論后工業時代失業保險制度的功能

葉姍

摘要：強制性的失業保險濫觴于20世紀初的英國，是社會保險各大險種中最具爭議性的。我國《失業保險條例》現正修訂中。失業保險制度的功能擬由保障基本生活和促進再就業調整為保障基本生活，預防失業和促進就業。保障失業者基本生活是失業保險制度的基礎功能，在此基礎上自然拓展而得的促進失業者就業功能，可以使已履行繳費義務且符合待遇給付條件的失業者直接受益。由失業保險費和失業保險基金支出所構成的收支結構，決定了失業保險基金可否實現收支平衡。新增的預防失業功能，主要通過使特定雇主和在崗者受益的措施來實現，應當作為補充功能。

關鍵詞：失業保險制度;保障基本生活功能;促進就業;基金收支平衡

中圖分類號：DF47 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2019）05-0113-011

一、問題的提出：失業保險存廢之辯

人類社會進入數字經濟時代（或稱后工業時代），互聯網科技與人工智能強勢崛起，使得困擾現代工業國家的失業問題再度成為風口浪尖上的熱門議題。對于失業問題的解決，社會法上產生了失業救助和失業保險兩大制度類型。強制性的失業保險濫觴于20世紀初的英國，是社會保險各大險種中最具爭議性的。在后工業時代出現的大規模失業和中國產業結構轉型關鍵時期產生的結構性失業相繼爆發的復雜背景下，有上百年歷史的失業保險制度能否從容應對呢？

（一）失業保險制度的濫觴及演進

人類社會每一次工業革命都引起了失業潮，由互聯網、大數據、人工智能引領的第四次工業革命，同樣促進著就業結構和就業方式發生根本轉變。社會法的興起根源于應對因工業革命而產生的社會問題，即在市場經濟下之社會基本預設（個人必須在市場經濟中藉由其財產以及勞動力之投入，以維持其生計）動搖所產生的問題。[1]失業問題最開始被歸因于個人人格缺陷，后來才被定義為持續性的或暫時性的工作失能，是一種關乎經濟發展、社會穩定、政治安全的社會風險?，F代工業國家創立失業保險制度，不是為了（事實上也不可能）消滅失業現象，也很難完全解決失業問題，而是為了減少失業造成的負面影響，其適用始于勞動者暫離，終于其重回（或徹底退出）勞動力市場。

失業保險制度的初衷是為失業者提供基本生活保障，在失業者和在崗者之間分攤失業風險，因此，其設計重在解決經濟社會運行中發生的結構性失業，而對大規模失業基本無計可施。失業不僅使勞動者的收入來源中斷、生活安定受到威脅，甚至可能使其精神痛苦、人格發展受限。如果對失業問題放任不管，很可能破壞良好的社會秩序?？梢?，高失業率既屬于經濟問題——要浪費有價值的資源，又屬于社會問題——使失業人員面對收入減少的困境而痛苦掙扎，高失業時期的經濟損失是現代經濟中有據可查的最大浪費。[2]任何社會保險制度的產生都有特定社會背景：英國《國民保險法》（1911）最先創設強制性的失業保險制度，德國《工作推介與失業保險法》（1927）及其后的《工作促進法》（1969）則將失業者的生活維持和就業問題規定于同一部法律。

失業保險制度依循的是基于大數法則建立的社會風險分擔機制。失業保險制度的法定覆蓋率和實際覆蓋率偏低。已建立社會保險制度的有172個國家，其中78個建立了失業保險，但法定覆蓋率（繳費和非繳費型計劃30.6%、強制繳費型計劃25.7%）、實際覆蓋率（享受待遇者12.9%）偏低。[3]一般認為，失業保險的法定費率不高，但是，領取失業保險金的條件嚴格、程序煩瑣，使得其實際覆蓋的勞動者數量有限且給付待遇水平低，由此，也引發了失業保險制度應否繼續實施的爭議。此外，任何一個國家的社會保險制度都有不斷改進其功能的現實訴求。如德國，糟糕的經濟形勢導致了失業者不減反增，失業保險體制的衰亡便首先源于收支平衡問題。從經濟角度而言，縮減甚至取消失業保險制度都是情理之中的結果;從政治角度而言，任何動搖失業保險制度的行動都將威脅到福利國家和民主制度的合法基礎。[4]

（二）失業保險基金收支失衡引發爭議

于中國而言，新時代社會的主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，就業作為最大的民生事務，失業保險制度的功能應如何確定呢？《失業保險條例》（1999）頒行于《社會保險法》（2011）、《就業促進法》（2008）制定之前，人力資源和社會保障部（簡稱人社部）近幾年為促進就業、預防失業而實施了若干突破制定法的社會政策。國務院近幾年均將修訂《失業保險條例》列入年度立法項目，由此，人社部起草了《失業保險條例（修訂草案征求意見稿）》。其中，失業保險制度的功能擬由保障基本生活和促進再就業調整為保障基本生活、預防失業和促進就業。

我國的失業保險制度萌芽于1986年的國營企業職工待業保險，1993年改稱為失業保險且得到《勞動法》（1994）確認，基本成型于《失業保險條例》。關于失業保險制度的功能，《失業保險條例》將其描述為：保障失業人員失業期間的基本生活，促進其再就業?！毒蜆I促進法》（2008）對其略作調整：依法確保失業人員的基本生活，并促進其實現就業;《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）提出，增強失業保險制度預防失業、促進就業功能;《人力資源和社會保障事業發展“十三五”規劃綱要》（人社部發[2016]63號）明確，充分發揮失業保險保障失業人員基本生活、預防失業、促進就業的功能。人社部2017年公開征求意見的《失業保險條例（修訂草案）》確認了上述功能。

