完善功能定位 發揮主導作用
——新中國成立70周年之際再論新時代國有企業的終極目標

文=胡 遲

2019年，我們迎來了中華人民共和國的七十華誕。七十年來，中國社會發生了巨大而深刻的變化。特別是自1978年啟動改革開放以來，中華民族更是加快了實現偉大復興的步伐。考察新中國成立七十年，特別是改革開放四十年來中國社會的發展軌跡，改革與發展一直是貫穿其中的兩大主線，相互促進，互為因果。作為整個經濟體制改革主線和中心環節的國有企業改革，在共和國不平凡的發展歷程中發揮了巨大的作用。值此新中國成立七十年之際，應該總結七十年來，特別是近四十年國有企業改革發展的經驗，深化國有企業改革，不斷完善國有企業的功能定位，充分發揮國有經濟主導作用。這對于保證新常態下經濟的可持續健康增長和構建完善的社會主義市場經濟體制都具有十分重要的意義。

70年來國有企業改革發展的巨大成就與重要作用

追根溯源，國有企業的歷史源遠流長。現代意義上的國有企業，一般是指在社會化大生產條件下，為彌補市場失靈，在制度、目標和管理諸方面具有特性的現代契約組織。它的內涵是資產屬于全民所有，由政府占有終極所有權的企業。從新制度經濟學看來，它同樣可以理解為對市場的替代，通過國家它可以實現其利益的最大化，避免昂貴的市場交易費用。

OECD曾就國有企業存在的理由對成員國專門做過一次問卷調查，調查結果顯示，這些國家存在國有企業的三個最常見的理由是：第一，在那些被認為國家所有制比外包更有效率更可靠的領域提供公共品和服務；第二，運作那些被認為市場監管不可行或無效率的自然壟斷性質的業務；第三，支持那些符合國家利益的經濟和戰略目標，例如將某些行業置于國家所有權控制之下，或者重振那些具有全局意義而陷入經營困境的企業。

從世界范圍內看，國有企業在各國經濟發展的不同階段都會發揮不同的作用，在國民經濟和社會生活中的地位也不盡相同。第二次世界大戰后，國有企業開始普遍出現。在發達資本主義國家中，隨著一般壟斷資本主義轉變為國家壟斷資本主義，資本主義國家開始對經濟生活進行全面的干預和調節。在新科技革命浪潮推動下，企業生產規模也日益擴大，由于自由競爭的市場經濟易于導致經濟的不穩定，資本主義國家于是開始對生產活動的直接管控。例如，從1945年開始，英國將一系列基礎工業和英格蘭銀行收歸國有，法國將能源部門、保險部門、金融部門和一些大公司改為國家接管。與此同時，廣大發展中國家為了振興民族經濟，推動本國工業化，在二戰后掀起了兩次國有化高潮。第一次在20世紀50年代后期到60年代中期，它緊隨民族解放運動高漲而出現，主要矛頭對著海關、銀行、稅務機構及原殖民者擁有的足以壟斷或操縱國計民生的大企業。這次國有化高潮實際上是民族解放運動在經濟領域的繼續。第二次在20世紀70年代，這是在中東產油國收回石油資源主權的斗爭取得勝利的鼓舞下，發展中國家掀起了收回自然資源主權的潮流。一些國家把實際操縱本國經濟關鍵部門的外資企業收歸國有，并使一些礦山資源和農漁業資源回到本國手中。這對于維護國家主權、爭取經濟獨立，建立國民經濟的發展體系，都起了巨大的作用。20世紀70年代以來，一些發展中國家針對國有經濟在實踐中暴露出的高度壟斷，產權不清，政企不分，管理混亂等弊端，采用各種各樣的改革舉措，對國有經濟進行整頓和改造，取得了很大成效。

