地方政府財政事權與支出責任劃分的文獻綜述

(海南大學經濟學院 海南 海口 570100)

一、理論基礎與研究假設

與政府的事權與支出責任密不可分的政府職能是資源配置，從政府層面來說，資源配置主要指公共物品的供給。

由于信息優勢，地方政府更能結合當地發展情況有效配置資金，因此給予地方政府一定的自主權有助于提高公共物品的提供效率。另外，居民也可以選擇最適合自己偏好的一個轄區來達到自身效用最大化，這種“用腳投票”的機制能夠促進各地方政府改善地方公共物品的供給狀況。除此之外，官員政治前途也使得地方政府比中央當局更有動機按照當地居民的偏好來采取行動。但是只有當事權、支出責任與財力相匹配時，財政分權才能夠明顯增進社會福利，當地方政府高度依賴上級政府的轉移支付來支撐其支出時，地方政府就無法遵守預算硬約束，長此以往，財政缺口越來越大，地方政府更加依賴中央對其的轉移支付。

二、研究動態

(一)外文文獻綜述

有關政府財政事權與支出責任的外文研究多數為財政分權，很少在國外的研究資料中看到“財政事權”的表述。

按照財政分權理論的傳統觀點，中央政府的權力下放是有利于地方發展和當地居民生活質量的，大量的研究也證實了這一觀點。分權不僅對預算赤字的減少和政府質量的提高具有促進作用，而且隨著稅權的下放，區域基礎設施投資與區域決策自主權正相關。除此之外，財政分權也促進了轄區居民的教育質量以及文化服務等公共服務水平，并且與支出自由裁量權呈正比。不同類型的社區，相同程度的財政分權也會由于當地經濟發展情況的不同對當地居民生活產生不同的影響，而且財政分權在貧困地區的邊際效益較高，產生更積極的影響。

分權旨在為地方政府運用信息優勢做出決策提供自主權，從而達到提高政府職能履行的效率，究其根本，地方政府仍要遵循中央政府的宏觀決策，因此不能認為分權越大對當地發展越有利，應合理控制分權的程度。財政分權的極值可能不是最優的,只有在行政能力足夠低的情況下，全面的稅收分權才是最佳的,或者只有當公共物品供給中的縱向互補性的好處超過減少問責制的成本時，部分權力下放才是可取的,當存在溢出效應時，如果收入分配與總福利水平同等重要，那么降低分權程度應是政府的首選政策。

除此之外，在中央政府權力下放的過程中，只有當地方政府支出責任與財政自治能力相匹配時，才能對當地發展起到促進作用，反之將導致地方政府財政缺口越來越大，長此以往反而對當地的發展和居民的生活造成了不良的影響。

(二)國內文獻綜述

1.事權與支出責任的定義及度量指標

我國學界一般將政府事權界定為政府按照法律法規進行行政事務管理的權力，強調權力的歸屬和執行的主體，是行政范疇；支出責任則是事權的履行過程，強調誰來承擔履行事權的成本和花費，是財政范疇。與此不同的是，楊志勇(2016)將事權劃分歸于政治體制問題，認為事權劃分的問題是一個中央與地方如何合作來有效提供公共服務的問題。

在如何度量政府事權與支出責任方面。部分學者遵循政府文件采取的方法，以列舉各級政府權力清單或財稅清單的方式來說明政府事權的劃分，或者以專項資金管理清單來度量支出責任，但是該方式僅能描述性的統計我國各級政府需要承擔哪些事項或者具備哪幾項收入，僅僅是概念上的說明，無法對政府的事權與支出責任是否適應做出判斷。

為解決該問題，有學者提出以政府財政相關數據度量事權與支出責任。不過在量化指標的選取上有所分歧，部分學者認為事權是政府要承擔的事項，在財政收支上體現為政府所花的錢，支出責任則是政府事權得以順利實施的保障，故而考慮財政支出、一般預算支出等支出類指標量化政府事權，財政收入、一般預算收入等收入類指標量化政府支出責任；與之相反，另一種觀點認為政府的支出責任為政府在某項事務上應承擔多少資金，應該采取支出類指標來衡量，且將政府支出責任分為名義值與實際值，即考慮上級政府對下級政府的轉移支付，若將轉移支付看作是上級政府在某項事務上的資金花費，則該筆轉移支付應歸于上級政府的支出責任中，為上級政府的實際支出責任。

2.我國政府間事權與支出責任的實際劃分

基于以財政數據度量政府間事權與支出責任劃分，部分學者從財政分權的角度研究并得到我國中央與地方政府間存在嚴重的財權上移、事權下移，地方政府支出責任不斷上升，需要落實的事權遠遠超過地方政府的承擔能力,特別是省以下的基層政府，由于“人微言輕”往往是事權層層下移過程中的最終承擔者。