我國創設的待業保險，以保障國營企業職工在待業期間的基本生活需要為主，兼用于轉業訓練和扶持生產自救，最初按全部職工標準工資總額的1%繳納，后改成按全部職工工資總額的0.6%繳納。（1）1998年，為解決國有企業下崗職工基本生活保障和再就業問題，失業保險費率由企業工資總額的1%提高到3%，從企業單方負擔改為企業（2%）和職工個人（1%）共同負擔（2），而農民合同制工人不繳費。2015年，鑒于失業保險基金結余規模太大，失業保險費率先后三次下調，2016年后基金收入有所下降。此后，因失業保險金發放標準逐年提高，加上實行穩定崗位、提升職業技能等政策，基金支出不斷上升。中央提出，要優化失業保險繳費及其待遇給付的條件和標準以及擴大失業保險基金支出范圍，以及更好發揮失業保險的作用，增強費率確定的靈活性，優化調整適用范圍。（3）

失業保險制度并非解決失業問題的唯一措施，其普及性和認可度低于其他幾個社會保險險種。截至2018年底，參加失業保險的19643萬人僅占全國適齡勞動人口的20%，年末領取失業保險金的223萬人僅占參加失業保險者的1%，失業保險累計結余遠遠高于保險金支出和基金支出。我國正處于經濟結構轉型關鍵時期，國有企業改革深化和化解過剩產能使結構性失業雪上加霜。隨著中國經濟增長進入新常態，還要關閉一批污染環境、浪費資源行業企業，轉移或改造一批傳統的勞動密集型企業，就業的結構性矛盾更加突出。就目前失業保險基金結余規模來看，失業保險基金主要用于解決結構性失業問題。如學者所言，非自愿失業的被雇傭者能證明其投保的最短期限的，可享受代替工資的收入。失業保險也受到就業危機的影響。享受補貼的失業人數增加，引起一些難以解決的問題，而要真正解決這些問題，就必須減少失業人數。[5]

近幾年，失業保險總費率由3%連續下調至1%（單位0.8%，個人0.2%），雇主和雇員的失業保險繳費負擔得以減輕;《失業保險條例（修訂草案）》擬調整為不得超過2%的浮動費率。有學者指出，為了支持中國的快速增長和結構轉型，設計失業保險體系需注意的最重要的問題是，失業保險金需占就業時工資的很高比例，并且可以持續足夠長時間，使得工人在經濟結構轉型的過程中，敢于改換工作地點，敢于改變工作行業。[6]如果說調低社會保險費率源于基金收支結余規模過大，那么，提高費率的建議可以說與失業保險制度擬新增的預防失業功能直接相關。問題在于，預防失業功能違反《社會保險法》的規定嗎？這種偏離制度初衷的功能合適嗎？

二、保障失業者基本生活的基礎功能之局限

盡管失業保險制度不是解決失業問題的治本之策，但仍有必要予以保留且持續改進，與失業救助制度是互相補充、相得益彰的。如學者所言，在比較穩定而完善的勞動力市場前提下，這種失業保險制度模式用以對付常態的失業問題應該是有效的。然而，對于在產業結構大調整的背景下出現的大規模的結構性失業，這種失業保險模式的作用就令人懷疑了。[7]

（一）使失業者直接受益的基礎功能

失業的概念是討論失業保險制度的功能問題的邏輯起點：廣義上的失業，是指完全沒有工作機會，不管是職業還是非職業勞動，無論是自主還是從屬勞動。每個人都應當具有通過勞動獲得收入并以此滿足自己和家庭生存和發展需要的能力并承擔這樣的責任。失業處于勞動的對立面，是一種應當轉變為勞動的例外狀態。失業與就業是一對非此即彼、互為補充的范疇。如學者所言，對于一個正在尋找工作的失業者來說，以什么為生活來源以及怎樣找到工作崗位，是生死攸關的。[8]國際勞工組織（ILO）的定義簡明扼要：勞動者沒有工作、目前可以工作、正在積極尋找工作。因此，失業被定義為：具有勞動能力并有就業意愿的勞動者得不到工作機會或就業后又失去工作的事實狀態。

失業是指某個想勞動的人沒有獲得勞動的機會。他不用承擔勞動的負累，但也無法獲得與勞動聯系在一起的價值。處于中心地位的要素是就業：以就業獲得收入并滿足收入者自己及依賴他生活的人的需求。[9]失業與就業的概念各有定義的方法，因此，存在兩者之外的狀態——非就業且非失業，或稱為非充分就業。在經濟社會發展的四大目標中，充分就業目標與經濟增長目標密切相關，美國經濟學家阿瑟·奧肯提出了奧肯定律：當實際國內生產總值GDP增長率比潛在GDP下降或上升2%時，失業率將隨之升降1%。[10]如學者所言，失業保險是聯邦及州向短期非自愿失業者提供部分替代收入的計劃。投保的勞動者在失業時就可以獲得一定的收入，總的失業保險給付可以起到維持經濟購買力的作用，緩解由于大量失業者的出現給社會經濟帶來的不良影響。[11]