從我國的情況看，1949年中華人民共和國成立，我國選擇了社會主義道路。公有制經濟在國民經濟中起著重要支柱作用。縱觀共和國七十年的發展歷程，國有企業一直是社會主義經濟的主導力量。國有企業為推動我國經濟社會發展、科技進步、國防建設、民生改善作出了重要歷史性貢獻，保障了國家戰略的有效實施。以1978年作為一個標志性分界點，在此之前，國有企業以“一五”期間156個蘇聯援建項目和694個限額以上建設項目為基礎建立發展起來。這是建立在重工業優先發展戰略的計劃配置資源基礎上的，同時也為我國的工業化奠定了初步的基礎。在社會主義建設時期，國有企業為構建我國獨立完整的工業體系和國民經濟體系發揮了極其重要的作用。改革開放以來，在當時國有企業作為單一企業主體的背景下，我國的經濟體制改革起步于國有企業改革。國有企業改革作為經濟體制改革的中心環節，改革發展并舉，對宏觀經濟增長與其他領域改革始終發揮著重要的推動引領性作用。

雖然國有企業的效率問題是世界性難題，而不僅是社會主義經濟體制改革的問題，但考察世界各國經濟發展的歷程，如此大規模的國有企業改革尚屬史無前例。在四十年不斷試錯與糾錯的求索過程中，依據改革內容及其內在邏輯聯系，我國國有企業改革先后經過了“放權讓利”時期（1978—1992年）、“產權改革”時期（1993—2002年）、“國資監管”時期（2003—2012年）。黨的十八大以來，國有企業改革在經濟新常態下進入“全面深化”改革的新時期（2013年至今）。從頂層設計看，2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，是新時期全面深化改革的綱領性文件。2015年9月，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）發布，《指導意見》集以往時期國有企業改革經驗之大成，全面提出了新時期國有企業改革的目標任務和重大舉措，成為新時期全面深化國有企業改革、從整體上搞好國有企業的系統設計方案。這之后又陸續出臺了近30個配套文件，形成了“1+N”政策體系。這些文件在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在實際成效上相得益彰，對于推動基層的改革實踐發揮了很好的引領、促進和指導作用。國資委分別于2014年7月、2016年1月、2018年7月、2019年1月，在中央企業啟動了“四項改革試點”、“十項改革試點”、“雙百行動”和“創建世界一流示范企業”。中央企業和各地國有企業堅持問題導向，結合各個地方、各個行業和各個企業的實際，制定了很多實施的方案和操作的細則，相繼展開推進改革。國有企業改革的深度和廣度遠超以往時期，改革的系統性、整體性、協同性不斷增強。

回首四十年的國有企業改革，與蘇聯東歐的大規模私有化過程不同，我國的國有企業改革是在向市場經濟轉型的同時，不放棄國家所有制，而通過在國有企業中建立適應市場經濟要求的現代企業制度，把國企改革成為自主負責經營決策、獨立承擔風險的真正意義上的企業，使之可以積極參與市場競爭，在市場競爭中壯大和發展。時至今日，國有企業改革發展的成效與功能作用發揮可以體現在以下方面：

一是公司制改制取得突破性進展。公司制是現代企業制度的基石。公司制改制是各項國有企業改革的基礎性制度支撐。多年來，越來越多的國有企業通過改制成為公司制企業。2017年是國有企業公司制改制的“豐收之年”。2017年7月，國務院辦公廳印發了《中央企業公司制改制工作實施方案》。到2017年底，我國國有企業公司制改制取得突破性進展，中央企業及子企業公司制改制工作基本完成。來自國資委的數據顯示，各省級國資委所監管一級企業公司制改制面近97%，遼寧、福建等地國資委所監管一級企業全面完成改制。公司制改制是混改等一系列國企改革舉措的前置條件，國有企業的產權多元化必須首先形成現代法人治理結構。公司制改制的完成使得國有企業市場化基礎進一步筑牢。

