美國生物燃料發展加速

□ 王海濱

美國政府支持發展乙醇燃料的三大動機是能源安全、節能減排和保障農場主收入。

美國發展生物燃料較為成功。李曉東 供圖

2019年6月11日，美國總統特朗普訪問了愛荷華州西南部的可再生能源委員會，宣布放松對夏季E15（一種用于汽油的乙醇添加劑）禁令的規定。特朗普此舉是幫助因中美貿易摩擦而受到沖擊的玉米種植戶，同時為其競選拉票，但客觀上也進一步推動了美國生物燃料的發展。

政策支持助力美燃料乙醇發展

迄今美國生物燃料的發展比較成功，2018年美國的生物燃料產量達到3809萬噸油當量，全球占比達40%。生物燃料在美國主要指燃料乙醇。燃料乙醇燃料是指從玉米、甘蔗等植物中提取出來的可再生燃料。目前美國國內消費的97%的汽油中都有乙醇。根據乙醇添加比例的不同，乙醇汽油主要分E10、E15和E85三類。E10汽油是10%的乙醇、90%的汽油。按照美國環保署的定義，E15汽油是乙醇含量為10.5%至15%的汽油，可以用在2001年及之后的輕型傳統汽油車輛。E85汽油也稱靈活汽油，是指乙醇含量在51%至83%的汽油，季節不同、地理狀況不同，最適合的摻加比例也不同，E85汽油被用于靈活燃料車輛，除了發動機和燃料系統外，靈活燃料車輛的硬件與普通汽油車沒有區別。由于乙醇的能量密度不及汽油，以E85汽油為動力的行駛里程比同等量的普通汽油少15%～27%。自20世紀90年代起，靈活燃料車輛在美國上市，發展至今，已經有100多種車型。

美國1990～2018年生物燃料產量（單位：萬噸油當量）

美國發展燃料乙醇和其他生物燃料有三大動因：保障能源安全、保障農民利益和應對氣候變化。

美國燃料乙醇的歷史最早可以追溯到1977年，那一年美國政府發布《食品與農業法案》，對乙醇生產給予貸款擔保。1979年阿莫科石油公司開始推銷其酒精混合燃料，到1981年，消費量達到8300萬加侖（約等于200萬桶）。從2002年起，美國乙醇的消費量開始快速增長，當年消費量達到20.73億加侖（約等于4900萬桶）。到2014年，則增長到143.13億加侖（約等于3.4億桶）。在33年時間里，消費量增長171倍。

美國乙醇行業的發展可以分為兩個階段：第一階段是1977年至2004年；2005年可再生燃料標準問世后至今，是第二階段。

第一階段，美國乙醇消費量增長的主要原因有二。首先，美國聯邦政府和各州政府對乙醇消費給予稅收優惠。在那28年里，有幾項法案和議案對美國乙醇汽油的發展產生了較大影響，它們包括1978年《國家能源法案》、1980年《原油暴利稅法案》、1980年《酒精汽油競爭法案》、1992年《能源政策法案》及2004年的一條議案。

上世紀70年代中期，美國農業遭遇危機。當時糧食豐收、價格下跌，農場主負債沉重。草根式的大平原平民運動應運而生，要求通過發展乙醇來擺脫困境。70年代后期，以阿丹米公司為代表的美國大型農業企業在乙醇生產中占盡優勢。此外，1976年，內布拉斯加農場主成立了國家酒精汽油委員會。

之后，美國中西部農業州的參議員們開始支持立法。在1977年《食品與農業法案》批準了一項貸款擔保計劃后，1978年《國家能源法案》給予乙醇業更大支持，包括對至少摻加了10%酒精的汽油（即“酒精汽油”）免征消費稅。這項政策在當時沒有引起爭議，并得到了民主黨和共和黨的一致支持。一個原因是酒精汽油的原料廣泛，除乙醇外，還可以是煤制甲醇。這樣，“紅州”和“藍州”都能從消費稅減免中獲益。它沒有遭到反對的另一個原因是，《國家能源法案》全面、復雜，對酒精汽油免稅的內容只是其中一個不引人注意的部分。