國際勞工組織（ILO）第102號公約《社會保障（最低標準）公約》的第四部分和第168號公約《促進就業和失業保護公約》反映了失業保險制度的基礎功能是使失業者直接受益的保障功能。后者規定，導致經濟穩定、持續、和非通貨膨脹性增長的各項政策和對變化采取的靈活反應以及創造就業和促進所有形式的生產性和自由選擇的就業，甚至目前用于純資助活動的資金轉用于促進就業的活動，特別是職業指導、培訓和重建能力，都是防止非自愿失業不利影響的最佳保護辦法，然而，非自愿失業是存在的，因而，確保社會保障制度向非自愿失業者提供就業幫助和經濟資助是很重要的。[12]

ILO第168號公約規定，失業津貼覆蓋不少于所有雇員85%的規定類別的雇員（包括公共雇員和學徒），以及所有在情形期間的收入不超過規定限度的居民。失業保險津貼定期支付，相當于參照工資的至少50%;適用特殊的計算規則的初始期除外。獲得津貼要符合規定的合格期限，可能規定7天的等待期限，發放津貼的初始期可能每個失業限為至少26周或在每個24個月期間限為39周;當失業持續時間超過這一津貼初始期時，津貼發放期可限于一個規定的時期，并可根據受益人及其家庭的資產計算。[13]相比之下，第168號公約規定的失業保險覆蓋面更大、失業津貼數額更高、獲得失業津貼的期限更長。此外，失業者獲得失業津貼并非完全沒有對價：不僅要接受職業技能鑒定，而且要積極參加職業培訓、接受為其提供的工作機會，否則，失業津貼將撤銷或收回。

所謂市場經濟下之社會基本預設為：個人必須在市場經濟中藉由其財產以及勞動力之投入，以維持其生計。一旦此一預設有所動搖，則有需要藉由社會政策加以解決。[14]各國失業保險制度既有共性，也各具特色。歐盟各成員國失業保險計劃的資金來源是由稅收和繳納費用兩部分組成的，社會保障制度設計是基于兩種原則的混合而成。[15]美國的失業保險金通過工薪稅籌集，由雇主單方繳納，稅率取決于所在州的總體經濟條件、雇主所在行業及其解雇記錄。如學者所言，不完全根據歷史解雇經驗確定失業保險稅稅率的做法對于雇主的行為所產生的影響非常大。[16]在日本法上，離職理由不同，補貼日數也不同。因為自身原因離職者的補貼日數僅為150天，但對離職理由進行判斷時，有時難以明確劃分界限。比如因為雇主或同事的故意排擠造成的離職。[17]

（二）引起基金收支失衡的制度根源

我國《失業保險條例》規定，失業保險制度具有保障生活和促進就業的功能，這得到《就業促進法》和《社會保險法》確認?！妒I保險條例（修訂草案）》擬新增的預防失業功能，突破了上位法——《就業促進法》和《社會保險法》的規定。與預防失業功能相關的規則包括穩定崗位補貼和提升職業技能補貼等。上述支出項目必然導致失業保險基金支出數額增加。從歷年失業保險基金收支的統計來看，現實情況確實如此。參加失業保險人數和失業保險金支出穩步上升，截至2018年，基金支出自2013年開始飆升，但保險費收入最高值出現在2014年，基金累計結余規模仍繼續增加，但增速有所放緩。2014年，基金累計結余是保險金支出的19.11倍，是基金支出的7.24倍;2018年，分別回落到16.24倍和6.35倍。（4）

失業保險基金收支平衡與否，取決于失業保險制度的覆蓋面及其繳費比例、失業保險基金支出項目的設置及其給付標準。從上述統計來看，自2015年實行失業保險費率動態調整機制以來，失業保險費率連續下調，規范性文件中強調是暫時降低、階段性降低，或設定降低費率期限（5），突破了《失業保險條例》的規定，僅僅屬于臨時措施。失業保險基金預算按照統籌層次設立，其編制要遵循以支定收、收支基本平衡原則。《社會保險法》要求，失業保險逐步實行省級統籌。有建議指出，失業保險應該以全國統籌為目標，積極推動提高統籌層次。（6）目前，失業保險基金統籌層次偏低，使得其難以適應勞動者流動的需要：僅有北京、上海、天津實行省級統籌，部分設區的市實行市級統籌，重慶、青海、海南實行統收統支，其他省、自治區僅僅實行縣級統籌。（7）

理論上說，凡是與雇主建立勞動關系的勞動者、收入超過當地城市居民最低生活保障標準的靈活就業人員，均應參加失業保險、繳納社會保險費。而有就業意愿的失業者和收入未達上述標準的靈活就業人員，則可以申請領取社會保險金。失業保險制度的直接受益人理應是因失業而暫時中斷生活來源的失業者。有學者建議取消《失業保險條例（修訂草案）》中有關穩定崗位補貼的規定，認為發放補貼的目的是避免發生大規模失業，變相降低了失業保險費率，但能否實現預防大規模失業的目標是存疑的。[18]失業保險制度的強制性源于參加失業保險是雇用雙方的法定義務，其正當性則在于其可以保障失業者的基本生活。

依據國務院《關于試行社會保險基金預算的意見》（國發[2010]2號）的規定，失業保險基金預算實行現收現付制，其中，收入預算按基準因素法進行編制，支出預算按零基預算法進行編制。影響收入預算的主要因素是失業保險費率調整，影響支出預算的主要因素包括新增失業保險基金支出項目、失業保險金領取人員增加及其給付標準提高等。當失業保險基金收入遠遠大于支出時，中央決定階段性下調失業保險費率，這不僅僅可以降低雇主的經濟負擔，而且是支出保險基金預算編制的基本要求。失業保險金支出集中體現保障失業者在規定失業期間內基本生活的功能，其他支出項目承載的是促進就業和預防失業的功能。

