保險系統性風險的風險溯源與監管創新

賽錚

摘?要：近年來，保險系統性風險與宏觀審慎監管問題逐漸受到世界各國重視。目前我國的保險監管制度雖已逐漸將保險系統性風險納入監管范圍，但現有的監管措施過于簡陋，難以有效防范、化解系統性風險。為此，在厘清保險系統性風險內生性根源與制度性根源基礎上，反思我國保險系統性風險既有監管規則之不足，認為我國保險系統性風險監管的應然訴求是建立金融機構協調合作機制的法制化路徑、提高保險宏觀審慎監管相關立法、將現代科技手段運用與保險宏觀審慎監管實踐相結合。

關鍵詞： 保險監管;系統性風險;宏觀審慎監管

中圖分類號：F840.328????文獻標識碼：?A????文章編號：1003-7217（2019）05-0034-06

一、引?言

習近平總書記在2019年中共中央政治局第十三次集體學習會議上提出：“防范化解金融風險特別是防止發生系統性金融風險，是金融工作的根本性任務。”如何防止發生金融系統性風險也是保險監管研究的應有之義。總體而言，2008年全球金融危機之前，世界各國的金融監管集中于關注金融機構個體的風險，從而忽略了金融體系整體性的風險，因此，造成審慎監管太過注重微觀層面的現象，從而金融“微觀審慎監管機構缺乏足夠廣泛和靈活的權力，以實施可以有效遏制系統性風險積累的政策。”[1]目前，我國保險監管制度雖已逐漸將系統性風險納入監管范圍，但現有的監管措施過于簡陋，難以有效地防范、化解系統性風險。面對這一現實，厘清保險系統性風險內生性根源與制度性根源，反思我國保險系統性風險既有監管規則之不足，探索我國保險宏觀審慎監管改革的現實運作方向，具有重要的理論與現實意義。

二、保險系統性風險的內生性根源

國際貨幣基金組織將系統性風險定義為“在市場中，一個由于部分或系統的金融體系受損，給經濟帶來嚴重的負面影響，從而嚴重破壞經濟發展與穩定的風險”。[2]目前國內的理論研究都未對保險業是否存在系統性風險作出論證，我國學者普遍對“保險系統性風險”這一概念采取接受態度。這使得人們在認識上心存疑慮：系統性風險最早是針對銀行業提出，其特征是金融中介的脆弱性、對金融中介和市場普遍缺乏信心，以及在極端情況下支付系統受損。那么，保險業存在系統性風險背后的原因是什么呢？因此，有必要對保險業產生系統性風險的內生性根源進行分析。

（一）保險公司的非傳統業務存在系統性風險

保險非傳統業務即保險公司提供的金融中介服務以及經營的各類金融衍生品，包括財務擔保、資產貸款、結構化證券投資以及短期融資等。在過去的十幾年里，保險公司的業務范圍已經從傳統保險業務擴展到包括投資管理業務，涉及風險轉移的保險業衍生業務，資本、基金以及流動性業務，出售信用保證保險業務等方面。保險公司的非傳統業務存在系統性風險，美國國際保險集團（AIG）危機事件充分證明了這點。AIG在非傳統業務中，為與次級抵押貸款相關的結構性金融產品提供了金融擔保，造成AIG在金融危機爆發時陷入破產困境。一方面，AIG在美國國內的社會經濟中占據非常重要的地位，其擁有眾多的保險消費者，一旦破產，眾多保險消費者的權益將得不到保障，其所產生的連鎖反應還將使美國金融市場遭受重創，嚴重影響美國的經濟發展形勢;另一方面，在國際上，AIG是擁有多種業務的超大型跨國金融集團，與全球經濟聯系緊密，它的破產將極大地撼動世界經濟的穩定。受AIG破產影響，除引發全球股票大幅下跌外，各國金融機構市值將因此蒸發逾1800億美元[3]。因此，在AIG破產風波中，若處理不當，其經濟損失會轉嫁給眾多關聯企業，最終導致風險在整個金融行業蔓延。有研究表明，保險公司的非傳統保險業務銷量呈現逐年上升趨勢，非傳統保險業務通常與銀行之間關系密切，加強了兩者間的合作。這雖然能有效彌補金融危機對保險和銀行業造成的損失，但也加深了保險業本身的整體風險[4]。學者們普遍接受了這一觀點，即“核心保險業務不關聯系統性風險要素，只有部分準銀行的、或非核心的保險風險轉移類業務才具有引發對金融系統穩定產生威脅的、系統性危機的可能性。”[5]