1979年，燃料乙醇委員會成立。緊接著又發生了兩場重大國際危機，讓美國生物燃料業繼續發展。一個是伊朗爆發伊斯蘭革命，并引發第二次世界石油危機，國際原油價格大漲，美國石油供應緊張，能源安全受到威脅。另一個是1980年美國對蘇聯進行糧食禁運，導致美國國內糧食供應嚴重過剩，糧價下跌。當時擴大乙醇生產既可保障能源安全，又可度過糧食危機，能收到一箭雙雕的神奇效果，因此受到廣泛關注和支持。

1980年之后直至20世紀90年代，乙醇燃料受到的關注度總體上明顯下降，不復之前的風光。1986年之前國際原油價格高位運行，美國政府、國會和社會繼續支持乙醇燃料的發展。期間國會兩次提高汽油消費稅，1982年從每加侖4美分提高到5.4美分，1984年又提高到6美分。但是對乙醇燃料，依然免稅。

1986年，由于沙特大量增加其原油產量，國際油價崩潰。美國承受的石油安全壓力大幅緩解。這時候乙醇燃料享受的免稅待遇開始引發爭議。到80年代末，乙醇燃料的免稅總額達到每年約5億美元，對它征稅的呼聲出現。對這樣的動向，乙醇行業則拼命抵制。當時，阿丹米公司的玉米乙醇產量占全美總量的3/4，它加強了對國會的游說。乙醇燃料業在參議院中的代言人之一、堪薩斯州共和黨參議員羅伯特·多厄，通過采取拖延等戰術，成功地把乙醇燃料的免稅期延長至2000年。1992年《能源政策法案》又把對乙醇汽油的免稅待遇擴展至其他的乙醇燃料混合物。而1998年的一項議案又把免稅期延長至2007年。

爭取免稅待遇符合所有乙醇業者的利益，但是否擴大乙醇產量，對此乙醇行業內部卻發生分裂，意見不一。阿丹米的乙醇戰略是，爭取讓補貼政策一直延續下去，但無意提高乙醇汽油產量，擴大酒精燃料在車用燃料市場中的份額。這是因為它在乙醇增產中能掙到的錢，在它龐大的營業收入中只能占一小部分，但如果酒精燃料的產量增長過快，對傳統車用燃料市場的沖擊過大，可能會遭到石油公司等利益集團的反擊，從而可能會使該公司在美國國內政治斗爭中處于被動。簡言之，對阿丹米公司來說，生產過多乙醇得不償失。但是，乙醇行業中的小公司則沒有那么多顧慮，它們只想把產量最大化，收入和利潤最大化。

而1998年MTBE被發現污染土壤和地下水，給了酒精燃料繼續提高產量的大好時機。1999年3月，加利福尼亞州州長格雷·戴維斯宣布，從2002年12月31日起，加州將禁止使用MTBE。之后，美國其他一些州也跟隨加州，禁用MTBE。這給了乙醇更大發展空間。煉廠不得不棄用MTBE，而改用乙醇來做增氧劑，結果MTBE銷量開始下降，相反乙醇銷量上升。

這雖然對乙醇生產商是好事，但對美國稅務系統來說，則意味著稅源的更多流失。在壓力之下，2004年艾奧瓦州參議員查克·格拉斯利提出一項議案，提議把乙醇的免稅優待改為稅收抵扣，并為抵扣項目起名為“基于體積的乙醇稅收抵扣（VEETC）”。VEETC給酒精汽油的稅收優惠幅度是每加侖51美分。這并沒有帶來實質性的變化，因此美國國內要求減少或取消對乙醇稅收優惠的聲音仍然很強。再加上2005年《能源政策法案》和2007年《能源獨立和安全法案》已經包括了往汽油里添加乙醇的強制性要求，繼續對乙醇進行稅收優惠政策的必要性已經不大。于是，在2008年，VEETC稅收抵扣的標準下調至每加侖45美分，同時，VEETC項目被允許延期一年至2010年。之后又有一次延期。到2011年12月31日，VEETC到期，沒有再次延續，這標志著美國政府對酒精汽油長達33年的稅收優惠政策終結。之后美國政府對替代燃料的支持進入一個全新階段。

