土地一級開發模式的法律風險研究

【摘 要】 土地一級開發是房地產開發的前提，在國家政策對于地方土地開發過程中存在的隱性債務及變相融資問題進一步規范化的背景下，土地一級開發模式無論對于合作開發企業還是政府方來說具有重要的意義，如何對土地一級開發模式的法律風險作出嚴格的風險防控，不但可以保障企業資金的回籠而且有利于最終合同目的實現。

【關鍵詞】 土地一級開發 BT模式 土地出讓金溢價分成模式 PPP模式 法律風險

1 土地一級開發的內涵與發展

結合當地政府與民營企業土地合作開發的具體內容及企業運作管理模式等，本文對土地一級資產開發定義為，政府部門在土地出讓前，由當地政府或其土地授權機構委托的企業土地一級開發經營企業，對一定行政區域管理范圍內的所有城市居民國有土地、農村集體土地進行統一的征地、拆遷、安置、規劃設計以及市政公共基礎配套設施、公共配套服務設施和城市環境景觀設施建設等配套工程，使該行政區域管理范圍內的所有土地資源達到一定的環境建設利用條件，“毛地”“生地”轉變成為“凈地”“熟地”[1]，從而可以對該行政區域的土地資源進行有償的出讓或轉讓的過程。

2 土地一級開發的模式及法律風險

我國政府與土地一級開發企業之間主要的合作模式包括：BT模式、土地資源補償模式、土地出讓金溢價分成模式以及社會資本參與土地綜合開發的PPP模式。

2.1 BT模式。BT資本模式即項目建設—移交融資模式，是指企業土地儲備管理機構通過招投標或者政府委托等多種方式，確定社會資本（通常為企業融資服務平臺或子公司），并由其自行出資實施征地拆遷、安置補償及基礎設施建設等工作，凈地交由地方政府公開出讓，政府再以土地出讓金返還社會資本的投資成本及收益，或采取收益分成形式在地方政府和社會資本之間就土地出讓收益進行分成。

BT模式的財政資金儲備管理模式由一級土地儲備管理機構通過政府財政資金對一級土地前期項目開發工作所需財政資金項目進行直接融資或者變相轉換為通過一級土地開發投資企業舉債進行土地項目開發融資，因為涉及到相關法律政策風險，已經逐漸被國家禁止。

2.2 土地資源補償模式。土地資源補償模式是由一級開發企業后續進行土地二級開發，可以實現土地的一二級聯動開發，減輕政府的財政壓力，同時土地一級開發企業可以從土地二級開發中獲取更多的收益。關于土地資源補償模式在法律法規層面并未進行明確的規定，但土地儲備機構采用該種模式，將土地資源直接補償給一級開發企業可能會違反現行土地管理關于“招拍掛”等公開競價的制度，且并不能根據協議約定的內容發生土地權屬變更的法律效力，因此，對于前期投資的土地一級開發企業來說，可能存在土地資源最終無法落實的履約風險。

2.3土地出讓金溢價分成模式。土地開發出讓金分成溢價模式分成運作模式溢價是指在完成土地出讓以后，土地一級開發企業通過扣除政府方應支付的土地開發成本后，將土地出讓金與政府方按照一定分成比例進行溢價分成，從土地開發出讓金中直接獲得土地投資者的利益。[2]財綜4號文中規定項目承接主體獲取的報酬應按照合同約定的數額，而不得與土地使用權出讓收入相掛鉤。土地溢價分成模式中政府將收到的土地出讓金扣除土地開發成本后直接用來支付一級開發企業的方式，有將項目的未來收益與土地出讓收入掛鉤的合規性風險且與“收支兩條線”的管理政策不符。

2.4 社會資本參與土地綜合開發的PPP模式。因為單純的土地一級開發，土地整理運營完畢之后即可以完成土地交驗，相較于單純土地一級綜合利用開發，無需進行后期的整理運營和后期維護，不符合現行國家提出的PPP運營模式運作管理要求，因此單純進行土地一級綜合開發暫時不宜直接采用這種PPP運營管理模式。

3 土地一級開發合作模式法律風險應對及建議

3.1 明確土地一級開發項目的主體。根據國土資發〔2012〕162號、財綜4號文及國土資規〔2017〕17號文的有關規定，對于前期進行土地利用開發的主體工程項目勘察、設計、施工和工程監理可以由具有相應行業資質的工程施工企業負責，由其進行具體的工程施工，由于地方政府部門自身不配備具有許可實施性的條件，需要直接委托其他單位等來完成具體的工程監理工作。對此，財政部在財預〔2017〕96號文中特別明確，對于委托的施工項目單位應按照政府采購施工合同和政府購買施工服務費的有關法律規定，通過簽訂合同的形式與其委托施工單位共同完成各項相關施工任務，支付合理施工費用。[3]

3.2 拆遷安置補償可采用政府購買服務模式。土地一級開發前期的過程包括征地拆遷、安置補償以及前期的土地工程施工等內容，對于其中的集體拆遷補償安置以及補償管理服務等也可以直接采用采取政府資金購買該項服務的具體模式進行實施，但政府購買該項服務的政府資金必須符合現行相關法律法規的具體規定。具體而言，需要特別注意的收費事項應該有：一是先作出財政預算、后購買公共服務，購買費的內容不僅限于已經納入國家指導性收費目錄的公共服務相關事項。[4]二是政府購買服務期限不宜超過中期財政規劃期限（三年）。三是政府購買服務費用不得與土地使用權出讓收入掛鉤。

3.3 基礎設施建設按照政府采購工程模式。根據《土地儲備管理辦法》第十二條的規定內容：“（十二）土地儲備機構應組織開展對儲備土地必要的前期開發，為政府供應土地提供必要保障。具體工程要按照有關規定，選擇工程勘察、設計、施工和監理等單位進行建設。”根據財綜〔2006〕68號相關規定，土地出讓金收入財政使用資金范圍主要包括農村征地和拆遷支出、土地開發支出、支農支出、城市基礎建設支出以及其他支出。

3.4 PPP項目的土地資源補償機制。當前，我國的土地綜合開發支持性政策僅存在于鐵路建設項目領域，其他領域的政策依據并不充分，因此，對于實行土地綜合開發的PPP開發項目的具體實施應基于土地市場的實際需要，必要的話應該做到分期簽約實施，分步運行。同時，為有效防止各個項目之間未能有效實現捆綁，應在項目PPP中的項目建設合同及具體實施方案中明確約定，產生的項目資金使用缺口由政府以國家財政補貼或者政府專項資金等多種方式給予相應的資金補助，從而有效降低整個項目開發過程的資金風險。

【參考文獻】

[1] 周蘭萍，張留雨.土地一級開發模式研究[J].城鄉建設，2018（16）：36-38.

[2] 孫曉，王君彩，李慧婷.土地一級開發：從BT模式到利潤分成模式的演進路徑及案例分析[J].中國經貿，2015（21）：118.

[3] 張潔梅，赫夢瑩.地方政府投融資平臺風險管理的政策偏差及矯正[J].中州學刊，2017（10）：29-34.

[4] 武文卿，做好政府購買服務 嚴禁違法違規融資[J].中國招標，2017（24）：11-13.

作者簡介：焦蓉蓉，女，（1993-2），漢族，陜西西安人，陜西省土地工程建設集團有限責任公司渭南分公司職工，職位：法務人員，學歷：研究生，經濟法專業，研究方向：土地政策及相關法律實務