生態環境部門垂管之后成都市鄉鎮（街道）環保機構改革的困境與出路

王吉泉 廖姣 林柯 鄒思源 干勁

[摘 要]為適應生態環境部門垂直管理改革，進一步規范鄉鎮（街道）環保機構運行管理，本文以成都市為例，研究了鄉鎮（街道）環保機構運行模式、工作機制以及基本保障等，提出優化對策建議。

[關鍵詞]生態環境保護垂直管理;鄉鎮環保機構;運行機制

[中圖分類號]X321 [文獻標識碼]A

1 前言

2014年2月，成都在全國副省級城市中率先啟動鄉鎮（街道）環保機構建設，打通了環保監管“最后一公里”，為全國、全省生態環境保護管理體制改革探索了積極經驗。2016年9月，國家正式啟動省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作。2018年11月，生態環境部明確要求2019年3月底前全面完成省級環保垂改實施工作。目前，四川省環保垂改方案已經印發，成都市環保垂改有序推進，區（市）縣生態環境局均調整為市生態環境局的派出機構，鄉鎮（街道）環保機構仍為鄉鎮（街道）的內設機構。為推動環保垂改后鄉（街道）環保機構工作更加有序、高效，進一步發揚成都環保改革走在全國全省前列的優勢，對全市鄉鎮（街道）環保機構運行情況進行了專題調研，并對標學習北京、浙江、重慶、廣州等地鄉鎮（街道）環保機構建設的做法與經驗，形成了一些思考與建議。

2 問題與困境

成都市鄉鎮（街道）環保機構自成立以來，較好發揮了“前哨崗亭”和“耳目眼線”的作用，有力地推動了全市生態文明建設和生態環境保護。但實事求是地講，從調研情況看，鄉鎮（街道）環保機構“開展宣傳教育、做好巡查監管、改善環境質量、協處突發事件”的職能沒有得到全面充分切實執行。主要體現在：

（1）機構運行不夠順暢。從機構設置看，全市375個鄉鎮（街道）中，只有郫都區15個鄉鎮（街道）和簡陽市19個鄉鎮（街道）環保機構單獨設置，其他區（市）縣鄉鎮（街道）環保機構多是在其他科室（如城管科、經濟科、統籌辦）增掛“環境保護辦公室（環境保護科）”牌子，掛靠比例高達91%，負責人大都由相關科室副職兼任。這導致環保機構及其負責人一開始就處于“從屬地位”，缺乏權威性和專業性，說起來重要、做起來次要、忙起來不要，在部署和推進工作時難度較大。比如，成都高新區福田鄉環保辦主任由經濟辦副主任兼任，既要抓經濟發展為企業“保駕護航”，又要抓環境保護對企業“關停并轉”，這種既當“運動員”又當“裁判員”的做法極易導致分工不明、權責不清，確實不妥。從實際運轉看，鄉鎮（街道）環保機構是鄉鎮（街道）的內設機構，與區（市）縣環保部門沒有從屬關系，但業務指導由區（市）縣環保部門負責。目前，鄉鎮（街道）環保機構在發現環境違法行為時，由于上下從屬關系要直接向鄉鎮（街道）政府報告，由于業務指導關系又要以電話、微信告知區（市）縣環境監察執法大隊，使得鄉鎮（街道）環保機構面臨鄉鎮（街道）政府和區（市）縣環保部門的多頭管理，可能產生命令、指示相互矛盾或抵觸的情況，以至環境違法行為難以得到及時、有效、規范處置。

（2）巡查監管不夠到位。開展監督、檢查、發現、上報是鄉鎮（街道）環保機構工作的重中之重，但調研發現受各種因素制約，這一職責落實還不夠到位。主要原因在于：一是缺乏執法權力。《環境保護法》第二十四條明確規定：“縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。”鄉鎮（街道）環保機構據此擁有“現場檢查權力”。但第二十五條又明確規定：“縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。”沒有賦予鄉鎮（街道）環保機構“執法權力”。換句話說，鄉鎮（街道）環保機構只能“看”，不能“動手”。其他《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等也是如此規定。由于沒有執法權，鄉鎮（街道）環保機構工作人員對巡查存在一定畏難情緒，且在巡查發現問題聯系區（市）縣環保局執法隊伍予以查處時，執法證據很可能在等待執法過程中滅失，錯過最佳執法時間，執法效果大打折扣。二是缺乏責任擔當。不可否認的是，個別鄉鎮（街道）領導干部包括環保機構工作人員在學習貫徹習近平生態文明思想上還存在偏差、落差、溫差問題，有的存在以會議落實會議的情況，工作沒有抓細抓實;有的沒有自身統籌安排，完全按照上級部署，安排一次動一下，一些突出問題要靠領導批示或上級督查才能引起重視、得到解決，有的甚至多次督促，工作仍然拖沓;有的工作主動性、積極性不強，存在“憑經驗決策、按傳統辦事、靠習慣工作”等老舊思維，有好處的就搶著干、沒好處的就往外推。