二是市場化的體制機制得以確立。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立與完善，國有企業經過長期的改革，適應了社會化大生產和市場經濟的要求，國有企業的社會定位發生了深刻變化。國有企業已經從社會組織轉變為經濟組織，成為獨立的市場主體和法人實體。《指導意見》指出，改革開放以來，國有企業總體上已經同市場經濟相融合。伴隨著經濟體制的轉型，傳統計劃經濟體制下單一的國有國營的企業模式已經被徹底打破，我國國有企業基本上從行政機構附屬物轉變為獨立的法人實體和市場競爭主體，有了獨立性和創造性。企業的產權制度、法人治理結構、內部管理體制和經營機制都更加成熟和接近市場經濟的需要，建立起了面向社會主義市場經濟體制的體制和機制。公司制已經成為企業的主要組織形式。企業內部管理體制、經營機制與勞動、人事、分配制度都發生了重大而深刻的變化。改革開放總設計師鄧小平提出的公有制也可以與市場經濟有效結合的設想在艱難探索中正在逐步變為現實。從外部效應看，由于國有企業改革相應地影響和帶動了計劃、財政、稅收、金融、外貿、價格、政府、勞動人事、收入分配、社會保障、法制建設等許多方面的系統改革，國有企業改革對經濟體制改革和國民經濟發展起到了有力的促進作用，反過來，這些領域的改革同時也為國有企業改革發展創造了良好的條件。

三是國有資產管理體制進一步完善。在國有企業改革的歷史上，《指導意見》首次把國有企業明確分為三類，即公益類、主業處于充分競爭行業和領域的商業類、主業處于重要行業和關鍵領域的商業類。至此分類成為各項國有企業改革的起點。以分類改革為前提，國有資產管理體制進一步完善。一是以管資本加快推進職能轉變，明確出臺權力清單與責任清單。國務院國資委大幅度優化調整內設機構。完善制度體系，加強出資人監管，形成監督閉環，嚴肅問責追責，為企業改革發展提供了強有力的監督保障。二是改善國有資本授權經營體制，2014年7月，國資委先行在中央企業中選擇中糧集團、國投公司開展投資公司試點工作。國資委分別于2016年、2018年連續兩次進一步深化、擴大了試點，國有資本投資、運營公司在原有兩家試點的基礎上，擴展到了21家，即誠通集團、中國國新兩家運營公司試點，國投公司、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等19家投資公司試點，18項權力授權下放。截至2018年底，各省共完成改組組建國有資本投資、運營公司達到122家，有效地促進了國有資本合理流動、優化配置。2019年4月28日，國務院正式對外發布《改革國有資本授權經營體制方案》。《方案》提出。到2022年，基本建成與中國特色現代國有企業制度相適應的國有資本授權經營體制，出資人代表機構與國家出資企業的權責邊界界定清晰，授權放權機制運行有效，國有資產監管實現制度完備、標準統一、管理規范、實時在線、精準有力，國有企業的活力、創造力、市場競爭力和風險防控能力明顯增強。

四是實力與效益水平大幅提升。《指導意見》指出，改革開放以來，國有企業改革發展不斷取得重大進展，運行質量和效益明顯提升。新中國成立以來特別是改革開放以來，國有企業改革解放了生產力，極大地推動了國有企業的發展，國有企業規模實力不斷增強，經濟效益大為改善。特別是黨的十八大以來，隨著改革的不斷深入，國企改革紅利逐漸釋放，企業運行質量和效率、發展活力和動力不斷提升。2018年，國有企業頂住了經濟下行壓力，實現整體效益大幅增長。數據顯示，2018年，國資監管系統企業累計實現營業收入54.8萬億元，同比增長10.3%；實現利潤總額3.4萬億元，同比增長13.2%；實現凈利潤2.4萬億元，同比增長12.1%。中央企業的表現尤為突出。2018年中央企業累計實現營業收入29.1萬億元，同比增長10.1%；實現利潤總額1.7萬億元，同比增長16.7%；實現凈利潤1.2萬億元，同比增長15.7%。國資委監管的中央企業的資產從2003年的6.9萬億元增長到目前的75萬億元，涌現出一大批具有很強市場競爭力國有企業，入圍2018《財富》世界500強的中國大陸115戶企業中，國有企業占82家，國資委監管的央企占48戶。其中國家電網、中國石化、中國石油分別排在第二、第三、第四位。