失業保險制度的初衷是通過失業保險基金的運作，對非自愿失業者中斷就業后的基本生活提供物質上的幫助。失業保險事故是偶然發生的，而且要求是客觀發生的，不能是失業者主動作出的選擇。目前，16—29歲青年農民工、22—24歲和45—60歲的人的失業風險最高。[19]失業保險制度將偶然發生的失業風險向所有參加失業保險的人分擔。阿爾弗雷德·馬歇爾認為，失業救濟表面上是提供給失業者的福利，但因其惠及所有公民，因此，每個勞動者皆有承擔和分攤社會保險義務的權利。[20]失業保險金領取時間在法律上有嚴格限制：享受失業保險者的失業持續時間明顯長于不享受失業保險者的失業持續時間，在失業保險給付額度相同的條件下，失業保險給付期限與失業持續時間成同向變動關系。[21]

失業保險金是生活困頓、進退失據的失業者所能申請領取的物質待遇。我國《社會保險法》規定，各省的規定不得低于城市居民最低生活保障標準;《失業保險條例》規定，各省的規定低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準?？梢姡罢邲]有限定低于最低工資標準，原因在于，以個人失業前12個月的月平均繳費工資為基數確定失業保險金，有可能超出上述標準。具體而言，廣東、深圳規定，失業保險金按最低工資標準的80%計發;廣東、深度貧困地區最先提高到90%。江蘇規定，最低不得低于居民最低生活保障標準的1.3倍。（8）中央要求，各省要在確保失業保險基金可持續的前提下，逐步將其發放標準提高到最低工資標準的90%。失業保險金標準的調整應適度、合理：需要統籌考慮失業人員及其家庭基本生活需要和失業保險基金運行安全。既要保障失業人員基本生活需要，又要防止待遇水平過高影響就業積極性。（9）

三、促進失業者就業的次生功能何以拓展

部分國家將失業保險制度改為就業（雇用）保險制度，這是基于促進失業者就業的次生功能的制度重構，可以說是從根本上解決結構性失業問題、降低大規模失業發生概率的積極舉措。當然，就業保險制度不可能放棄保障基本生活的基礎功能。就業政策由消極轉向積極，就業保險制度的功能順理成章拓展到促進就業創業、扶持創業。就業保險制度和失業保險制度在功能上存在根本差異：前者將促進失業者就業功能置于首位，其目的在于抑制失業發生，而不僅僅是幫助失業者。

（一）促進失業者就業功能的自然拓展

失業保險制度不是一項孤立的社會法制度，它始于勞動者暫離，終于其重回（或徹底退出）勞動力市場，與勞動法上的經濟補償制度相匹配，而以社會保障法中的失業救助制度兜底。連續失業一段時間仍未能實現就業的人員屬于就業困難人員，則應適用就業援助制度，可以得到政府優先扶持和重點幫助。理論上說，失業者想要進入或重返就業狀態，在就業（包括再就業）前可以得到來自國家和社會的物質支持。有學者指出，既然雇主已繳納了失業保險費，那么，當雇主無過錯解雇時就不應再以雇主作為實施幫助的主要來源。[22]我國實行的是經濟補償廣覆蓋、高標準加上失業保險窄覆蓋、低標準相并列的制度模式。這就不難理解，失業保險為什么不怎么受歡迎。

促進就業功能的邏輯起點是就業，但是，就業保險同樣要保障失業者的基本生活。有學者研究發現，1994—2016年我國失業保險制度促進就業功能總體在加強，但失業保險基金支出、失業保險基金收入、人均繳存結余、失業金發放水平等因素顯著影響了失業保險的保障水平，而覆蓋面與受益面狹窄、失業保險基金使用不足、職業介紹工作不到位等因素則嚴重制約著失業保險制度的就業促進功能。[23]就業促進和失業保險某種程度上說是互為補充的制度安排。如學者所言，從保險數學上掌握這種因經濟狀況循環和結構性改變而生的風險是如此困難。用社會保險的方法解決失業問題是不夠的，通過勞動中介機制的作用消除失業風險更為重要，勞動介紹和失業保險屬于互補機制。[24]

日本1974年將《失業保險法》修改為《雇用保險法》，主要內容仍是：為短期失業者提供從失業到再就業期間的生活保障——失業救濟金，以及常用就職準備金、調動費、再就職費、求職活動費等促進就職費。失業補貼主要分為求職者補貼、就業促進補貼、教育訓練補貼、雇用繼續補貼等。該法2009年修改前，育兒休業補貼是指育兒休業期間支付的相當于休業前工資30%的育兒休業基本補貼，以及育兒休業結束后6個月期間支付的相當于休業前工資10%的育兒休業者職場復歸金;修改后，上述兩種補貼合并為育兒休業補貼，支付相當于休業開始時工資的40%。此外，護理休業補貼是支付給為了護理家庭成員而取得護理休業（最長3個月）的被保險者的補貼。[25]我國臺灣地區“就業保險法”（2002）也規定了育嬰留職停薪津貼，以被保險人育嬰留職停薪之當月起前6個月平均月投保薪資60%計算，于被保險人育嬰留職停薪期間，按月發給津貼，每一子女合計最長發給6個月。[26]可見，就業保險制度的覆蓋面比失業保險制度要廣泛。

