加大放權力度 激勵國企改革創新發展

文=張定法

國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。深化國企改革，做強做優做大國有資本，對堅持和發展中國特色社會主義、實現“兩個一百年”奮斗目標具有十分重大的意義。

黨的十八大以來，新一輪國企改革不斷走向“深水區”，國企改革進入向縱深推進、全面落地的新階段。作為國企改革重要突破口，混合所有制改革（以下簡稱：混改）也邁出了實質性步伐。從混改的絕對規模來看，截至目前，超過三分之二的央企引進了各類社會資本，半數以上的國有資本集中在公眾化的上市公司，各省區市的混合所有制企業戶數占比達到49%。同時，國有資本向關系到國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域不斷集中，央企數量大幅減少。從混改的實際效果來看，十八屆三中全會以來，先后完成18組35家企業重組，央企由113戶調整至96戶。2013年至2018年實施混改的央企子企業中，超過七成實現利潤增長。

然而，我們必須認識到，雖然近幾年新一輪國企改革已經取得的一些成就斐然，但在具體實施細節上仍然有進一步提高和完善的空間。

國企改革需進一步破除“所有制偏好”

“所有制偏好”主要是指，在國企改革中存在的“國有制偏好”或“公有制偏好”。這種偏見不僅不符合市場經濟發展規律的客觀要求，而且不利于國有經濟壟斷地位的破除。

“所有制偏好”之所以存在，究其原因主要是在實際操作過程中，并沒有深刻認識到國企改革的真正目的。那么國企改革的目的到底是什么？國企改革目的不是一元的，而是多樣的。具體包括改善國企經營績效、提升民企活力、推動產業結構升級等諸多方面。從市場秩序和權力分配角度來看，國企改革的一個重要目的是向市場和民企放權，推動各類市場平等有序競爭，從而推動經濟高質量發展。如果從這一角度來理解國企改革的要義，那么毋庸置疑，國企改革已經進入“深水區”，市場準入領域必須處理好“所有制偏好”這一深層次問題。

由于歷史原因，“所有制偏好”長期存在于少部分人的觀念意識中，體現在市場準入上對非公有制企業的進入實行各種顯性或是隱性的限制。

一是允許公平進入方面還存在不公平現象。比如，2005年頒布的“非公經濟36條”已明確提出要“放寬市場準入”，但至今權力配置資源依然嚴重存在。國家雖然對民營企業等非國有資本出臺了很多方向性的支持政策，但在實際落實中，對于很多產業領域，地方各級政府及其部門以維護國家經濟安全或者國計民生為由并不對民營企業開放，很多政策也缺乏細化和可操作性的配套辦法。

二是允許公平競爭方面還有障礙。民營資本進入門檻總體上在不斷降低，但是具體的項目和措施很少，導致競爭不足。一些高端服務業領域早已宣稱要引入市場競爭機制，但是至今仍然僅限于原有國企“分拆”之后企業之間開展競爭，增量競爭主體引入還很不夠。而且一些地方政府以提高產業集中度、資源整合、兼并重組、節能減排等名義實行“大吃小”。即使在民營經濟或者民間資本可以進入的領域，民營企業在一些領域仍然受到實質性的歧視性待遇，從而在與過于強大的國有壟斷（寡頭）企業競爭中處于不平等的競爭地位，造成民營資本因為缺乏安全感和競爭動力而被“彈出”，或者只能求助于尋租。

因此，如何破除“所有制偏好”，擺脫固有偏見，是新一輪國企改革能否取得更大突破的關鍵。

國企改革需給予企業更多自主性

正面國企改革過程中的市場放權問題，需要進一步加大改革力度。通過混合所有制在國企中引入民資，或者設立國有資本投資運營平臺，都是致力于降低國企市場準入特權的有效方式。但從改革的動力源頭上看，除了事先設定政策要求之外，我們仍需更多將其放入市場中，通過優勝劣汰的市場機制倒逼國企主動改革，也即更好發揮政府和市場作用。同時，賦予國企企業家更多改革自主權，摒除一些不必要的“條條框框”的束縛，能夠自主探索更加多樣化的改革道路。

第一，放開市場準入，減少政府干預。打破國企在一些競爭領域的壟斷地位，在行業層面推行混合所有制，允許民企和外企進入壟斷行業成立獨立公司與國企競爭。一般而言，靠近終端市場的環節，資源壟斷和技術壟斷都相對較弱，且市場化基礎更好，民資反應更加靈敏，可以優先改革，如油氣零售行業。同時，要提高政策的技術性,即協調好經濟增長與改革的關系,弱化短期增長的總量平衡，強化長期增長的結構均衡和升級，防止地方政府為保增長而向國企提供過多的優惠政策。

