對違規穿越臥龍保護區事件的幾點思考

程躍紅 陳 艷 王 勇

自然保護區是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。穿越，本文指進入、穿過自然保護區功能區劃的核心區。違規，本文指違反《中華人民共和國自然保護區條例》的有關規定。自然保護區具有豐富的生物多樣性和較為原始的自然風光，這對非原住民具有強烈的吸引力，同時隨著現代社會生活工作節奏的加快，城市居民特別是中青年內心較為壓抑，渴望自由和挑戰，因此導致近年違規穿越自然保護區事件常有發生，其中引發的救援事件也屢見不鮮。

本文以2017年國慶、中秋“黃金周”期間3名“驢友”違規穿越四川臥龍國家級自然保護區時受困并被救助事件為例，結合臥龍保護區的實際情況，提出從救援體系建設、責任追究、信息收集、巡護管理、宣傳教育、基礎建設等方面進行綜合管控，為后續加強管理及處理類似事件提供一些參考。

一、保護區概況

臥龍國家級自然保護區成立于1963年，面積為200000公頃，是以保護大熊貓等珍稀動植物及高山森林生態系統為主的森林生態系統類型保護區；保護區位于四川盆地西緣，阿壩藏族羌族自治州東南部，東西長52千米，南北寬62千米，地理坐標為東經102°52＇～103°24＇，北緯30°45＇～ 31°25＇；區內有高等植物217科，814屬，1989種，其中被列為國家重點保護的珍稀瀕危植物24種；區內有脊椎動物82科，450種，被列為國家重點保護的一類、二類動物57種。1983年，經國務院批準，成立了四川省汶川臥龍特別行政區，與保護區管理局實行“兩塊牌子，一套班子”合署辦公的管理模式，較好地協調了保護與社區發展的矛盾。據全國第四次大熊貓調查，保護區有野生大熊貓104只，約占四川省野生大熊貓種群的7.5%。

二、事件回顧

2017年春，李某、潘某、劉某3人獲知臥龍保護區有“龍眼”這條穿越線路，并通過公眾號、論壇、貼吧、QQ群等途徑收集有關信息。2017年6月，3人正式計劃徒步穿越此線路。2017年9月28日，3人邀約前往成都碰面（期間侯某、陳某2人加入）。9月30日，5人從成都包車到達臥龍鎮，午飯后從臥龍關村的石召坡開始徒步穿越（未經相關部門批準）。10月4日早晨，李某發現潘某身體不適，隨后李某、劉某陪同潘某回撤（陳某、侯某2人繼續行進），期間遇見從四姑娘山穿越至此的3人（2男1女）。10月5日，3人繼續下撤，到達耙子橋牛棚時潘某意識開始模糊，李某隨后撥打報警電話，并原地等待救援。10月7日下午，救援隊（由保護站、民警、醫生、群眾等16人組成，10月6日從臥龍鎮出發，沿穿越者行走線路搜救）找到受困人員，并對潘某進行治療。10月8日繼續回撤（考慮到潘某身體狀況，選擇向河谷下撤，期間搭建簡易橋梁8座）。10月9日與沿河而上接應的第二批救援隊員（14人，10月8日從臥龍鎮出發，沿途搭建7座簡易橋梁）在大巖窩會合。10月10日17時，所有人員安全返回臥龍鎮，民警于18時對3人進行了詢問。10月11日，公安機關對3人下達了《林業行政處罰先行告知書》《林業行政處罰聽證權利告知書》等。10月15日，3人通過銀行繳納了罰款和相應救援費用。圖1為相關線路、位點示意圖。

三、處罰情況

（一）林業行政罰款處罰

根據《中華人民共和國自然保護區條例》第二十七條、第三十四條第二款的相關規定，公安機關對3人處以每人5000元的林業行政罰款處罰。

（二）救援費用分擔

臥龍鎮人民政府（救援主體）依據《中華人民共和國旅游法》第八十二條、《四川省登山管理辦法》第二十九條規定以及參照同類救助事件處置情況，本著公平、教育、警示的目的，要求被救者對救援費用進行必要的分擔；在扣除保護區管理局、臥龍鎮人民政府作為救助部門所承擔的22000.00元救援費用外，責成3人共同承擔救援過程中產生的應由個人承擔的生活物資費用、醫療費用、救援隊民工勞務費用等共計42506.10元。

四、討論及建議

（一）救援體系建設問題

目前臥龍保護區沒有專門機構、人員從事此類事故救援工作，通常是臨時性的組織人員進行施救；由于此類事故發生具有隨機性和偶然性，加之存在救援時間緊迫、時間跨度長、空間有限、難度大、通信不暢等困難，特別是轄區這種高山峽谷地形地貌常常會導致救援效率低下、自身安全得不到保障等諸多問題，因此有必要在保護區建設一支常態化、正規化、具有較強施救能力的野外應急救援隊伍。建議從保護區現有機構中，抽調部分身體素質好、野外生存技能豐富、熟悉轄區環境、組織性紀律性強的人員來組建應急兼職救援隊，比如可以從保護站、派出所、應急救援、醫院、鄉（鎮）政府、民兵、村組群眾等人員中來挑選，同時邀請藍天救援隊等專業救援機構對隊員進行必要的技能、知識培訓（其中包扎、止血、輸液、心肺復蘇等醫療救護技能、知識尤為重要，因此隊員中最好有醫生）；建議落實一定的工作經費，配備通訊、照明、繩索、擔架、服裝等相關的救援裝備；加強日常演練工作，力爭打造一支屬于保護區的專業化、規范化、高效化的野外救援隊伍。

