基于內(nèi)部控制管理的醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)管理探討

陳潤(rùn)生

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，以及全球化和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷提速，國(guó)家對(duì)公共衛(wèi)生體系建設(shè)的投入日漸增長(zhǎng)，大量高、精、尖的醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備被廣泛應(yīng)用于疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)(簡(jiǎn)稱“疾控機(jī)構(gòu)”)，用于處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件、重大傳染病的檢測(cè)和監(jiān)測(cè)等工作領(lǐng)域，各級(jí)疾病預(yù)防控制中心購(gòu)置醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備的政府采購(gòu)經(jīng)費(fèi)也水漲船高，醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)支出在單位年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出占較大比重。本研究旨在探討疾控機(jī)構(gòu)基于內(nèi)部控制管理，做實(shí)做細(xì)醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)工作，促進(jìn)規(guī)范、有效地使用財(cái)政性資金，防范舞弊和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

1 內(nèi)部控制管理的內(nèi)涵與意義

1.1 內(nèi)部控制管理內(nèi)涵

“內(nèi)部控制”一詞最早見諸于文字是1936年美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)在其發(fā)布的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的審查》文告中[1]。1949年美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)所屬的審計(jì)程序委員會(huì)發(fā)表了一份題為《內(nèi)部控制、協(xié)調(diào)系統(tǒng)諸要素及其對(duì)管理部門和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的必要性》的專題報(bào)告，對(duì)內(nèi)部控制首次做出了權(quán)威定義[1]。1992年美國(guó)反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)下屬的發(fā)起人委員會(huì)(The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，COSO)公布了題為《內(nèi)部控制—整合框架》的報(bào)告，該報(bào)告提出了內(nèi)部控制的5大構(gòu)成要素，即控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督；COSO報(bào)告在內(nèi)部控制發(fā)展史上具有里程碑意義，被國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者廣泛應(yīng)用于組織內(nèi)部控制管理的研究[1-2]。

1.2 內(nèi)部控制管理意義

財(cái)政部于2012-2016年先后印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)[2012]21號(hào))[3]、《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》(財(cái)庫(kù)〔2016〕99號(hào))[4]和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》(財(cái)庫(kù)〔2016〕205號(hào))[5]等一系列文件，多次重申采購(gòu)人作為政府采購(gòu)行為的主體對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)全過程負(fù)總責(zé)，并對(duì)政府采購(gòu)單位內(nèi)部管理制度的有關(guān)內(nèi)容、控制機(jī)制等做了詳細(xì)的指導(dǎo)和規(guī)范，旨在持續(xù)推進(jìn)行政事業(yè)單位依法行政，規(guī)范政府采購(gòu)公權(quán)力的運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，科學(xué)合理地防控廉政風(fēng)險(xiǎn)。

2 實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀

2.1 主觀認(rèn)識(shí)有差距

自2003年我國(guó)疾控機(jī)構(gòu)改革后，各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)多屬于公益一類的全額撥款事業(yè)單位，尤其在“SARS”事件后，國(guó)家重視并加大對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)投入，呈現(xiàn)“項(xiàng)目多、經(jīng)費(fèi)多、任務(wù)重”的局面，絕大部分資金由國(guó)家財(cái)政核撥，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理人員和專業(yè)技術(shù)人士對(duì)醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備的政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理認(rèn)識(shí)不足，政府采購(gòu)活動(dòng)過程中資金利用率的重視程度不夠，對(duì)“花錢必有效，無(wú)效必問責(zé)”的風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)理解深度和廣度不夠，對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)部控制管理的重要性認(rèn)識(shí)不到位[6]。

2.2 需求調(diào)研不到位

專業(yè)技術(shù)人士是疾控機(jī)構(gòu)醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備的需求和使用主體，受其教育經(jīng)歷和個(gè)人偏好等因素影響，在開展醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)需求調(diào)研工作時(shí)，易沿襲“用什么買什么”的慣性思維和經(jīng)驗(yàn)主義觀念，在市場(chǎng)調(diào)研醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備性能、配置及用途等關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)時(shí)，倚重個(gè)別品牌或供應(yīng)商的產(chǎn)品，易產(chǎn)生需求和市場(chǎng)供應(yīng)信息的不對(duì)稱，導(dǎo)致所需產(chǎn)品的技術(shù)需求市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不充分[7]。

