中國保障性住房問題研究

大道之行也，天下為公。保障性住房關(guān)系到人民群眾的基礎(chǔ)需求，關(guān)系到社會穩(wěn)定，關(guān)系到全面建成小康社會。黨的十九大報告中提出：“堅持‘房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，這為中國保障性房建設(shè)指明了新的改革方向。

一、我國保障性住房的發(fā)展歷程

伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制在我國的成型和發(fā)展，我國房地產(chǎn)市場發(fā)展很快，但與此同時，全國各地（尤其是大中城市）也出現(xiàn)了困難群眾住房難的問題。黨中央和地方政府先后出臺了系列政策以疏解群眾住房難的問題，有力地保障了民生，也進一步調(diào)整和完善了我國房地產(chǎn)市場的住房結(jié)構(gòu)和基本格局。縱觀全程，我國保障性住房的發(fā)展大致可分為三個歷史階段：

1.初步構(gòu)建保障性住房體系階段（上世紀90年代末——2006年）。上世紀90年代末，廉租住房制度的構(gòu)建標志著我國正式拉開了區(qū)別于經(jīng)濟適用房制度的保障性住房制度的帷幕，見于《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）。由于地方政府財力有限等原因，截至2005年底，我國291個地級市中有24.1%的地級市還未建立廉租房制度，而且廉租房的受益面僅為低保家庭的3.1%;直至2006年廉租房建設(shè)總計投入才70億元，受益家庭僅54.7萬戶。

2.全面完善保障性住房階段（2007年——2012年）。國務(wù)院于2007年發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）的意見，明確了廉租住房制度是解決城市低收入家庭住房困難的主要途徑，要擴大保障范圍、健全保障方式、多渠道增加房源、確保保障資金來源。在此背景下，國家用于住房保障方面的支出大幅度增加，由2008年的673.7億元躍增至2012年的4479.6億元，由1.07%的財政占比增加至3.55%的財政占比，年均增長率高達60%。

3.全面深化改革保障性住房階段（2013年——現(xiàn)在）。自黨的十八大以來，我國保障性住房跨入了新的歷史時期，邁進了新時代。黨的十九大報告中正式提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。數(shù)據(jù)表明，自黨的十八大以來，我國保障性住房建設(shè)進一步加速，僅2014年至2018年五年時間，全國的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造累計開工2912萬套，必將有力地解決群眾住房難的問題。

二、我國保障性住房存在的問題及政策建議

可以看出，我國保障性住房制度建設(shè)經(jīng)過二十余年的發(fā)展，取得了可喜的成績，但不容回避的是，實際操作中也存在一些問題。在后面的內(nèi)容中將分析我國保障性住房中存在的系列問題并有針對性地提出相應(yīng)的政策建議。

1.我國保障性住房存在的問題

（1）保障性住房覆蓋面難以滿足實際需求。我國保障性住房覆蓋面還比較低，發(fā)展空間還很大。由于我國區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等原因，導(dǎo)致各地的保障房供給水平也參差不齊。我國城鎮(zhèn)住房真正困難的群體是來自農(nóng)村的轉(zhuǎn)移人口，對這部分群體，政策并未完全覆蓋，而且我國地方政府往往將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口視為流動人口，對這部分群體的重視程度還有待提升。

（2）規(guī)劃設(shè)計水平有待提升。保障性住房是一項惠民的安居工程，但政策制定與落地往往存在一定的偏差。由于分工的差異，中央政府在制定相關(guān)政策時主要關(guān)注的是如何使有限的土地資源得到最大化利用，而地方政府主要的是關(guān)注保障性住房的建設(shè)數(shù)量。中國保障性住房規(guī)劃不合理主要體現(xiàn)在：一方面，保障性住房供需缺乏科學預(yù)測，導(dǎo)致供需不平衡，特別是在供給端，另一方面，保障性住房的選址不科學，人為增加居民的通勤時間。

（3）保障性住房建設(shè)的各種相關(guān)的宏觀政策聯(lián)動有待提升。保障性住房建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，在具體的實踐過程中涉及到方方面面，這其中還牽扯到土地、財政、金融、稅收等諸多方面的協(xié)同和配合才能讓保障性住房這個系統(tǒng)工程有序運轉(zhuǎn)。因此，針對城市中低收入者的住房建設(shè)，需要有一個聯(lián)動的協(xié)調(diào)機制，從規(guī)劃、土地整治開發(fā)、住宅建設(shè)、金融長期貸款、配套服務(wù)等建設(shè)中，每一個政策的制定都需要形成一個配套協(xié)同的措施，這也是提升國家治理能力水平的體現(xiàn)。

2.優(yōu)化改革的政策建議

（1）全面考慮，提升保障性住房覆蓋面。我國目前的保障性住房的保障范圍主要定位于城市低收入困難家庭，因此，城市戶籍就成為了保障性住房的重要申請條件，而這也就忽略了部分外來務(wù)工人員對保障性住房的需求。每年高達千萬的農(nóng)村人口涌入城市，這些城市的新移民者的住房基礎(chǔ)需求的滿足成為了亟待解決的問題。而對這一問題的解決并將緩和社會矛盾和增強人民群眾的獲得感、幸福感。

（2）引入社會資本，加大保障性住房的投入。在保障性住房建設(shè)的過程中，除了各級政府增加相關(guān)投入外，還可以拓寬資金來源，如大力引入社會資本。就地方政府而言，在明確各級政府作為保障性住房建設(shè)的主體的基礎(chǔ)上，可以提升土地出讓金用于保障性住房建設(shè)的占比。另一方面，可以以土地供給、減免稅費、財政補貼和融資優(yōu)惠等措施吸引社會資本建設(shè)保障性住房，實現(xiàn)共贏。

（3）重視部門分工協(xié)作，強調(diào)責任擔當。各級地方政府應(yīng)主動承擔起相應(yīng)的職責，通過完善保障性住房建設(shè)與管理的法律法規(guī)，明確各職能部門在保障性住房方面的職責，明確住房保障的關(guān)節(jié)環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域明確分工，通過有效的制度供給使各職能部門的注意力歸集到完成國家保障全體社會成員“住有所居”的目標，更好地推動保障性住房建設(shè)的可持續(xù)化。

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作者簡介：李祥（1995—），男，漢族，重慶市開州區(qū)，碩士研究生，湘潭大學，應(yīng)用經(jīng)濟學。