（二）有關法律問題

目前保護區管理局針對此類違規穿越事件處罰的依據主要是《中華人民共和國自然保護區條例》和有關案例。在本次事件中，公安機關采取了頂格行政罰款處罰的方式，我們認為非常必要，理由主要有以下幾點：第一，在《四川省林業行政處罰自由裁量標準》中，針對違規進入保護區核心區有頂格處罰的相關規定；第二,由于救援回撤路線位于銀廠溝河谷，此時仍處于豐水期，水流湍急，導致整個救援過程異常艱險，同時為了安全通行，期間還砍伐多顆樹木搭建便橋，加之救援人員多（30人）、時間長（4天）并且處于保護區核心區，客觀上對周圍野生動植物造成了一定負面影響；第三，此3人具有較好教育背景及穩定收入來源，并且穿越前都看到了保護區相關警示、宣傳標牌，但仍我行我素，缺乏對法律、自然的基本敬畏之心，屬于明知故犯；第四，此次事件發生在國慶、中秋“黃金周”期間，社會影響十分廣泛且惡劣；第五，長期以來，此類事件的違規成本太過低廉，客觀上助長了違規穿越之風，不利于保護區的管理。

事件中，我們看到這種穿越行為的組織方式比較隨意和松散，費用也主要是AA制，而且一般都會有風險自負、責任自擔的口頭或者書面約定條款，但是通常在此類安全事故案件認定中這些免責條款都是無效的，因為“驢友”之間存在一定的注意義務、互相救助的義務。同時，建議針對同行穿越的陳某、侯某以及途中遇見的其他3名穿越人員，采取更加有效的追責程序，追究其在該事件中的法律、民事責任。此外，我們還應該看到，此類救援屬于突發事件，情況危急，本著以人為本、生命至上的人道主義精神，救助隊員采取了非常規方式進入保護區的核心區進行救援，但是按照保護區條例相關規定，任何人都需要在取得相應許可后方可進入保護區的核心區，因此作為保護區的管理者今后更應該在預案、匯報、許可等方面加強溝通協調；另外，建議在自然保護區條例、登山管理辦法、旅游法等法律法規修訂時能做出相應調整，設置有關條款，以適應社會發展的需要。

（三）調查摸底及巡護管理問題

該救援事件發生后，我們通過社區調查、訪問及網絡媒體收集等方式，初步可以得到以下信息：一是“龍眼”穿越線路已通過公眾號、貼吧、論壇等渠道被廣大“驢友”高度關注和認可（選擇）；二是自2007年首次有“驢友”穿越“龍眼”以來，該線路一直有人員在違規穿越，并且人數還有逐年增加趨勢（目前年均500～600人），同時據此還演變出其他4條線路；三是該區域已經發生過多起類似救助、傷亡事件（發生時間分別為2011年7月、2013年10月、2015年9月）；四是選擇從四姑娘山保護區進，從臥龍保護區出的有65%，反向穿越有35%；男生占70%，女生占30%，并且所有人員都為中青年；途中存在的危險主要有迷路、滑墜、高反、失溫、山洪泥石流等；五是80%的穿越人員在領隊、住宿、用車、用餐等方面與當地群眾有直接接觸，90%的穿越行為發生在6-10月之間，穿越時長通常為六七天。針對以上收集整理到的基本情況，我們建議保護區相關職能機構、部門及人員，應該全面、及時、動態的收集分析管護區域內的相關情況，針對重點區域、重要時間節點（如暑假、國慶節、中秋節等假期）、重點人員以及網絡輿情，提前做好預案和預判，加強與相鄰保護區、地方政府的協調與溝通，做到信息互通共享，有針對性的加強日常巡護管理工作，特別是發動轄區內的生態護林員、人民群眾參與到監督管理工作中來，提前介入，第一時間發現、勸阻、制止違規穿越人員，從源頭上杜絕違規穿越行為，避免類似安全事故及救援事件的再次發生。

（四）宣傳引導問題

建議制定出臺保護區的有償救援制度。將此次救援、處罰情況、有償救援制度長期頂置于門戶網站、公眾號等宣傳媒介的醒目位置，加大宣傳引導力度，讓瀏覽、關注的訪客引起重視。同時，保護區管理局可以通過編制手冊（包含穿越的違規、面臨的處罰、存在的危險、已經發生過的傷亡事故、救助等情況）、印發傳單、懸掛橫幅、增加警示標識標牌等方式，進一步完善區局、鎮、村、組、戶的多級保護網絡，廣泛深入的宣傳有關法律法規，讓職工、群眾、游客學習了解，力爭在轄區營造一個齊抓共管違規穿越的良好的氛圍。

（五）基礎建設問題

結合保護區“數字臥龍”信息化建設平臺，建議在轄區重要路口、關鍵位點、重點區域建設一批數字化遠程高清視頻監控系統，提高監控覆蓋率，及時發現、勸阻違規穿越人員，源頭上減少違規入區的人數；建議在保護區試驗區可以劃定一定區域、線路供“驢友”開展戶外活動，起到一定分流緩沖作用；提高保護區通信網絡的覆蓋率，方便報警、求救及救援工作的開展。