2.3 管理細(xì)節(jié)執(zhí)行難

醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)流程，歷經(jīng)需求調(diào)研、預(yù)算申報(bào)、政府采購(gòu)計(jì)劃申報(bào)、委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、確認(rèn)技術(shù)或服務(wù)需求、合成招標(biāo)文件、開標(biāo)評(píng)標(biāo)、合同簽訂、履約驗(yàn)收及檔案歸集等諸多環(huán)節(jié)。把規(guī)范化和精細(xì)化的內(nèi)部控制管理要素嵌入采購(gòu)管理流程，易產(chǎn)生采購(gòu)工作進(jìn)展成效不明顯現(xiàn)象。如某采購(gòu)項(xiàng)目的需求調(diào)研和預(yù)算編報(bào)，需要采購(gòu)人根據(jù)儀器的屬性分類，認(rèn)真比對(duì)《政府采購(gòu)品目分類目錄》，進(jìn)行全面合理的分類歸集，若無(wú)法按照《政府采購(gòu)品目分類目錄》正確分類編列品目，則會(huì)增加采購(gòu)執(zhí)行的難度和風(fēng)險(xiǎn)[8]。

2.4 溝通協(xié)調(diào)不順暢

醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)工作需要申購(gòu)使用、財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督、資產(chǎn)管理及采購(gòu)管理等諸多部門分工協(xié)作、密切配合，崗位不同、需求不同和目標(biāo)不同導(dǎo)致政府采購(gòu)內(nèi)部控制管理政策法規(guī)的理解從本位主義出發(fā)，出現(xiàn)溝通障礙，產(chǎn)生內(nèi)部控制管理協(xié)調(diào)不暢現(xiàn)象。現(xiàn)實(shí)中，業(yè)務(wù)申購(gòu)部門更多關(guān)注所購(gòu)醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備能否符合自身的使用需求；職能歸口管理部門則注重政府采購(gòu)流程的合法合規(guī)性以及規(guī)避可能潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 績(jī)效評(píng)價(jià)不全面

醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備購(gòu)置后，對(duì)其運(yùn)行、使用及成本效益等評(píng)價(jià)指標(biāo)和社會(huì)效益產(chǎn)出的評(píng)價(jià)不夠全面，主要?dú)w咎于績(jī)效評(píng)價(jià)的理念不強(qiáng)，未能明確績(jī)效評(píng)價(jià)的歸口管理部門，醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的長(zhǎng)效機(jī)制尚未完善。

3 實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)內(nèi)部控制管理實(shí)踐

3.1 政府采購(gòu)管理基本流程

秉持“全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性”4個(gè)基本原則，以單位實(shí)際和疾病預(yù)防控制的角度為立足點(diǎn)，按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》[3]和《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》[4]等相關(guān)政策規(guī)定規(guī)范內(nèi)部控制，以健全組織體系建設(shè)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，探索構(gòu)建疾控機(jī)構(gòu)醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)內(nèi)部控制管理機(jī)制。以建章立制為抓手，修訂完善“專用醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)職權(quán)運(yùn)行流程圖”“貨物、服務(wù)、工程招標(biāo)采購(gòu)管理辦法”，印發(fā)“調(diào)撥基層單位專用物資采購(gòu)管理制度(試行)”等一系列內(nèi)部控制管理辦法，從源頭上把公權(quán)力運(yùn)行關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，做到內(nèi)部控制有序可循、有章可依，助力提升內(nèi)部控制管理工作的執(zhí)行力。采購(gòu)(預(yù)算≥30萬(wàn)元)專用醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)管理基本流程見圖1。

3.2 健全組織體系

(1)充實(shí)疾病預(yù)防控制中心政府采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。以分管后勤領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)，由人事處、辦公室、衛(wèi)生檢測(cè)所、傳染病防治所、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)辦公室、國(guó)有資產(chǎn)管理、采購(gòu)管理、總務(wù)及項(xiàng)目管理辦公室等部門負(fù)責(zé)人組成，主要負(fù)責(zé)政府采購(gòu)活動(dòng)全程領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府采購(gòu)歸口管理機(jī)構(gòu)的日常工作，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算、采購(gòu)方式、招標(biāo)文件、合同文本、資金支付及履約驗(yàn)收等環(huán)節(jié)進(jìn)行合理性和合規(guī)性檢查。同時(shí)完成中心下達(dá)的其他工作任務(wù)和其他需集體研究的事項(xiàng)。