五是國有企業在國民經濟中發揮了主導作用。我國憲法第七條規定，國有經濟，是國民經濟中的主導力量。國有經濟主導作用的發揮是通過國有企業來體現的。以1978年國有企業改革啟動作為為分界點，那么在此時點前后，國有經濟主導作用的發揮機理是不一樣的。1978年，國有經濟份額占到整個國民經濟的90%以上，國有經濟幾乎等同于國民經濟。而在1978年以后的四十年間，這一點已經發生了質的變化。自上個世紀九十年代國有企業改革“抓大放小”“三年攻堅”以來，國有企業和國有資本已逐步從中小企業層面和一般生產加工行業退出，全國已有5010戶國有大中型企業和資源枯竭的礦山有序退出了市場，使國有企業的戰線大大收縮、國有資本的布局結構較之以前得以優化。目前，我國國有經濟和國有資本逐步向關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向大企業集中。國有企業量多面廣和過于分散的狀況得到明顯改善。據統計，截至2012年，在39個工業行業中，有18個行業國企總產值占比已低于10%。國有控股企業占全國規模以上總產值的比重，從2000年47%降到2011年26%。我國經濟已經呈現出國有企業、民營企業、外資企業并存的格局。十八大以來，我國國有經濟的結構調整力度高于以往時期，國有經濟的布局更加優化，有關統計顯示，國資委監管中央企業70%的資產集中在石油石化、電力、國防、通信、運輸、礦業、冶金、機械等關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。國有企業不但提供了煤炭、石油、電力、鋼鐵等基礎能源，承擔著生產公共產品、建設重大工程項目、推動國家技術創新等職責，而且還肩負著優化產業結構、引領經濟發展、帶動其他所有制經濟健康發展的重任，是推動經濟發展的主力軍和排頭兵。概括而論，國有經濟的主導作用，在1978年以前是通過國有經濟份額的絕對優勢來體現的，而在1978年后主要是通過國有企業在關鍵行業的支配地位和重要領域的帶動作用來體現的。

新時代國有企業功能定位的目標模式

習近平總書記指出，國有企業是我國經濟發展的重要力量，也是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎，一定要搞好。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。國有企業是中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”，理應肩負起實現高質量發展的重任，引領帶動我國經濟轉變發展方式、轉換增長動力。

以史為鑒，可以知興替。站在國有企業七十年發展歷程，特別是近四十年改革成就經驗的基礎上，面向未來，應當科學、準確地定位新時代中國特色社會主義市場經濟體制下國有企業的功能定位，更加充分地發揮國有經濟的主導作用。

第一，在改革基礎上實現國有企業控制力與帶動力。

在討論國有企業未來的功能定位時，應當明確關于國有企業未來的改革發展有兩個定位目標，一是國有企業自身的改革目標，時至今日，國有企業改革仍然處于攻堅階段，有關國有企業改革和發展的認識仍然存在激烈的爭論。國有企業的改革目標是通過市場化改革不斷完善與規范自身的行為模式與經營機制；二是國有企業在國民經濟中的功能定位，或者說終極作用的發揮。在這方面，國有企業的功能定位體現在國民經濟的哪些領域和部門仍然存在不同看法。

關于第一個目標，國有企業改革的終極目標是，通過產權改革，建立現代企業制度，徹底轉換經營機制。《指導意見》為國有企業與國資監管體制改革提出的目標是：到2020年，在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果，形成更加符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有資本布局結構更趨合理。該改革目標還可以進一步分解。

從微觀（企業）層面看，國有企業公司制改革基本完成，發展混合所有制經濟取得積極進展，法人治理結構更加健全，優勝劣汰、經營自主靈活、內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化機制更加完善。

從中觀（產業）和宏觀層面看，國有資本配置效率顯著提高，國有經濟布局結構不斷優化、主導作用有效發揮，國有企業在提升自主創新能力、保護資源環境、加快轉型升級、履行社會責任中的引領和表率作用充分發揮。

從國資監管層面看，國有資產監管制度更加成熟，相關法律法規更加健全，監管手段和方式不斷優化，監管的科學性、針對性、有效性進一步提高，經營性國有資產實現集中統一監管，國有資產保值增值責任全面落實。

從國企黨建層面看，企業黨的建設全面加強，反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善，國有企業黨組織在公司治理中的法定地位更加鞏固，領導核心作用充分發揮。