（3）治理能力不夠現代化。上面千條線，下面一根針。新時代，生態環境保護任務越來越重，對推進環境治理能力現代化提出了更高要求。就當前實際看，成都市鄉鎮（街道）環保能力還存在明顯不足。一是環保隊伍兼職、臨聘情況突出。調研中，大家反映最為突出的是，90%以上的鄉鎮（街道）環保機構負責人是其他機構領導兼任，57.1%的環保工作人員是兼職，且專職工作人員也多為臨聘，流動性很大。比如，武侯區鄉鎮（街道）環保機構兼職人員達50%，專職工作人員中臨聘人員同樣高達50%，且僅有5.9%是環保專業出生。環境保護是專業性很強的工作，但由于兼職、臨聘情況突出，鄉鎮（街道）環保隊伍的專業知識、專業能力、專業精神、專業作風明顯不足，在巡查中發現環境違法問題時，只能大致判斷是“自身解決”，還是“經鄉鎮（街道）生態環境保護領導小組解決”，還是“協調上級環境監察執法大隊或相關部門解決”。二是科技設備、手段嚴重不足。部分鄉鎮（街道）環保機構缺乏酸度計、聲級計等專業采樣設備，巡查過程中基本以視覺、嗅覺、聽覺等感官異常作為判斷依據，只能簡單發現排污、冒煙、惡臭等問題，不能從技術上有效甄別污染程度，也很難進行夜間巡查。尤其是，個別鄉鎮（街道）甚至連照相、攝像等最基本的設備都缺乏，更談不上無人機等科技設備，使得環境違法證據收集難以符合規定要求，也難以第一時間準確鎖定。同時，鄉鎮（街道）環保機構普遍缺少類似“智慧河長制管理平臺”等統籌調度平臺，使得巡查、監測、污染源等信息不能實現聯動共享。三是經費、車輛保障存在較大短板。鄉鎮（街道）環保機構除最初市級財政統一下發的15萬元工作經費外，其余年份財政保障由各地自行承擔，個別地方受財力影響對后續運行經費保障不足，工作津貼、執法車輛等難以有效保障，導致巡查力度、頻度受到影響。比如，按《成都市鄉鎮（街道）環境保護機構建設基礎標準》規定，鄉鎮（街道）環保機構“保障環境保護工作需要的工作車輛不少于1輛”，配置車輛為1.6L手動檔捷達車（8.5萬元）并噴涂環保標志，但由于設置鄉鎮（街道）環保機構時并未增加編制，導致新增車輛不符合公務用車規定，往往選擇替代措施解決。即，在平原城區，主要以電動車、電瓶車作為交通工具;在山地鄉鎮，由于地形影響，電動車、電瓶車在爬坡、續航方面缺陷較大，往往通過租車予以解決。

3 出路與建議

省以下環保垂管改革旨在建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環境保護管理體制，切實落實對地方政府及其相關部門的監督責任。針對鄉鎮（街道）環保機構存在的問題與困境，有必要改革創新思路破難題、補短板、揚優勢，為基層黨委政府履行生態環境保護職責提供有力支撐，為成都市建設全面體現新發展理念的城市和美麗宜居公園城市打下堅實基礎。

（1）完善機制，加快形成環保整體合力。在下一步鄉鎮（街道）環保機構改革中，建議借鑒浙江提升機構規格、健全運行機制的經驗：一是進一步提升鄉鎮（街道）環保機構的地位，明確規定鄉鎮（街道）環保機構為獨立科室，科室負責人不得兼任。二是進一步明晰市、區（市）縣、鄉鎮（街道）環保職能職責，結合生態環境保護新職能，推行事權清單制度，確保權責清晰、權責對等。對國家、省的新要求新部署，市與區（市）縣之間、區（市）縣與鄉鎮（街道）之間充分溝通協商，以實施方案形式部署分工，杜絕政策文件“層層空轉”、工作任務簡單分派、鄉鎮（街道）重復發文。三是進一步加大對鄉鎮（街道）環境質量改善和環境保護任務完成情況的差異化考核力度，制定實施鄉鎮（街道）環保機構及網格員獎勵辦法，將履職情況與績效掛鉤，壓緊壓實工作責任。

（2）創新執法，積極推進執法重心下移。針對當前著眼鄉鎮（街道）不具備環境執法權的現實處境，建議借鑒江蘇推行鄉鎮內設環保科與縣級派出環境監察中隊協同辦公模式的經驗：一是在街道、中心場鎮及有條件的鄉鎮，設立生態環境保護綜合執法中隊，作為區（市）縣生態環境保護綜合執法大隊的派出機構，由大隊統一領導、統一管理;在暫時不具備條件的鄉鎮，采取派出或常駐專業執法人員的方式，充實一線執法力量。二是按照區（市）縣生態環境部門實行“局隊合一”體制要求，可委托鄉鎮（街道）執法中隊及相關力量行使部分執法權，對一般環境違法行為進行處罰;對情節較重、所涉處罰金額較大的案件則按程序上報上級生態環境綜合執法部門，由案審會審議決定。三是對于情況十分復雜、涉及多領域的案件，借鑒北京黨建引領基層治理體制機制創新經驗，賦予鄉鎮（街道）生態環境執法“召集權”，調動上級相關部門限時響應、集體會商，對違法排污和生態破壞行為進行全鏈條查處，“事不完、人不走”。

（3）強化保障，不斷夯實環保工作基礎。工欲善其事，必先利其器。建議借鑒廣州按鄉鎮（街道）環保機構工作量配置人財物等保障力量的經驗：一是強化專業力量建設，市、區（市）縣統一組織招考鄉鎮（街道）環保機構工作人員時，應在報名條件中突出“環保專業及密切相關專業”要求;強化業務培訓，堅持法治與專業并重，積極引入第三方專業機構常態化開展有針對性、分區域、分類別培訓。二是強化財政后勤保障，對現有不利于鄉鎮（街道）環保機構建設的政策規定進行梳理，破除單位級別、編制數量對日常用車、設備更新等事宜的限制;適當增加鄉鎮（街道）環保機構工作人員、基層網格員基本工資和錯時、延時工作補貼，適度加大工資中績效所占比重。三是強化科技力量支撐，給鄉鎮（街道）環保機構配備必要的酸度計、聲級計等專業采樣設備;指導鄉鎮（街道）環保機構運用“大數據+無人機+人工巡查”的手段加大對企業監控，實現精準溯源打擊。

[參考文獻]

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