圖1 醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)管理基本流程

(2)成立資產(chǎn)論證委員會(huì)。成員主要由業(yè)務(wù)處所(科室)負(fù)責(zé)人和具備高級(jí)職稱技術(shù)人員組成，主要負(fù)責(zé)醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備固定資產(chǎn)采購(gòu)及處置的可行性和合理性論證，出具論證意見和方案，提交中心領(lǐng)導(dǎo)審批，必要時(shí)參與技術(shù)驗(yàn)收和處置。

(3)成立采購(gòu)管理科。采購(gòu)管理科為采購(gòu)歸口管理部門，是實(shí)施采購(gòu)具體工作的主要責(zé)任部門，科室內(nèi)設(shè)采購(gòu)、驗(yàn)收、支付、倉(cāng)管及審核等崗位，從科室層面做到互不相容的崗位相互分離，實(shí)行定期輪崗[9-11]。

3.3 加強(qiáng)技術(shù)需求管理

(1)明確規(guī)定采購(gòu)單臺(tái)(件)≥5萬(wàn)元的醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備，申購(gòu)部門必須做好市場(chǎng)調(diào)研，填報(bào)“醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備購(gòu)置論證表”；申購(gòu)單臺(tái)(件)或批量≥30萬(wàn)元的醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備，在申購(gòu)部門自行組織論證的基礎(chǔ)上，還須提交中心資產(chǎn)論證委員會(huì)集體論證，論證通過后方可進(jìn)入政府采購(gòu)申報(bào)流程。

(2)根據(jù)采購(gòu)物資或服務(wù)特點(diǎn)，必要時(shí)可邀請(qǐng)外方專家或技術(shù)機(jī)構(gòu)參與論證，如采購(gòu)省級(jí)食源性疾病平臺(tái)項(xiàng)目，由于該平臺(tái)是以食源性疾病溯源系統(tǒng)功能建設(shè)為核心的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，具備多層次、跨領(lǐng)域和影響面廣等特點(diǎn)，僅憑借自身技術(shù)力量難以科學(xué)、全面評(píng)估項(xiàng)目方案的合理性以及可能潛在的風(fēng)險(xiǎn)，據(jù)此，參照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》[12]第十五條“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購(gòu)政策、采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)需求編制采購(gòu)文件。必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見”。等相關(guān)規(guī)定，決定外聘技術(shù)專家參與本采購(gòu)項(xiàng)目的需求和建設(shè)方案論證，拓寬采購(gòu)項(xiàng)目需求方案科學(xué)合理論證平臺(tái)[13]。

3.4 預(yù)算歸口分工管理

歸口管理職能部門在申報(bào)年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算工作流程中，既分工歸集、又統(tǒng)籌協(xié)同，保持預(yù)算數(shù)據(jù)來(lái)源和統(tǒng)計(jì)口徑的一致性。實(shí)踐中，國(guó)有資產(chǎn)管理科負(fù)責(zé)收集各業(yè)務(wù)部門年度醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備購(gòu)置預(yù)算信息，經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)管理科、項(xiàng)目辦和財(cái)務(wù)科等歸口管理部門初核，中心主任辦公會(huì)議集體研究同意，歸口由財(cái)務(wù)部門逐級(jí)向行政主管部門申報(bào)，采購(gòu)管理科則根據(jù)批復(fù)的政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行政府采購(gòu)的相關(guān)具體事務(wù)，避免出現(xiàn)需求和預(yù)算數(shù)據(jù)信息不對(duì)稱現(xiàn)象。