從邏輯關系看，第二個目標的實現應當以第一個目標的實現作為其前提保障。只有實現了國企改革的目標后，國有企業才能在發展中實現其功能定位，發揮其應有的作用。

從法理上看，國有企業是具有雙重屬性的特殊企業法人。與非國有企業相比，國有企業具有兩重性：一般性和特殊性。國有企業的一般性主要表現為它的營利性，或經濟性；其特殊性則源于一定的社會經濟制度賦予它的社會性。國有企業的兩重屬性決定了它必須具有雙重的功能：營利功能和社會功能。橫向比較，在西方資本主義國家，國有企業作為國家調節與控制經濟的一個基本工具，在彌補市場失靈方面亦表現出其經濟屬性與社會屬性。我國是社會主義國家，國有企業本質上是社會主義公有制的主要實現形式，是國家引導、推動、調控經濟和社會發展的基本力量。國有企業所發揮的作用要遠大于彌補市場不足。國有企業既要承擔經濟責任，還要承擔社會責任，甚至要承擔更高層次的政治責任。

《指導意見》提出，國有企業需要保持好增強活力、控制力、影響力、抗風險能力。國資委在其他場合還提出了競爭力、帶動力、引領能力的概念。本文認為應當分層級，由里向外，由微觀到宏觀，對這些各種力進行梳理。

首先，活力、競爭力與抗風險能力屬于微觀層面，是就企業自身而言的，而且這幾個概念雖然經常是分別論述，但含義上應當是相互包含的，大致可以以活力來代表、包含競爭力與抗風險能力，即具有活力的國有企業就是有競爭力的，同時無疑也具有抗風險能力。根據此前的論述，國有企業在經過市場化改革之后，建立了現代企業制度。國有企業也由此具有了活力，在市場競爭中優勝劣汰。活力無疑是對參與市場競爭的國有企業的基本必備要求。廣義而言，企業具有活力不只是對國有企業的，而是針對處于市場競爭環境下的所有企業。沒有活力的企業必然會在激烈的市場競爭中被淘汰出局。

其次，控制力與影響力屬于中觀，甚至宏觀層面，是就國有企業對國民經濟的掌控能力而言的，是國有企業在國民經濟發揮主導作用的重要體現，是國有企業相對于其他所有制企業更加本質的特征。目前所談的國有企業在國民經濟中發揮主導作用，在很大程度上就是針對國有企業的控制力與影響力而言的。控制力與影響力雖然經常放在一起連用，其實就含義而言，也可大致認為影響力是包含在控制力內的，影響力是控制力的延伸。因此，這兩個概念既可以并用，也可以單用控制力來代表影響力。

再次，帶動力與引領能力是相近概念，大致可以以帶動力來代表。就完全意義而言，前述的控制力、影響力也應該包含帶動力的含義，即通過控制力來實現帶動作用。因此，帶動力可以單獨使用，在某些場合也可以用控制力代表。帶動力一般發生作用于中觀層面。它是指國有企業的經營行為、模式等對其他類型企業與經濟體的溢出效應，或對行業，甚至整個國民經濟的影響。從作用領域看，這種影響力不僅限于國有企業占絕對優勢的行業與領域，也會發生在國民經濟的其他領域。

綜上所述，對新時代國有企業的功能定位可以總結為，從企業層面看，通過國有企業改革，建立現代企業制度，具有市場競爭的活力；從中觀和宏觀層面看，通過戰略調整，優化國有經濟的布局結構，擁有影響其他領域的控制力（及影響力）、帶動力，繼續在國民經濟中發揮主導作用，實現憲法所賦予的使命。