第二，需要改革的國企要主動改，不能僅僅依靠政府來指定改革的行業和企業。在國企分類改革的指導原則下，分屬于不同類型的國企要找準自身定位，分別實施相應類型的改革，例如競爭性國企就要做好走向開放市場的充分準備。各級政府在去產能、去杠桿、保護環境等方面，要減少對國企的保護，讓低效率國企感受到危機意識，倒逼企業自發改革。

第三，建立容錯機制，經理人薪酬市場化。只要是真的出于改革目的所進行的活動，要更加包容。只要不存在利益輸送或貪污腐敗問題，允許高管適當犯錯。在高管團隊中引入適當比例的職業經理人，他們沒有行政級別，但招聘、考核、薪酬等都采用市場化機制。保留國企行政級別的同時，允許部分企業高管自愿放棄行政級別，自主選擇行政級別和職業經理人兩條職業路線。

第四，放權讓利以吸引民企，將其嵌入公司治理框架。國企混改的目的，不能僅僅是幫助國企融資，也應從整個行業和國家利益出發，拿出一些有利可圖的環節，推向市場，讓更多民企參與。民企參與混改后，應該盡可能地融入公司董事會、監事會、管理層，真正嵌入到公司治理框架中，具有一定的知情權和決策權。

第五，以高質量發展和技術創新為原則，創新改革思路。國企做大做強，不僅僅是規模上，更是質量上。對標國際同行以及國內先進民企的做法，國企改革應在技術革新上加大投入。企業兼并重組，不能僅僅是“以大吃小”，不能僅僅以規模和利潤為導向，要增加對技術含量的考量。鼓勵技術含量高、未來發展前景好的小國企兼并整合大國企，鼓勵初創民企入股國企。鼓勵招聘高科技人員，而不僅僅是官員，來擔任國企高管。國企的主導地位不僅僅是市場份額和資本多少，也要體現在技術掌控上，在關鍵技術上要有國際話語權。

簡言之，讓國企公平參與市場競爭的同時，將改革的權力更多地交到國企手里，使政府減少針對國企的補貼和優惠政策、國企經理人敢于改革、民企愿意參與，實現政府、國企、民企三者共贏，為高質量作出更大貢獻。

國企改革需關注具體措施是否落地

當前，國企改革所面臨一大問題在于，國企改革的方案制定頻出，但是真正落地的方案仍然占比不高。

首先，不同監管層級的共識度有待加強。國家部委的頂層設計制定者和具體執行部門對新一輪國企改革共識度的高低是決定國企改革的具體政策措施能夠真正落地的先決條件之一。一旦出現上下銜接不順暢的局面，將會使得國企改革的順利推進大打折扣。具體到當前國企改革所遇到的問題，雖然中央層面的主要作用是明確改革的大方向，但是仍需加強對國企改革的熱點、難點和模糊不清點給出清晰明確的解釋和說明。唯有如此，當中央的政策方針傳達到中央企業、地方政府時，才能夠精準把握、理解中央的核心思想。

其次，不同監管部門的協同性仍需提升。國企改革非一人之力、單部門之力可以完成的，需要不同監管層級對政策方針有一致性的把握和認識，才能實現步調一致，精準貫徹和具體落實。即使不同監管層級的共識度已經實現高度一致，如果這種共識只是局限于同一類監管主體的不同監管層級內部，并沒有打通部門界限，實現不同部門之間協調一致，那么在方針政策的制定和具體操作實行層面，都會出現各自為營，“條”和“塊”相互割裂的情況。由此出現改革配套不足的呼聲，造成改革口號響亮，實際執行難上加難的現實困境。

第三，改革成本的承擔主體需劃分明確。國企改革不僅需要不同層級、不同主管部門的通力合作，而且還會觸及到不同群體的既得利益。改革難度之大，是一直以來存在的問題。既然改革難度大，那么改革成本由誰承擔？如何承擔？這是所有參與國企改革的執行者們都十分關注的問題。如果不能對這一問題給出清晰說明，就無法有效激勵相關部門下大力度確保國企改革的順利推進。一直以來存在的國有資產流失、不良資產的處置、企業員工的安置等問題仍將是本輪國企改革中需要給予明確的棘手問題。讓市場在資源配置中起決定性作用，約束政府和個人的行為，營造公平、公正的市場競爭環境，無疑是破題的最核心原則。

十八大以后的國企改革，已經進入縱深推進階段。必須認識到，當前我們所面對的國企改革是一項艱巨而復雜的系統工程。只有理清思路，直擊難點，才能攻堅克難，啃下國企改革進程中依然存在的硬骨頭。本文認為，當前國企改革需要向如何破除“所有制偏好”、給予企業更多自主性、關注具體措施是否落地等三方面發力。唯有如此，才能將國企改革落到實處，助力供給側結構性改革，提高資源配置效率，推動經濟高質量發展。