禁用MTBE，為美國生物乙醇企業提供了更大的發展空間。李曉東 供圖

支持策略發生變化

2005年之后，美國政府對燃料乙醇的支持不變，支持的三大動機依然是能源安全、節能減排和保障農場主收入。但是，支持的策略卻發生了變化。第一階段是胡蘿卜政策，以補貼、激勵為主。2005年之后，美國政府改用大棒政策，強迫石油公司必須往它們在美國銷售的汽油中添加燃料乙醇，同時讓補貼政策逐漸退出歷史舞臺。

2005年《能源政策法案》推出第一階段可再生燃料標準（RFS1）。剛開始，新政策的目標很有限，提出到2006年和2012年的乙醇消費量分別達到40億加侖（約9,500萬桶）和75億加侖（約1.8億桶），此外，第一階段可再生燃料標準主要是把美國過去關于乙醇發展的政策制度化，新措施不多。

然而，到了2007年，情況發生了重要變化，小布什政府的燃料乙醇政策突然變得很激進。前面已經提到，1999年國際原油價格持續上漲，漲勢延續至2008年下半年。2004年至2007年，WTI原油價格的全年平均值分別是每桶41.47美元、56.70美元、66.25美元和72.36美元。油價節節攀升，讓美國政府有了強烈的危機感。時任總統小布什的家族有深厚的石油背景，他本人也與石油界有密切關系。盡管如此，油價持續上漲也迫使他從國家安全角度來考慮，提出要讓美國戒掉對石油的癮，并在2007年1月提出350億加侖的替代燃料標準。小布什的提議與當時控制美國參議院和眾議院的民主黨人的想法不謀而合。于是，2007年國會通過的《能源獨立和安全法案》里提出第二階段可再生燃料標準，提出的乙醇汽油發展目標比小布什總統提議的還高：到2022年達到360億加侖，約等于8.6億桶，相當于美國2022年汽油消費預測值的20%。在此法案里，還對先進和纖維素生物燃料及全生命周期溫室氣體減排的標準等做了強制規定。該法案頒布之后，關于纖維素乙醇的內容逐漸弱化，原因是它的商業化進展緩慢。

可再生燃料標準的發布具有里程碑意義。它是美國歷史上第一次對可再生能源消費推出強制性規定，它強制要求2006年至2022年間，美國煉油廠和石油產品的進口商每年都必須銷售規定數量的可再生燃料，而且數量逐年增加。

為了推進可再生燃料，美國政府實行可再生識別號制度。這種制度與碳排放交易和零排放汽車等制度有相似之處，美國政府為可再生燃料設計出交易制度。美國國內出售的每一加侖可再生燃料產生一個可再生識別號，其實質就是攢積分，美國環保署對石油等相關公司有“積分”要求。每家公司各自有需要完成的可再生識別號數量。可再生識別號不夠的公司必須向識別號有余的公司購買。公司攢的識別號可以當年使用，也可以在第二年使用。對達不到識別號要求的公司，美國環保署會重罰，以確保制度的正常運轉。但是，公司在特殊情況下可以宣布緊急短缺，但之后要求補齊。這給了這項制度一定的靈活性，也對某一特定年份美國的溫室氣體排放造成影響，但是無礙大局。

2017年初特朗普就任總統后，美國政府對生物燃料的政策有所調整。乙醇汽油燃燒會排放水蒸氣，乙醇比例越高，水蒸氣排放量就越多。美國許多人相信，夏季高溫，水蒸氣的大量排放會加重空氣污染。因此，在過去，高比例乙醇汽油在夏季的使用受到政府的限制。2016年特朗普之所以成功當選，農民的支持功不可沒。為了在2020年美國總統大選中成功連任，特朗普需要再次獲得農民的選票，包括種植玉米的農民的選票，為此他近兩年已多次表示，要取消夏季高比例乙醇汽油的禁售令。眾所周知，特朗普在其他許多領域的政策多變，而他的“乙醇戰爭”效果如何，需要觀察。