控制大城市人口為何遭遇失敗

王桂新

早在1980年，我國就提出了“控制大城市規模”的城市發展方針。2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》以及十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步強調要“嚴格控制特大城市人口規模”。

實際上，這延續了我國對大城市人口規模的控制。最直接的表現是，為了控制大城市人口規模增長，構筑了以戶籍制度為基礎的二元社會體制。

國外放棄對大城市規模進行的間接控制

在發達國家，并沒有明確對大城市人口進行直接控制，但在其高速發展階段，也曾對大城市的過度膨脹進行過一定的間接控制。

發達國家對當時大城市規模過度膨脹的控制，主要是通過城市規劃分散大城市功能和引導向小城鎮移居的間接手段，如加拿大，就有政府引導新移民去小城鎮的做法。

像英國、日本等發達國家控制大城市規模過度膨脹，則都主要采用通過城市規劃分散大城市功能的間接手段。

這些發達國家在經濟高速增長階段，大城市的快速發展及其功能的過度集中與規模的過度膨脹，帶來了日愈嚴重的交通擁堵、環境污染、地面沉降等各種公害和“大城市病”，于是采取分散大城市功能的間接手段，試圖控制大城市過度膨脹的規模，治理各種日趨嚴重的公害和“大城市病”。

但事與愿違，分散大城市功能的間接手段，不僅未能很好地奏效，反而嚴重影響了大城市甚至整個國家的經濟發展。

如英國，正如2001年倫敦市長提出的空間開發規劃（SDS）中所說的，以前實施的功能分散政策，給英國經濟帶來了不利影響（如增大了通勤距離）。為了實現可持續再開發，必須促進再集中，建設能促進人口增長的基礎設施。倫敦的再集中政策，已使其發展成為全球頂級城市。

日本與我國一衣帶水，人多地少的基本國情相似，又同處儒家文化圈。其最大城市東京都在經濟高速增長過程中也曾由于人口的集中和產業活動的集聚，造成環境污染、地面沉降等各種公害和城市病。 因此，日本政府在《第四次全國綜合開發計劃，簡稱“四全總”》中，提出并開始實施糾正“一極集中”的分散化政策。然而結果卻是，日本實施首都功能分散政策，也和英國一樣，不僅影響了東京都的集聚功能，削弱了東京都的全球競爭力，使其從業勞動力及國內生產總值占全國的比重出現明顯下降趨勢，而且還造成東京都國內外地位的相對下降和東京以及整個日本“損失的10 年”。

后來，中曾根首相提出城市復興構想，強調東京都作為中樞城市的作用，由此引發了人口和產業向東京都的再集中。石原都政提出“環狀巨大都市圈構想”，進一步主張并推動向東京都的一極集中，東京都也隨之發展成為全球頂級城市。

我國對大城市人口增長的控制同樣未獲成功

發達國家采用城市規劃分散大城市功能的間接手段控制大城市規模宣告失敗，我國采用各種直接、間接手段強制性控制大城市人口規模的增長也同樣沒有成功。

比如，在2000～2010年間，我國市區人口規模小于50萬的城市，城市個數及人口規模均呈減少趨勢。

而市區人口規模大于200萬人的大城市，數量由20個增加到44個，增長了1倍多;人口總量增長了98.51%，幾乎增長1倍，高居各規模城市人口增長幅度之首。

特別是其中的京、津、滬三大直轄市，2000年與2010年人口普查顯示，其常住人口平均增長39.53%，仍高于城市人口平均增長率。

至今仍對人口入遷實施嚴格控制的北京、上海增速甚至高達44.54%和40.2%。上海常住人口2014年已增長到2425.68萬人，這意味著，上海市政府確定的未來“天花板”人口規模，即2458萬人眼看就要被“撐破”。

這說明，我國對大城市人口增長的控制并未成功，大城市及特大城市人口仍在嚴格的控制下快速增長。

我國大城市人口規模還會增長

為什么不同國家、不同體制、不同時期、不同手段對大城市人口的控制結果卻如出一轍、難得成功？

這只能說明一個道理，就是大城市的發展自有它的內在規律，市場規律對大城市的發展自有它的調控作用。人們對大城市人口規模增長的各種控制，破壞了其自身發展的內在規律，干擾了市場規律對其發展的調控作用。

目前我國的城市化正處于快速發展階段，這一階段的人口集中必然推動大城市人口繼續增長。根據城市周期發展理論，我國的大城市目前也還基本上都處于郊區化前期階段，所以這也決定了其人口規模必然還要繼續增長。

基于這一認識和判斷，我們更應該認真總結和借鑒發達國家分散失敗后促進再集中的經驗，盡快調整對大城市人口增長的控制政策，促進大城市的人口集中，使大城市得以在市場規律及其內在規律的作用下健康發展。

大城市的人口集中，一時可能會帶來某些問題，但這些問題可以通過市場手段逐步解決。

（作者系復旦大學人口研究所所長，教授，博士生導師，著名人口經濟學家）