論西藏農村公共服務供給中的風險轉移

朱新林 陸豪

[摘 要]在公共服務供給過程中，普遍存在著公共服務供給主體的高承受風險能力與公共服務客體的低承受風險能力之間的風險轉移問題，這個問題在西藏農村表現得更為突出，進而影響了公共服務的供給效果。解決公共服務供給中的風險轉移問題，需要不斷健全基層組織的內部監督機制、增強政策文本的規范功能、加強配套制度建設綜合施策。

[關鍵詞]公共服務;風險轉移;內部監督;分類管理;文本規范

[中圖分類號]C91 [文獻標識碼]A

黨的十八大以來，西藏自治區黨委和政府堅定不移貫徹落實“治國必治邊、治邊先穩藏”的重要戰略思想和“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”的治藏方略，始終把保障和改善民生放在突出位置，公共服務水平不斷提高，社會事業深入發展，社會局勢全面穩定，群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著增強。但同時也要看到，西藏農村公共服務供給過程中還存在著供給不充分、信息不對稱、風險轉移等問題，解決好這些問題對于提高西藏農村公共服務的有效性具有非常重要的意義。

1 西藏農村公共服務供給中風險轉移的具體表現

在公共服務供給過程中，由于供給主體與客體的不對等地位，以及在權利、資金、信息、素質等方面的差異性，導致雙方承擔風險的能力有高低之分。就像自然界中不同密度的液體放在同一個器皿中，會出現高密度的液體向低密度液體流動的現象一樣，公共服務供給中也存在風險轉移的密度流效應，即公共服務供給主體的高承受風險能力與公共服務客體的低承受風險能力之間的風險轉移問題。以西藏某市HU村公共健身設施和LK村職業技能培訓公共服務項目為例，在一定程度上就能夠較好地說明公共服務供給中的風險轉移問題。

1.1 基礎設施建設、使用、維護中的風險轉移

HU村村委會主任在訪談中說：“鄉鎮在我村村委會的一處空地上安置了單雙杠、太空漫步機、太極推揉器、扭腰器等五種公共健身器材。安裝人員僅負責設備安裝，鄉鎮政府工作人員也沒有向村民進行各種健身器材操作展示。由于對于健身器材的功能和使用方法不完全了解，使得村民對安置的健身器材使用率極低，除了個別小孩把那些器材當做玩具，而其他村民基本不使用健身器材。由于使用不當，加上露天安置和疏于維護等方面原因，加劇了健身器材的老化，部分器材已經解體難以正常使用。”

可以看到，公共服務供給主體為農牧民建立公共健身設施，是屬于生活類公共服務范疇，供給主體更多注重公共服務的提供，而忽視了提供過程中的每個具體環節，忽視了公共服務供給的后期回訪和跟蹤調查這個環節，也就是說將公共服務設施的使用、維護中的風險轉移給了使用對象，而西藏農牧民由于受教育程度較低、現代科技知識比較欠缺，再加上語言不通，農牧民無力承擔公共服務供給中的各類風險，影響了公共服務的效果。

1.2 技能培訓中的風險轉移

訪談中，LK村村委會主任說道：“本村蟲草資源匱乏，村民收入僅靠種青稞來獲取，與其他村相比，本村的經濟發展水平較低，貧困戶高達14戶。因而鄉鎮部門對我村村民尤其是貧困戶進行多次的專項對口就業培訓活動，每次聘請農牧專家、廚師和有經驗的司機等專業人員來我村進行就業培訓。但是就業培訓的時間一般為一天，受培訓的村民根本就沒有學會。同時由于鄉鎮為受培訓的人員難以提供較為合適和足量的就業機會也削弱了就業培訓的有效性。”

從上述敘述可以看到，技術培訓類公共服務供給過程中，供給主體更多關注公共服務內容、項目的提供，而忽視技術培訓類公共服務的長期性、實踐性和系統性，將技術培訓類公共服務的風險轉移給了使用對象。大容量培訓內容、高技術操作實踐和低配套服務等方面的原因使得這種針對貧困農牧民的就業培訓活動效果較低。