對這種情況產生的原因分析集中在政府職能和制度保障方面。我國的單一制體制以及財政體制改革緩慢導致我國地方政府事權與支出責任的劃分路徑為“上級主導，層層下放”，下級政府的事權多是上級政府事權的延伸，政府間職責交叉同構,但是政府權力越靠近基層政府越小，故而形成“權責倒掛”的現象。

造成政府間事權劃分沖突的根源在于委托代理下的政府失職或者卸責以及政府間的利益競爭。由于中央政府為領導者，地方政府為跟隨者，且各利益主體在事權劃分中以追逐利益最大化下為行為目標。在政府間的共同事務中，由于利益份額的邊界模糊且計算復雜，容易產生推諉現象，且上下級政府之間地位的不對等很容易違背最優的劃分，造成下級政府負擔過重。

除此之外，法律法規的缺失也是造成政府間事權與支出責任劃分不清，政府間相互推諉的一個因素。各級政府間權力縱向配置改革主要是以國務院規范性文件方式加以部署和推進的，仍停留在行政性分權層次，且事權同質化、劃分模糊呈“上下一般粗”狀態，各級政府分享相近甚至相同的具體事權，從而導致“誰都管、誰都不管”的政府事務低效率情況。

3.我國政府間事權與支出責任劃分的改進建議

我國學者側重于從制度體系和法律法規兩個方面研究如何改善這種情況。首先應根據服務型政府將政府職能定位于公共品供給，建立公共服務有效供給體系，向廣大民眾提供所需的公共產品和公共服務，遵循地域性和外溢性，按照“內外清晰，上下分明，橫向互動”的思路將一部分事權上劃中央和省級政府以減輕基層財政事權壓力。除此之外，通過逐步放開地方政府的稅收征收權，完善地方稅收體系，以此適當增大地方政府的稅收收入。并對那些受益范圍不能與政府轄區范圍吻合的公共產品，采用“功能覆蓋型競爭性轄區”模式、“多中心治理”模式和“就近一致”模式來協調公共產品受益范圍多樣性與政府級次有限性之間的矛盾。

在任何一個現代法治國家，中央與地方的權力界定以及政治、經濟和社會職能的劃分，首先應該通過立法事權形式表現出來并加以制度化和規范化。在財政收支劃分法中的政府層級應與憲法和預算法保持一致并建立相應的動態調整機制，并且在事權與支出責任劃分的法律法規方面應注意甄別地方自主事權與中央委托事權兩類事權，圍繞自主事權應塑造地方自主法律制度。同時建立相應的配套制度，如提出轉移支付相關法律法規，建立現代政府預算制度，提高預算透明度和公開化，使得政府的各項財政收支均有據可查，從而為明確政府事權與支出責任劃分提供基礎。

三、我國地方政府財政事權與支出責任劃分的簡單事實

本文認為：某省份財政事權與支出責任的匹配度Xi=∣省本級一般預算收入/全省一般預算收入-省本級一般預算支出/全省一般預算支出∣。參考基尼系數衡量收入均等化的方法度量各個省份地級市之間公共醫療服務水平的不平等程度Gi。所需數據均來自各省份統計年鑒，具體結果如下所示：

圖一 各省份每萬人醫療水平

圖二 各省份公共醫療不均等程度均值

由圖一可知，所選取的東中西部9個省份每萬人醫療水平總體呈上升趨勢，其中上海市基本最高，安徽省基本最低。但是深入分析各省份所轄地級市之間的醫療水平，可以看出各地區之間的均等化程度并不如醫療水平所展示出的高低順序。如表一，2016年廣東省醫療水平最低的地級市與醫療水平最高的地級市之間的差距相當大。由表二，我國東中西部這9個省份的公共醫療不均等總體呈下降趨勢。但是圖二顯示2000-2016年各省份公共醫療不均等程度均值最高的是廣東省，最低的是陜西省，這和公共服務均等化與當地GDP正相關的直覺相反，而且東部三省的不均等指數平均來看要高于其它兩個地區。

表一 廣東省2016年各地級市每萬人公共醫療情況

表二 2000-2016各省份公共醫療不均等程度

四、研究結論

對服務型政府而言，各地政府應以努力促進當地的基本公共服務水平，調節所轄地級市之間的公共服務不平等為主要目標，而有效履行政府職能要基于各地方政府根據該省份實際情況因地制宜制定合理的財政事權與支出責任劃分，我國學者對財政事權與支出責任劃分的傳統研究多集中在中央與地方政府之間的關系，且在實證研究中多采取比較地方政府收入所占比例與支出所占比例之間的差距來說明地方政府存在較大的財政缺口，從而得到現行劃分制度仍需改進的結論。