與就業意愿相比，失業者的勞動能力是其可否重返就業崗位更關鍵的因素。因此，失業保險基金不僅要用于職業培訓，而且要扶持創業。例如，海南省規定，失業人員在領取失業保險金期間自主創業，可以一次性領取剩余期限的失業保險金。（10）無論是職業培訓（包括就業前培訓、在職培訓、再就業培訓、創業培訓）、職業介紹還是職業技能提升，其目標都是為了促進就業。如學者所言，失業保險制度升級為就業保險制度，能有效克服失業保險制度保障失業有余、促進就業不足，失業保險制度難以與就業促進等無縫對接問題。[27]創業補貼創設于2017年，鼓勵地方給予首次創辦小微企業或從事個體經營并正常經營1年以上的高校畢業生、就業困難人員一次性創業補貼。（11）《失業保險條例（修訂草案）》擬設立創業補貼：失業者在領取失業保險金期間自謀職業、自主創業，領取營業證照的，可以申請一次性領取其未領取完的失業保險金作為創業扶持資金。

如果說從失業救助制度發展到失業保險制度是社會法發展史上的重大進步，鼓勵通過創業來實現就業則是解決失業問題的重要措施。為了避免失業者產生福利依賴，西方國家近年通過推行工作福利制度來激勵有勞動能力的失業者積極重返就業崗位，即使是為失業者提供失業保險金，仍然要求其參加職業技能培訓、接受為其介紹工作。我國失業保險制度一向實行統一費率制，對此，有學者提出，從公平的角度出發，也為了提高繳費單位的繳費積極性，我國失業保險費率在設計上，應當對統一費率制作適當修改，引進行業差別費率制和分段費率制，使失業保險費的收繳更具合理性。[28]有部分國家實行企業浮動費率和行業差別費率，分別根據雇主的裁員情況和不同行業的失業風險確定失業保險費率，前者如美國，后者如瑞典、芬蘭、日本、韓國等。[29]《失業保險條例（修訂草案）》擬設定地區差別費率，但有可能引發費率逐底競爭問題。

（二）促進就業功能宜作為核心功能

社會保險基金財務制度設定的失業保險基金支出中，首要項目當屬失業保險待遇支出，包括失業保險金支出、基本醫療保險費支出、喪葬補助金和撫恤金支出、職業培訓和職業介紹補貼支出、其他費用支出（農民合同制工人一次性生活補助金和價格臨時補貼支出及國家規定的其他費用）。（12）然而，失業者想要獲得失業保險待遇存在各種制度設計上的障礙，其所能獲得的給付待遇數額及其期限都是相當有限的。因此，失業保險制度具有的保障功能事實上很難真正取悅雇主和雇員。如學者所言，失業津貼的引入成為社會保護制度發展的指標——開始是與收入掛鉤的一種相當慷慨的體制，后來逐漸成為一個規范的工具，采取嚴格的權利規定，僅有少數處在困境的人可以享受。[30]

依據我國《勞動合同法》（2007/2012），雇員主動辭職、因過錯而被解雇、因自身原因致使合同終止和合同約定期限屆滿時，雇主無需支付經濟補償。失業者在失業前繳費未滿法律規定的最低繳費年限、主動辭職或自動離職、開始依法享受基本養老保險待遇或死亡、未進行失業登記或沒有求職要求的，不得領取失業保險金。然而，這兩種制度不足以覆蓋所有勞動者，而遺漏了因本人意愿中斷就業者。如果雇員主動辭職，則不能取得經濟補償，也不能領取失業保險金;若雇員因過錯而被解雇，卻不妨礙其領取失業保險金。而理論上對雇員因過錯而被解雇是否屬于因本人意愿中斷就業存在很大的爭議。非自愿失業是指由于自身素質較差的原因和外部不可抗力的原因而導致的失業[31]，強調主觀上愿意，但客觀上無機會。自愿失業僅具有失業的事實，不得申領失業保險金。

失業保險制度只能適用于非自愿失業的情況，即勞動者有勞動能力且有勞動意愿，而暫未找到合適的工作。若雇員辭職是雇主變相解雇所致，則屬于非資源失業的范疇。在制定《社會保險法》和修訂《失業保險條例》過程中，都有學者建議刪除非因本人意愿中斷就業而申領失業保險金，理由在于，失業與否的事實易于判斷：失業者持有雇主出具解除或終止勞動合同的證明即可證實;但是，失業是否因本人意愿所致很難有效識別。如學者所言，失業的非自愿性，可在失業發生時確定或失業期間發生特定事實時確定。當勞動者因自愿辭職或因自身違規行為被雇主解雇而失業時，屬于非自愿性失業。若因可歸咎于雇主的緊急事由而終止勞動合同的，就不可以歸責于勞動者。更難的是要認定是否因雙方合意而終止勞動合同從而導致非自愿性失業。[32]