從以上的分析中可以看出，農村公共服務供給過程中容易出現“收集需求——提供服務——出現問題——供給需求反饋——收集需求”的怪圈，進而體現出密度流效應，具有高承受風險能力的公共服務供給主體向低承受風險能力的接受目標群體存在著隱性的風險轉移，在這種風險轉移博弈中，低承受風險能力的接受目標群體難以取得博弈的優勢地位，更多的只能是妥協和無奈，進而影響了公共服務的供給效果。

2 解決西藏農村公共服務供給中風險轉移問題的對策

2.1 加強基層黨建，完善內部監督機制

為了彌補基層政府及其官員內生性的局限，在公共服務供給改革過程中，可以通過加強基層黨的建設，完善內部監督機制，來解決西藏農村公共服務供給中風險轉移問題。

基礎黨組織在公共服務供給過程中比基層的政府機構在統籌資源、協調關系、思想教育、監督檢查等方面更具有優勢。在公共服務供給過程中，基層黨委可以通過加強黨建工作，將轄區內的機關、事業單位、社區、非公有制經濟等組織的積極性調動起來，將黨內考核、獎懲與公共服務成效掛鉤，提高公共服務的供給力度和效果。

2.2 強化制度文本認同意識，增強政策文本規范功能

制度文本的內容是清晰與模糊并存的。強調制度文本的清晰度有利于基層官員明確農村公共服務供給目標的具體指代范圍，進而確保有限資源的合理分配利用。但是文本清晰度越高，代表著文本的指代范圍越具體，執法責任越明確，那么??制度文本未指代的范圍和責任領域必然會相對模糊，這樣也會為基層官員變通服務供給提供更多的政策“漏洞”。

因而，上級政府在制定規章制度和傳達文件時，要認識到制度文本模糊與清晰并存的客觀規律，提高政策制定者或傳達人的認同意識。政策制定者或傳達人可以從以下幾個方面來調適文本尺度：

（1）文本內容的概念化。上級制定的政策文本內容不應該是對基層官員公共服務供給事無巨細的全部囊括，而要注意文本的指導性作用，應將制度文本的內容概念化。制度文本的具體操作就交由基層官員根據農村公共服務供給的具體情況進行適度調整。

（2）文本內容指代的明確化。強調內容概念化，是認可文本模糊性存在的客觀需要，但只有注重適當的文本清晰度才可以限定基層官員的公共服務供給范圍、供給方式、責任承擔等，減少了公共服務過程中資源的不合理分配。

（3）文本內容的調適化。在制定制度文本時，要綜合考慮文本內容概念化、指代明確化和其他方面因素，要使文本的模糊性和清晰度保持一定的平衡。

2.3 健全分類管理制度建設，規避風險轉移行為

我國現行的《公務員法》明確將“分類管理”確定為公務員管理的基本原則，并劃分了綜合管理、行政執法、專業技術等類別。為了更好地推進公務員分類管理改革工作的順利進行，有必要加強與分類管理相配套的制度建設：

（1）健全職級晉升考核的監督機制。要按照“逐級晉升為主，破格晉升為輔”的原則做好公務員職級晉升工作，要按照德、能、勤、績、廉的考核標準公平公正地考核公務員。要加強對公務員職級晉升考核工作的監督力度，要制定科學的考核程序、考核標準和監督機制，要建立相應的申訴和救濟渠道。

（2）完善公務員交流制度。對于接受轉任、掛職鍛煉等交流人員，做好接受交流人員的思想工作和入職培訓教育工作。要完善西藏農牧區駐村、掛職干部的考核和使用制度，逐步建立科學合理的考核評價體系，使表現突出的駐村、掛職干部得到任用，激勵駐村、掛職干部的積極性;要進一步明確駐村、掛職干部的派出單位、接收單位和掛職干部之間的權責關系，確保掛職干部有效履職。

（3）要完善公務員有關個人事項報告制度。要嚴格審查監督公務員配偶、子女等其他親屬在農村公共服務項目的招標、投標及實施過程中，有可能出現的權錢交易、利益沖突問題。

（4）加大公務員在任用、職位晉升、轉任交流等關鍵環節的審核工作，加強離任專項審計工作。

[參考文獻]

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