由于國有企業的活力是針對企業自身而言的微觀屬性，以下重點討論國有企業的控制力與帶動力是如何體現的。

所謂國有企業的控制力，一般體現為以下三點：一是對起決定作用的稀缺資源和生產要素的控制力；二是對國民經濟重點行業與領域的控制力；三是對經濟發展趨勢的控制力。

從企業層面看，在社會主義市場經濟條件下，國有企業在國民經濟中的控制力，既要通過國有獨資企業來實現，更要大力發展股份制企業，探索通過控股和參股企業來實現。從中觀（行業）層面看，國有企業的控制力體現在國有經濟在戰略上的布局結構，即對關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，國有經濟必須占支配地位。在這方面，優化國有經濟布局的改革任務自20世紀90年代就已經提出。從1993年十四屆三中全會《決定》開始，一系列政府文件提出過國有資本布局的優先領域。1999年黨的十五屆四中全會確定的國有經濟需要控制的四大領域是：涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業、支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。2013年11月十八屆三中全會的《決定》提出：國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。2015年9月《指導意見》的最新提法是：推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。對其他行業領域，可以通過資產重組和結構調整，以加強重點，提高國有經濟的整體質量。針對我國國有經濟仍然存在分布面廣、散而小的問題，為了更好地發揮國有企業的控制力，要繼續從戰略上調整國有經濟布局，要同產業結構優化升級和所有制結構調整、完善結合起來，堅持有進有退，有所為有所不為。只要堅持公有制為主體，國家控制國民經濟命脈，國有企業的控制力就會得到增強，在這個前提下，國有經濟比重減少一些，不會影響我國的社會主義性質。因為國有經濟并不是需要在所有行業、所有領域都占優勢。

所謂國有企業的帶動力，一般體現在以下四個方面：

一是產業升級排頭兵。首先，國有企業在所經營的行業帶頭進行結構調整，引領整個產業的轉型升級。其次，帶頭進入具有前瞻意義的戰略性新興產業，既提升國有企業自身的產業發展層級，也為其他企業進入這些領域給出指引。

二是科技創新領域排頭兵。國有企業具有很強的科技優勢與人才優勢。在科技創新領域具有很強的引領作用。在這方面，中央企業做出了很好的表率作用。中央企業在國家技術創新體系中起著舉足輕重的作用。中央企業的專利指標年均增長35%以上，在載人航天、繞月探測、特高壓電網、支線客機、4G標準、時速350公里高速動車等領域和重大工程項目中取得了一批具有自主知識產權和國際先進水平的創新成果。在三峽工程、青藏鐵路、西氣東輸、西電東送、南水北調、奧運場館、神舟飛船等國家標志性重大工程建設中，中央企業作出了突出貢獻。國有企業的科技優勢也是其實現控制力與影響力的重要體現。

三是城市建設主力軍。多年來，在城市建設方面，國有企業發揮主力軍作用，打頭陣、挑重擔。推動建成一大批城建重點工程項目和重大交通基礎設施建設，為打造我國城市化的加速發展與現代化大城市做出了重要的貢獻。

四是在“走出去”與國際化經營方面的先鋒隊。以中央企業為例，這些年來，中央企業積極實施國際化經營戰略，充分利用兩個市場、兩種資源，采取多種方式“走出去”。中央企業在海外建設了一批技術居國際領先水平的大型工程項目，輸出了一批成套技術裝備，帶動了一大批中小企業集群式“走出去”，探索了國際化經營的新模式，在全球資源配置和國際競爭力上取得明顯進步。

第二，通過分類實現國有企業的功能定位。

如上所述，國有經濟在國民經濟中主導作用的發揮是通過國有企業的控制力與帶動力來實現的。但這還是就整個國有企業而言的。經過四十年的國有企業改革，我們已經充分認識到，國有企業也要分別看待。《指導意見》在總結以往時期國有企業改革經驗的基礎上，第一次提出了國有企業分類的概念，從而更好地解答了長期以來一直存在的國有企業的定位、功能與屬性問題。即國有企業控制力與帶動力的實現是在國有企業分類基礎上完成的。不同類型的國有企業承擔不同使命。

《指導意見》把國有企業分為商業類和公益類兩類。其中，商業類又可再分為完全競爭類（商業一類）與特殊功能類（商業二類）。之所以這樣分，一是充分考慮企業功能的多重性、復雜性，分類宜粗不宜細。二是充分考慮到企業所屬行業特點和發展趨勢，同時還要考慮國有企業現在大部分都是混業經營的，要看主業、看發展。三是充分考慮企業不同發展階段的特點，在相對穩定的基礎上對企業功能定位進行動態調整。四是充分考慮各地不同發展實際，在遵循國家統一分類思路原則的前提下，允許各地結合實際，劃分并動態調整本地國有企業功能類別。

