成立國家油氣管網公司是油氣體制改革的關鍵一步

□ 劉滿平

川氣東送普光首站員工在站內巡查計量設備。白國強 攝

成立國家油氣管網公司是天然氣體制改革中最為重大和根本性的改革措施，有利于優化油氣市場結構，使國內供應主體更加多元化，加快管網投資建設步伐，促進管網互聯互通，進而提高基礎設施運行效率，降低終端用戶用氣成本。

《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》的印發，標志著我國油氣管網改革進入實操執行階段，國家油氣管網公司也將應運而生。事實上，業內對于油氣管網推行“網銷分離”改革的討論已持續多年，對“一步到位”成立國家油氣管網公司及其未來發展更是爭論不斷。對此，應客觀理性看待未來將成立的國家油氣管網公司。

成立國家油氣管網公司是務實之選

縱觀全球，油氣管網運行模式有三種：以俄羅斯為代表的上中下游業務一體化運營模式；以歐盟為代表的上游氣源市場和下游終端銷售市場實行多家主體自由競爭，中游輸配管網保持自然壟斷，實施第三方氣源無歧視公平接入的“X+1+X”運營模式；以美國為代表的上中下游完全自由化運營模式。各國運營模式的選擇均與其管網發展歷史、發展階段、產業規模、競爭特點相適應，做出最有利于發展和國家利益的制度安排。

國內方面，在與油氣行業特點類似的電力、電信、鐵路三大行業中，既有網銷一體、“全國一張網”的電網運營模式；也有僅提供運輸服務的鐵道網絡運營模式；還有從事通信、鐵塔等基礎設施建設、維護和運營服務的“中國鐵塔”模式。可見，我國油氣管網改革選擇“X+1+X”運營模式、成立國家油氣管網公司，是有章可循、有經驗可借鑒的，是在現行政策條件與政府監管能力下，短時間內破解困擾天然氣行業發展的最突出短板，推動實現“網銷分離”最具操作性和現實性選擇。

改革要抓住主要問題、主要矛盾。我國天然氣行業取得非凡成就的同時也積累了不少問題與矛盾，而在眾多問題和矛盾中，急需解決的問題是什么？市場化程度不夠高，市場主體不夠多；基礎設施不足；管網不能公平無歧視開放；管網互聯互通存在障礙；管輸費率水平偏高等。而成立國家油氣管網公司，能夠使得國內供應主體更加多元化，加快管網投資建設步伐，促進管網互聯互通，進而提高基礎設施運行效率，降低終端用戶用氣成本。但要看到，天然氣行業多年積累下來的問題和矛盾并不止這些。國家油氣管網公司并不是萬能的，它的主要目的是促進競爭、提高效率，不能期望成立國家油氣管網公司就能立馬解決行業內所有問題。

成立國家油氣管網公司，對石油央企而言，管網被剝離以后，其上中下游一體化經營模式將被打破，僅余上游生產、下游銷售終端兩大業務單元，原來憑借管網自然壟斷所帶來的競爭優勢將喪失，在市場上的話語權也將削弱。此外，管網建設和運營業務是現有石油央企收益穩定、風險小的業務。以中國石油為例，2018年中國石油實現經營利潤1209.97億元，其中油氣管輸、LNG接收站等業務利潤總額大致為504億元，約占總利潤的42%。可見，成立國家油氣管網公司將對石油央企贏利水平帶來嚴重沖擊，增加其經營壓力。但對整個油氣市場來說，有利于增加油氣市場主體，有利于油氣生產和供應企業公平競爭，有利于供需兩側公平對話，有利于改進對壟斷環節的監管，有利于優化油氣市場結構。

將重塑整個油氣市場體系

由于“管網決定市場范圍、管網決定發展空間”“誰控制管網，誰就控制了市場”，所以，成立國家油氣管網公司將是天然氣體制改革中最為重大和根本性的改革措施，勢必會推動油氣市場“脫胎換骨”，重塑整個油氣市場體系：市場供給方和需求方數量增加；其他市場主體競爭能力提升，市場競爭更加激烈；管輸價從門站價中剝離出來，為放開氣源價和終端銷售價奠定了基礎；市場供求和交易方式將更加靈活和多樣；市場監管機制將更加健全和完善。

市場體系變化了，市場運營規則和監管機制也將發生變化，天然氣產業鏈各市場主體都得隨之進行調整。若由于上下游企業之間的界限被打破，現有石油央企肯定會調整發展和經營戰略，將會打通產業鏈向下游延伸，而下游城市燃氣和電力企業等積極布局上游，擁有氣源、基礎設施、終端市場和一體化運營服務能力，正逐漸成為各家追求的目標。

油氣管網運營機制改革需要“久久為功”

改革歷來無坦途，再高明的改革方案也要現實可行，才能達到改革的目的，一蹴而就式的完美解決方案往往只存在于理論之中。

油氣管網運營體制改革亦是如此，尤其是成立國家油氣管網公司，事關不同主體的重大利益調整，涉及面廣影響大。因此，在成立時既要打破原有利益格局，也要注意利益平衡，考慮現有石油企業的訴求，做到現有石油企業與其他企業合作共贏。

此外，油氣管網運營體制改革是一項系統工程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸和一帆風順。隨著市場形勢的變化，國家油氣管網公司正式運行后還會面臨其他一些可知或未知的問題或風險。例如，管網建設壓力，天然氣產運儲銷協調，保供責任劃分，管網公司壟斷行為監管，與省管網公司及儲氣庫、接收站等設施的關系，現有資產剝離和處置問題，進口氣價倒掛及如何保持現有石油央企的國際競爭力等問題，這些問題與挑戰只能通過在未來實踐中不斷地改革和創新去解決，用改革推動發展。