衛生行政處罰案卷存在的問題與解決對策

衛生行政處罰案卷是衛生行政執法機關在行政處罰過程中依照法定職能和程序針對特定對象制作的，具有法律意義的若干文件的組合體。衛生行政處罰案卷在檔案管理中作為一個保管單位，在檔案檢索和數量統計中作為一個基本單位。衛生行政處罰案卷在行政訴訟和復議中還有重要的證據作用。為了進一步提升衛生行政處罰案卷制作質量，規范衛生行政執法行為，保證法律法規的正確實施，筆者匯總了近年來衛生行政處罰案卷存在的問題并提出解決對策，供同行借鑒和參考。

一、存在問題

（一）違法主體方面。1.在案卷評查中發現，案件調查終結后對外發出的執法文書中被處罰主體表述不統一，看起來似乎不是一個被處罰主體。2.案卷中缺乏被處罰主體的法定資質和身份證明材料。3.委托書的授權內容中缺乏代理人身份證明或授權內容不夠具體。

（二）程序方面。1.處罰案卷中記載采取的行政強制措施缺乏法律、法規或規章依據。2.在送達行政處罰事先告知書和行政處罰決定書上存在程序違法，如兩種執法文書同時送達，或行政處罰事先告知書送達未滿3日即作出行政處罰。3.為防止證據滅失或以后難以取得而先行登記保存的物品7日內無做出處理決定且無說明原因。4.在處罰決定書或監督意見書中缺乏對違法行為責令改正的有關內容。5.未上報有關機關批準延長辦案期限，違法行為在立案后超過3個月才做出行政處罰。6.行政處罰案件結案不符合規定的條件，如被處罰人拒絕履行處罰決定的無申請法院強制執行就做出結案。7.行政執法人員發現違法者有屬于其他部門管轄的違法行為，沒有移交也沒有做出有關說明。

（三）證據方面。1.案卷的證據材料中缺乏證據的提供時間。2.無證據提供者和確認者簽字（蓋章）或證據的復制件上未注明“經核對與原件無誤”字樣。3.案卷現場筆錄所記載的事實要素，沒有在相應的詢問筆錄等證據材料中加以認定，也沒有提取相應的物證加以佐證，即不能形成完整的證據鏈條。4.案件證據形式單一，如個別案件中的證據只有一份現場筆錄或幾份詢問筆錄。5.在違法所得的認定時，缺乏證據材料，或取證不全面。6.處罰案卷中取證存在片面性，如僅僅收集了對被處罰者不利的證據，未收集對其有利的證據，如對被處罰者從輕、減輕或不予行政處罰的證據材料。

（四）法律適用方面。1.行政執法人員適用法律無具體到條、款、項、目，存在不同程度的遺漏現象，如有的處罰只適用到條，無具體到款、項、目。2.在做出處罰時違法行為和適用法律條款不對應。3.錯誤適用行政處罰的種類，如將取締和責令改正作為行政處罰適用。4.不能正確行使行政處罰自由裁量權，突出表現在無使用行政處罰自由裁量權基準，從輕、減輕、不予行政處罰隨意作出，缺乏證據、理由、法定情節等。5.違法者存在多個違法行為的不能正確實施合并處罰，具體表現為多個違法行為未分別裁量合并處罰。

（五）案卷質量方面。1.案卷未按文書出現的時間順序進行裝訂，給閱卷帶來諸多不便。2.案卷有關執法文書中當事人基本情況記載不全，如出現這種情況的文書，一旦作為證據適用，其證據效力會大打折扣。3.未按上級行政執法機關的要求使用統一格式執法文書，不符合有關檔案管理要求。4.案卷執法文書中案由表述混亂，如未按國家規范要求書寫案由或同一案卷不同執法文書中的案由表述不統一。5.案卷執法文書中的受理記錄、立案報告中缺乏案件來源項目。6.案卷執法文書的現場筆錄中使用主觀判斷、推斷或結論性語言等，不符合執法文書規范要求。

二、解決對策

（一）依法認定違法主體。在衛生行政執法活動中，正確認定違法主體是實施處罰的關鍵環節。按照有關法律規定,公民、法人或其他組織違法可以認定違法主體，但法人或其他組織必須經依法設立。違法主體的正確認定,是法律賦予行政執法機關的法定職責,是正確處理行政違法案件的基礎和前提。違法主體認定錯誤，直接導致行政處罰行為無效，在案卷評查中就是零分。建議行政執法人員切實加強法律、法規和規章的學習，熟練掌握違法主體的認定方法，為依法正確實施行政處罰打下堅實基礎。

（二）嚴格遵守法定程序。司法公正離不開程序公正，程序公正是實現社會公正的重要手段。程序違法，就不能實現程序正義，還可對實體公正造成嚴重危害。如行政機關作出行政處罰后務必事先告知被處罰人，這是法律賦予被處罰人的基本權利，行政處罰事先告知行為作為一種程序是行政執法機關的法定義務。被處罰人可以利用這種程序上的權利對抗行政執法機關，那就是以程序違法為由不接受行政處罰或要求有關國家機關對行政執法機關問責。行政執法機關享有實體上處罰權利，承擔程序上的義務。被處罰人享有程序上的權利，但必須承擔實體上的義務。程序公正，才能保障實體正義、公正、公平。

（三）依法收集證據。依法收集證據是行政執法機關實施行政處罰的關鍵環節，按照相關法律、法規、規章規定的程序、方式和方法收集證據。行政執法人員發現違法行為后，應盡快到達案發現場，及時、快速收集證據，以免發生證據滅失或以后難以取得。建議衛生行政執法人員在調查取證過程中，應按照《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》，盡力采取多種取證方式，收集多種證據材料，以全面客觀證明違法事實，使收集的證據經得起推敲，不會被推翻。

（四）嚴格規范法律適用。法律適用是法律規范在各類執法事項的具體應用。行政執法機關在具體法律適用中要堅持《立法法》規定的四項原則：1.上位法優于下位法。2.特殊法優于普通法。3.新法優于舊法。4.一般不溯及既往。國家權力部門對法律適用作出的解釋，也是行政執法法律適用的重要遵循。堅持做到準確、合法和及時。準確就是事實清楚、定性準確、處理恰當；合法就是主體合法、權限合法、程序合法；及時就是對法律適用的時限要求。

（五）提高行政處罰案卷質量。國務院2004年出臺《全面推進依法行政實施綱要》規定“健全行政執法案卷評查制度”。可見行政處罰案卷評查是落實各級政府全面依法行政的重要手段之一。各級衛生行政執法部門應建立健全行政處罰案卷評查機制，通過評查發現行政處罰工作存在的問題，總結辦案經驗，查找辦案不足，改進辦案工作，提升執法水平。

建議各級衛生行政執法部門及其執法人員要高度重視行政處罰案卷的制作，使各個處罰案卷經得起復議和訴訟機關審查，確保行政處罰案件辦成鐵案，切實維護和實現法律的尊嚴。