3.5 關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)控制

業(yè)務(wù)部門提交的技術(shù)參數(shù)和配置需求是集成招標(biāo)文件的核心，經(jīng)論證后由該部門負(fù)責(zé)人簽字確認(rèn)，一般情況下不允許修改，若發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化或調(diào)整，仍需重新論證并經(jīng)審批后方可進(jìn)入合成招標(biāo)文件程序。近年來(lái)，中心依托辦公自動(dòng)化(office automation，OA)辦公系統(tǒng)、項(xiàng)目管理軟件等載體，通過固化文件的傳閱確認(rèn)流程，提高工作成效，降低流程風(fēng)險(xiǎn)。如招標(biāo)文件和采購(gòu)合同等重要文件資料，在發(fā)布和簽發(fā)前，應(yīng)經(jīng)申購(gòu)部門、審計(jì)辦、財(cái)務(wù)科等職能管理部門負(fù)責(zé)人或經(jīng)辦人審定，報(bào)中心紀(jì)檢監(jiān)察部門備案，中心有權(quán)簽字人同意后方能簽發(fā)。

3.6 嚴(yán)格規(guī)范履約驗(yàn)收

履約驗(yàn)收階段是驗(yàn)證醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)是否實(shí)現(xiàn)“物有所值”的階段性總結(jié)。①要提高專業(yè)技術(shù)人員參與驗(yàn)收工作的責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，實(shí)施逐項(xiàng)驗(yàn)收并形成書面材料；②必須確立履約驗(yàn)收工作標(biāo)準(zhǔn)和范圍，招投標(biāo)文件和政府采購(gòu)合同文件等，為采購(gòu)人依法依規(guī)嚴(yán)格規(guī)范履約驗(yàn)收的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，要求參與驗(yàn)收人員事先須充分了解和熟悉，提高醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備驗(yàn)收工作成效；③不得超標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收，招投標(biāo)文件和政府采購(gòu)合同文件無(wú)約定事項(xiàng)，不得強(qiáng)加要求供方履行，但法律法規(guī)規(guī)定或允許的情形例外，《中華人民共和國(guó)合同法》等法律法規(guī)是處理合同爭(zhēng)議、貨款支付等事項(xiàng)的依據(jù)；④要充分發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)使用等部門集體聯(lián)合驗(yàn)收優(yōu)勢(shì)，可根據(jù)醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備特點(diǎn)，組織外聘專業(yè)技術(shù)人員參與驗(yàn)收。

3.7 內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)考核

疾控機(jī)構(gòu)逐步建立和完善醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系具有深遠(yuǎn)意義。績(jī)效評(píng)價(jià)考核指標(biāo)的設(shè)置可涵蓋政府采購(gòu)活動(dòng)的全流程，如預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行率、采購(gòu)效率、醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備使用成效、業(yè)務(wù)部門滿意度、質(zhì)疑投訴處置等方面，其中預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行率、醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備使用成效、業(yè)務(wù)部門滿意度等指標(biāo)可作為主要評(píng)價(jià)因素。以自然年度為考評(píng)周期，分析各業(yè)務(wù)部門預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行率、醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備使用率等預(yù)期效果或相關(guān)指標(biāo)，能較好完成各項(xiàng)指標(biāo)的部門予以激勵(lì)，如次年度酌情增加該部門的預(yù)算投入等；若無(wú)法達(dá)到績(jī)效評(píng)價(jià)考核指標(biāo)預(yù)期的部門要加以分析，梳理成因并督促改進(jìn)，發(fā)現(xiàn)營(yíng)私舞弊者，要根據(jù)有關(guān)規(guī)定報(bào)告。通過科學(xué)、全面、合理的內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)考核，探索建立和完善醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)內(nèi)部控制良好運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政性資金的有效利用和社會(huì)資源的合理配置。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)家的“依法治國(guó)”總體部署和目標(biāo)，使政府采購(gòu)管理成為重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。疾控機(jī)構(gòu)加強(qiáng)醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)活動(dòng)的內(nèi)部控制管理，是深化政府采購(gòu)制度改革的內(nèi)在本質(zhì)要求，與促進(jìn)單位黨風(fēng)廉政建設(shè)相輔相成、相得益彰；加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)因素的控制力度，優(yōu)化政府采購(gòu)流程，建立績(jī)效評(píng)價(jià)考核長(zhǎng)效機(jī)制，可提升疾控機(jī)構(gòu)醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)活動(dòng)的內(nèi)部控制管理水平，構(gòu)筑醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室裝備政府采購(gòu)活動(dòng)預(yù)防腐敗的“防火墻”。