按照《指導意見》對國有企業的分類，第一類是處于完全競爭領域的國有企業，這一類企業可能主要集中在高端設備制造業，汽車、家電等成熟制造業，信息技術、新能源以及生物醫藥等新興產業，以及航運、金融、貿易物流等高端服務業。從功能看，國有企業在這些領域控制力的實現主要靠杠桿效應，即國有資本可以處于絕對、相對和參股地位，但通過混合所有制，可以放大國有資本的影響力。其帶動力的實現是通過國有企業首先進入這些領域對其他類型企業的引領來實現的。對這類企業，要以市場化為導向，以凈利潤最大化為主要目標，依托資本市場，推進公眾公司改革，鼓勵戰略投資者參與國有企業改組改造，實現國有資產資本化，提高國有資本流動性，發展定位是在國內乃至國際同行業中具備競爭力的優秀企業，以及具備顯著競爭力的跨行業的國際化大型企業集團。從產權結構看，這些行業的國有企業是鼓勵發展混合所有制，允許實行員工持股，且對這些領域國企和民企公平對待。

第二類是關系國計民生的特殊功能類企業，如鐵路、電信、民航、石油等。從功能看，國有企業在國民經濟中的控制力、影響力，主要是針對這些領域的國有企業而言的。這也是國有企業在社會主義國家主導作用體現的重要本質特征。當然，這類國有企業也在改革之中不斷完善體制機制。對這類企業，國有資本應當繼續控股經營，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革。《指導意見》明確要將自然壟斷性環節與可引入競爭的環節分開，同時強調自然壟斷環節要靠有效政府監管克服壟斷弊端。以特定功能為導向，以完成專項目標或者社會戰略任務為目標，發展定位是配置公共資源與服務。這些意味著電網、鐵路路網、油氣運輸管網、電信網絡等具有自然壟斷特性的環節、市政建設層面的投融資平臺可能還會由國有資本繼續控股，但發電和售電環節、油氣上游開采和下游煉化銷售以及鐵路客戶運輸等環節都可以打破壟斷，引入民間社會資本進行競爭。

第三類是提供公益性產品或服務的國有企業，這一類企業可能主要包括水、電、氣、交通、教育、醫療服務等公共事業。從功能看，這類國有企業同樣是國有企業控制力與影響力的重要體現。對這類企業，要加大國有資本投入，緣于這些具有公益性質的國企關系到國民經濟發展和人民生活保障，在經營中存在不同程度的壟斷，產品或服務的價格由政府控制，經常會承受政策性虧損等。應該以社會職能為導向，以改善民生為首要目標，其次才是盈利目標，發展定位是增加公共服務外溢性和國有資本的保值。

第三，國企要與民企在競爭中性下共同發揮作用。

與過去相比，國有企業已經不再是我國經濟舞臺的唯一角色了。經過改革開放四十年的發展，我國目前已經形成國有、民營、外資，“三分天下、各有其一”的發展格局。因此，以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度既是我國憲法的規定，也是目前中國經濟的現實寫照。公有制經濟與非公有制經濟之間既有市場競爭又有協同合作，形成了既對立又統一的矛盾統一體，共同構成我國基本經濟制度的內容。因此，國有企業作用的發揮已不再只就國有企業自身而言，當然，需要把進入市場的國有企業置于公平競爭的市場環境中，國有企業要在競爭中性的前提下與民營企業聯合、互補來共同發揮作用，實現其定位中的控制力與帶動力。這兩者的協同合作體現在不同層面。

在微觀層面，雙方可通過相互投資與參股組建混合所有制企業，實現股權融合、戰略合作。在經營模式上，國有企業在資金、技術、人才、規模等方面具有優勢，國有企業為民營企業培養和輸送了大批管理、技術人才和生產一線技工；民營企業在經營機制上更具有活力。

從國有企業改革歷程看，黨的十五大確立了社會主義初級階段的基本經濟制度，第一次提出混合所有制經濟概念，指出公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟，還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分。黨的十八屆三中全會提出積極發展混合所有制經濟，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。黨的十九大提出深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。從操作層面看，《指導意見》以國有企業分類為前提，提出了不同類型國有企業的混改原則與路徑。