非因本人意愿中斷就業強調的是，失業是由超出失業者所能控制的經濟社會因素導致的，因此，故意騙取失業保險金的道德風險得以避免，盡管失業保險待遇給付的規模是相當有限的。美國失業保險制度還將因過錯被解雇者排除在外，如學者所言，凡被裁減或解雇（只要不是因為盜竊、長期礦工或在工作場所出售毒品這樣的長期過錯而被解雇）的職工，都可以享受失業保險。自動離職的當然例外。[33]失業某種意義上是不可避免的，而勞動者的失業風險差異很大，失業風險越高就越有動力參加失業保險。有鑒于此，凡是開辦失業保險的國家都十分注重失業保險的強制性，勞動者繳費后，并不一定能直接享受利益，因為失業的風險并不都會降臨在每一個勞動者身上，非失業者不能享受失業救濟，而且所繳費用也不會返還，這就直接影響了勞動者繳費的積極性。[34]

除了與雇主建立勞動關系的勞動者外，靈活就業人員——特別是分享經濟等新業態從業人員，應當可以參加失業保險。靈活就業人員是指為社會、單位、家庭或個人提供臨時性、季節性服務并獲得相應勞動報酬，且未與任何用人單位建立勞動關系的城鎮戶籍人員?！渡鐣ｋU法》規定，靈活就業人員可以依法參加基本養老保險和基本醫療保險，但沒有明確其可否參加失業保險。目前，靈活就業人員可否參加失業保險，由各統籌地區自行決定。然而，各地區基本上沒有規定專門規則，而只是參照適用于勞動者的失業保險制度執行?！妒I保險條例（修訂草案）》有望在靈活就業人員參加失業保險問題的解決上有所突破，但是，其難度之大可想而知。保障基本生活只是權宜之計，重新就業方為上策。提高勞動者職業技能的措施，可以增加就業機會，促進再就業。

在《失業保險條例（修訂草案）》列舉的失業保險基金支出項目中，首要項目仍然是失業保險金。如學者所言，就業保險制度的主要功能，是對在短期內，遭遇非自愿性失業的個別勞工，給予失業給付，以減輕在失業期間薪資所得喪失所引起的困境。[35]此外，上述草案保留了代繳基本醫療保險費（原為醫療補助金）、喪葬補助金和撫恤金，新增了代繳基本養老費。這些項目是保障基本生活功能使然。除此，取消了職業介紹補貼，新增了職業技能提升補貼、穩定崗位補貼、職業技能鑒定補貼和創業補貼，則屬于促進就業功能和預防失業功能。后兩種功能得以強化，表明失業保險制度已實質性轉向就業保險制度。有學者認為，每一個發達國家都向失去工作的勞動者提供某種形式的失業收入補償，盡管不同國家的失業保險體系在結構和慷慨程度方面存在很大的差別。[36]

四、預防在崗者失業的再生功能及其限度

失業保險制度具有保障基本生活需要和促進就業的功能，而預防在崗者失業的措施突破了失業者的范圍，諸如穩定崗位補貼和職業技能提升補貼，其發放對象分別是雇主和在崗者。前者的目的是避免和預防發生大規模失業，雇主獲得補貼的條件是盡可能保持勞動關系穩定;后者使獲得補貼的在崗者提升職業技能，從而盡可能降低失業風險。通過財政預算安排的就業促進資金不足，從失業保險基金累計結余中安排上述補貼有一定的補充作用，但是，這種做法明顯突破了使失業者受益的制度初衷。

（一）使特定雇主和在崗者受益的措施

我國《社會保險法》頒行后，部分地方制定了失業保險的規定。其中，關于失業保險制度功能的表述，天津、海南、廈門、深圳等地方與國務院《失業保險條例》完全一致，江蘇、廣東等則突破了《失業保險條例》，而拓展到預防失業功能。（13）相應地，上述地方的規定在失業保險金支出上也有所突破，諸如，失業保險金參照城市居民最低生活保障標準和最低工資標準確定;在領金期間，失業人員自主創業、女性失業人員生育（14）的，可以一次性領取補助;被判刑收監執行、被勞動教養或強制隔離戒毒，暫停領金。由于失業保險基金的統籌層次偏離，各統籌地區的基金收支結余情況差異很大，對此，可通過提高統籌層次、強化基金的互助共濟作用、建立省級調劑金實現收支平衡。

我國《社會保險法》僅僅列舉了失業保險金、代繳基本醫療保險費等具體的失業保險待遇給付項目，但沒有設定可以由國務院規定支出項目的授權條款。而《失業保險條例》則規定，失業保險基金可以用于國務院規定或批準的與失業保險有關的其他費用。如學者所言，中國失業保險基金的支出范圍存在進一步擴大的空間，但要適度，而不應過度。勞動力市場政策的成本應主要由國家財政來承擔，如果失業保險基金的功能過度延伸并常態化，就等于將國家的責任轉嫁給了參保人，加重了參保人的繳費負擔。[37]失業保險制度的功能拓展到預防在崗者失業功能，主要是通過直接惠及未作出裁員決定的企業和未發生失業保險事故的在崗者，來避免失業保險事故發生，即防患于未然。

失業保險制度的預防失業功能，主要是通過發放穩定崗位補貼和職業技能提升補貼等使特定雇主和在崗者受益的措施來實現的。失業保險基金的收入主要源自雇主和雇員繳納的社會保險費，用于保障失業者基本生活、促進失業者就業等直接使失業者受益的項目理所應當，進而從根本上解決因失業而產生的個人和社會問題。穩定崗位補貼創設于2014年，主要給予采取有效措施不裁員、少裁員，穩定就業崗位的企業，以及采取有效措施穩定職工隊伍的企業;2015年提出要擴大失業保險穩定崗位補貼政策運用范圍，2017年明確對符合條件的企業給予各類穩定崗位補貼。（15）國務院2017年提出要研究制定失業保險基金穩定崗位補貼資金管理辦法，（16）而社會保險基金財務制度直接將穩定崗位補貼支出、技能提升補貼支出與失業保險待遇支付一起列為基金的支出項目。（17）

實施兼并重組企業、化解產能嚴重過剩企業、淘汰落后產能企業采取有效措施穩定就業崗位的，可以申領穩定崗位補貼，其標準是不超過該企業及其職工上年度實際繳納失業保險費的50%，主要用于職工生活補助、繳納社會保險費、轉崗培訓、技能提升培訓等（18），可以說是有助于預防在崗者失業的方方面面。發放此種補貼的效果相當于相關企業繳納的失業保險費下調50%。此外，企業取得的穩定就業崗位補貼免征企業所得稅。如學者所言，一個令人滿意的社會保險計劃應當能夠維持就業和預防大規模失業，（應當）保障每個人都可能實現合理的生產性就業。[38]穩定崗位津貼不僅可能用于應對結構性失業，而且可能用于預防發生規模性失業風險，幫助暫時發生困難的企業。此外，還有為了支持精準扶貧、精確脫貧而制定的專項政策，規定了提高深度貧困地區失業保險金標準和企業穩崗補貼標準，放寬上述地區參保職工技能提升補貼申領條件。（19）

職業技能提升補貼創設于2017年，依法參保3年以上取得職業資格證書或職業技能等級證書的企業職工，可申請職業技能提升補貼，所需資金從失業保險基金中列支。（20）補貼標準由省級政府部門根據本地失業保險基金運行情況、職業技能培訓、鑒定收費標準等因素綜合確定，并適時調整。取得初級、中級、高級職業資格證書或職業技能等級證書的企業職工，可申領不超過1000元、1500元、2000元的補貼。同一職業（工種）同一等級只能申請并享受一次補貼。（21）職業技能提升補貼的發放不是任意性的，而是在根本上取決于當地失業保險基金累計結余情況。補貼標準不高且僅發放一次，但是，由于申領者的覆蓋面廣，這種支出項目與預算安排的專項就業資金其實效果是相當的。

盡管失業不必然是勞動者的勞動能力不足所致，但是，勞動能力不足確實有可能增加失業的風險。因此，無論是對失業者還是對在崗者而言，提升職業技能均十分必要，既可以促進失業者就業，還可以預防在崗者失業。有學者認為，制度擴張的趨勢首先可以從受保障人群范圍的擴張得到證實。社會保險具有自我完善傾向，這種傾向超出了社會保險本身在技術上能夠提供的可能性。[39]從根本上說，失業保險基金支出的重點，應當是為勞動者提供一個尋求適當工作匹配的機會。然而，令人遺憾的是，只有非常微弱的證據表明，較高的失業保險福利水平確實有助于勞動者失業期后的工作匹配質量的改善。[40]失業保險待遇給付項目及其標準的確定，不應影響失業者就業的積極性，反而應鼓勵失業者重返勞動崗位，提升其職業技能則可能使其重獲就業機會。

（二）預防失業功能應作為補充功能

就目前而言，穩定崗位補貼支出和技能提升補貼支出分別是指按規定對穩定崗位的用人單位給予的補貼，以及對符合條件的企業職工提升技能給予的補貼。上述措施有可能因避免失業發生而削減用于賠付失業保險事故的費用——特別是失業保險金的支出，也有助于提高失業保險制度的認可度。當然，這種政策的效果需要很長一段時間才能顯現。而且，由于其造成當期失業保險基金支出規模大幅提高，再度調高失業保險費率以應對因新增支出項目而急劇增加的支出在所難免。與保障基本生活功能和促進就業功能分別作為基礎功能和核心功能不同，預防失業功能應定位為補充功能。若上述兩類支出的規模高于失業保險待遇支出，可能不當增加其他雇主和在崗者的繳費負擔。

近十年，財政補助失業保險基金僅占補助社會保險基金的1‰多一點，就業補助一般比不上同期失業保險金支出，但高出同期失業保險金一倍以上。失業保險制度的價值取向呈現出從消極就業政策轉向積極就業政策的跡象，后者強調，最重要的是在獲取工作、職業康復、創造工作機會措施和對短期工作和惡劣天氣進行賠償時，致力于推進職業培訓和就業安置，提供就業指導和財政援助。[41]促進就業功能本身就有降低失業風險的預防功能，因此，預防失業功能從本質上說符合失業保險制度的內在機理。積極就業政策應幫助失業者尋找工作，促進勞動力市場的地區間和行業間流動，為改善地方經濟條件和人們的生活質量做出貢獻，最后它還應能幫助失業者重新回到工作崗位。[42]

若能將失業保險制度改造為就業保險制度，預防失業功能與促進就業功能更加名正言順。日本《雇用保險法》規定了穩定就業崗位補貼：對因經營不景氣而被迫縮小規模的企業給予為期1年的工資補貼，以鼓勵企業安置內部富余人員;對轉產、重組企業提供一次性就業穩定特別補貼。如學者所言，對符合條件的企業雇主給予崗位補貼和社會保險補貼，政府對提供安定的工作崗位而遭受損失的企業進行必要的資助，保證企業能夠維持繼續營業。[43]我國臺灣地區“就業保險法”也引進了因應經濟不景氣的雇用安定措施：“中央”主管機關于每月領取失業給付人數占該人數加上每月底被保險人人數之比率，連續3個月達2.2%以上，且該期間之失業率未降低時，得辦理雇用安定措施。[44]