在中觀與宏觀層面，從發展布局看，國有經濟分布在基礎性行業和支柱產業的國有資產比重超過50%，在關系國民經濟命脈、國家安全和國計民生的重要行業與關鍵領域占有主導地位，民營企業則主要分布在服務業、制造業等一般競爭性領域，貢獻了我國GDP的60%、國家稅收的70%、企業總數的80%、新增就業的90%。民營企業大力發展后續加工業，為國有企業生產的原材料開拓了市場。兩者的互補性大于競爭性，通過資源整合，可以取長補短、實現雙贏，共同托起整個中國經濟。

需要說明的是，長期以來都有觀點認為，國有企業不應當與民營企業爭利，應當完全退出競爭領域。從理論和實踐看，這種觀點是片面的。完全競爭和完全壟斷都只是一種理論上的抽象。現實經濟中的國有企業既有壟斷性的，也有競爭性的，更多的是壟斷性與競爭性并存。從發達國家情況看，國有企業也是壟斷性國有企業和競爭性國有企業同時存在，并采取不同的管理方式。如果說國有企業只能存在于非競爭領域，那么國有企業就很難實現其經濟功能。這就等同于國有企業根本不應當存在，發揮國有經濟的控制力、影響力和帶動力就失去了客觀基礎，也就不可能形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進的新格局。當然，對于國有企業與民營企業都存在的領域，要注意把握國有資本投入企業時以不擠出非國有資本為原則，這是國家所有制與市場經濟兼容的一個重要前提。基于這樣的原則，對國有資本應當優先配置的領域和行業要界定行業目錄，其目的是引導國有資本向這些領域和行業集中，而不是說這些領域和行業由國有資本壟斷，不準非國有資本進入。

第四，加強國資監管是功能定位實現的保障。

國有企業天生與政府無法分離。完善的國有資產管理體制可以取得政府監管機構管制與企業自主經營之間的平衡，推動國有企業同市場經濟深度融合，確保國有企業實現其經濟與社會功能的雙重定位目標。促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一，更好地發揮其控制力、影響力的作用。

一是以管資本完善國資監管體制。2018年中央經濟工作會議把以往“以管資本為主”的提法調整為“管資本”。國資監管體制的完善方向是堅持市場化改革方向，以提高國有資本的集中度和配置效率為核心，以激發企業活力和市場競爭力為著力點，加快國有資產監管職能與企業出資人職能分離，加強政府國資部門和財政部門的監管職能，建立若干專司國有資產出資人職能的國有資本投資運營公司，通過國有資本投資運營公司實現管資本，進一步推進政企分開、政資分開、所有權與經營權相分離，以管資本加強國有資產監管，不斷完善國資監管體制。

二是建立國有企業分類監管考核機制。國資監管機構、國有資產授權經營機構、國有資本投資或運營公司要切實履行好出資人代表職責，在分類的前提下，國資監管按照分類的原則進行。實行分類監管、分類定責、分類考核，以提高監管的有效性、考核評價的科學性。2019年3月，國資委發布了最新版的《中央企業負責人經營業績考核辦法》，修訂后的考核辦法更突出高質量發展考核，對不同類型的國有企業考核重點如下。

主業處于充分競爭行業和領域的商業類企業，由于其主要追求盈利性經營目標，對其要以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資本保值增值為導向，重點考核企業經濟效益、資本回報水平和市場競爭能力，引導企業優化資本布局，提高資本運營效率，提升價值創造能力。

主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類企業，由于其主要追求戰略性功能目標，對其要以支持企業可持續發展和服務國家戰略為導向，在保證合理回報和國有資本保值增值的基礎上，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業情況的考核。適度降低經濟效益指標和國有資本保值增值率指標考核權重，合理確定經濟增加值指標的資本成本率。

公益類企業，由于其主要追求社會性服務性目標，對其要以支持企業更好地保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為導向，堅持經濟效益和社會效益相結合，把社會效益放在首位，重點考核產品服務質量、成本控制、營運效率和保障能力。根據不同企業特點，有區別地將經濟增加值和國有資本保值增值率指標納入年度和任期考核，適當降低考核權重和回報要求。