修訂《失業保險條例》已列入年度立法項目，要按照增強失業保險制度預防失業、促進就業功能來定位條例修訂工作，并作為失業保險制度改革方向，進行制度設計，同時制度設計要體現包容性和前瞻性，為未來發展留下空間。[45]失業保險制度除了要突破傳統福利制度的桎梏，從福利轉向工作的方向外，還應尋求更大突破。為應對人工智能這種顛覆性技術可能帶來的大規模失業問題，歐洲各國2017年就應否設立全民基本收入制度展開了一場跨時空大討論，其核心是：由政府來支付每個成人公民基本的生活開銷。無論貧窮富貴，不管是否有工作，每個人都能得到相同的數額，沒有任何附帶條件。[46]盡管瑞士2016年的全民公投否定了基本收入計劃提案，但芬蘭、意大利、美國加州斯托克頓市等已有零星實踐。

五、結 論

由互聯網、大數據、人工智能引領的第四次工業革命，使得后工業時代的結構性、大規模失業問題更加嚴重。與之相應，失業保險制度設計的基礎和起點，將從偏重保障的消極功能向保障、促進與預防三者并重的積極功能轉變。本文經研究后發現，上述功能構成了差異有序的復合結構：使失業者直接受益的保障基本生活功能屬于基礎功能，其待遇給付項目及其標準均應持續調整優化;促進失業者就業的次生功能是自然拓展而得的，應作為核心功能，著重強化本于職業培訓的就業促進措施、創業補貼和工作福利的改進方向;預防失業功能則應作為補充功能，應保持合理的限度。失業保險基金通過預算實現收支平衡，其核心要旨是科學制定費率的動態調整機制，合理設置實現復合功能的項目和標準。至于有否必要將失業保險調整成就業保險，甚至增設全民基本收入計劃，則是值得關注的世界性制度潮流。

注釋：

（1）國務院《國營企業職工待業保險暫行規定》（國發[1986]77號），1993年《國有企業職工待業保險規定》（國務院令第110號）。

（2）中共中央、國務院《關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》（中發[1998]10號）。

（3）國民經濟與社會發展第十二、十三個五年規劃。

（4）根據財政部公布的全國社會保險基金收支決算和國家統計局公布的失業保險數據計算。

（5）人社部、財政部《關于調整失業保險費率有關問題的通知》（人社部發[2015]24號），《關于階段性降低社會保險費率的通知》（人社部發[2016]36號），《關于階段性降低失業保險費率有關問題的通知》（人社部發[2017]14號），《關于繼續階段性降低社會保險費率的通知》（人社部發[2018]25號），國務院辦公廳《降低社會保險費率綜合方案》（國辦發[2019]13號）。

（6）全國人大財經委《關于提高社會保險統籌層次的研究總報告》（2014）。

（7）《失業保險條例》第7條：“失業保險基金在直轄市和設區的市實行全市統籌;其他地區的統籌層次由省、自治區人民政府規定。”另見《重慶市失業保險條例》（2003/2011）第4條、《海南省城鎮從業人員失業保險條例》（1993/2011）第11條、《青海省失業保險基金省級統籌辦法》（2012）。

（8）廣東省人社廳、財政廳《關于調整失業保險金標準的通知》（粵人社規[2018]2號），人社部、財政部《關于使用失業保險基金支持脫貧攻堅的通知》（人社部發[2018]35號），《江蘇省失業保險規定》（2011）第23條。

（9）人社部、財政部《關于調整失業保險金標準的指導意見》（人社部發[2017]71號）。

（10）《海南省城鎮從業人員失業保險條例》（1993/2011）第18條。

（11）國務院《關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》（國發[2017]28號）。

（12）財政部、人社部、國家衛計委《社會保險基金財務制度》（財社[2017]144號）。

（13）《天津市失業保險條例》（2001/2016）、《海南省城鎮從業人員失業保險條例》（1993/2011）、《廈門經濟特區失業保險條例》（2000/2016）、《深圳經濟特區失業保險若干規定》（2012/2015）、《江蘇省失業保險規定》（2011）、《廣東省失業保險條例》（2002/2013）第1條。

（14） 女性失業人員領金期間生育的，可以申請相當于本人3個月失業保險金的生育補助費。參見《廣東省失業保險條例》（2002/2013）第21條、《陜西省<失業保險條例>實施辦法》（2003/2018）第30條、《廈門經濟特區失業保險條例》（2000/2016）第23條。

（15）人社部等《關于失業保險支持企業穩定崗位有關問題的通知》（人社部發[2014]76號），國務院《關于進一步優化企業兼并重組市場環境的意見》（國發[2014]14號）和《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》（2017）。

（16）國務院《關于今年以來預算執行情況的報告》（2014年8月）。

（17）財政部、人社部、國家衛計委《社會保險基金財務制度》（財社[2017]144號）。

（18）人社部、財政部等《關于失業保險支持企業穩定崗位有關問題的通知》（人社部發[2014]76號）。

（19）人社部、財政部《關于使用失業保險基金支持脫貧攻堅的通知》（人社部發[2018]35號）。

（20）國務院《關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》（國發[2017]28號）。

（21）人社部、財政部《關于失業保險支持參保職工提升職業技能有關問題的通知》（人社部發[2017]40號）。

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（責任編輯 吳 楠）