（二）保險公司含有不可分散的綜合風險

保險公司的風險并不都是可以分散的。第一，隨著保險市場的重大轉變，保險公司提供的產品可能含有不可分散的市場投資風險。例如眾多壽險公司，都積極推出具有投資功能的壽險保單，該類保單除了包含最低保額外，還含有其他金融投資產品的特征。因此，這類保險產品與投資市場產生密切關聯。保險公司這些以市場為導向的保險產品的轉變將會使其在市場下跌時蒙受巨大損失。市場投資風險在金融危機和經濟危機期間更容易爆發，從而使得保險公司遭受投資損失[6]。第二，保險公司可能因無法及時以合理成本獲得充足資金以支付到期債務或履行其他支付義務，因而其也存在類似于銀行的流動性風險。而保險公司在資本市場主體之間具有相互依賴和高度關聯，所以，保險公司包括流動性風險在內的所有風險產生的負效應在保險市場間具有傳染性。例如，某家保險公司的破產會引發保險消費者對投保公司履約能力的擔憂。正是基于這種金融機構與生俱來的脆弱性，可能使得原本具有償付能力的保險公司因遭受大量退保而陷入困境，從而影響金融穩定。

（三）保險業與金融市場間具有密切互動性

隨著經濟的發展，保險公司和其他金融機構之間的界限變得越來越模糊。保險公司可以經營大型證券貸款業務，并在證券化債券市場上扮演著越來越重要的角色。換言之，保險公司已不再是一個單獨的金融服務機構，其與金融市場之間的聯系日益密切。有學者通過空間傳導測量的方法，研究系統性風險是否會在銀行業與保險業之間相互傳染，最終結果表明，系統性風險不但在兩者之間的傳遞非常密切，而且由保險公司傳染給銀行的可能性更大[7]。還有學者運用實證檢驗了對沖基金、銀行、經濟公司以及保險公司之間的互聯性，發現這四種機構之間的聯系日益上升，增加了包括保險公司在內的金融機構之間產生系統性風險的可能性[8]。

三、保險系統性風險的制度性根源

（一）傳統微觀審慎監管對保險系統性風險的失位

第一，微觀審慎監管的初始目標是防范單個保險機構破產倒閉的風險，難以達到監管保險業系統性風險的需求。保險微觀審慎監管為了防止保險公司破產，一般將保險公司的償付能力監管作為其主要手段。換言之，償付能力監管是保險微觀審慎監管的基石。但是美國AIG破產事件中，其傳統保險業務的償付能力是符合風險基礎資本（RBC）的風險指數要求的，AIG產生系統性風險的正是其非傳統保險業務。單純針對保險公司償付能力的監管已不符合現代保險非傳統業務的監管要求。

第二，微觀審慎監管的最終目標是保護保險消費者的利益，確保微觀經濟主體的效用最大化而非控制社會福利總損失水平[9]。保險監管部門在過去的傳統監管中，其關注的重點不是保險公司如何化解償付能力危機，而是保險公司償付能力的評估是否通過，即無論采取哪種方式，都必須使保險公司的償付能力標準達到監管紅線，這才是微觀審慎監管所關注的核心問題。保險監管部門這種“只注重結果，不注重過程”的監管態度，在防范單個保險公司破產時是足夠的，但是，當保險公司大規模面臨困難，同時需要采取諸如通過增資或者禁止配發保單紅利、限制金額等方式去降低償付能力不足的風險時，就會破壞保險業服務于保險消費者的基本保障功能，甚至影響社會穩定，這又與微觀審慎監管的最終目標相違背。所以，償付能力監管本身的微觀視野無法防范系統性風險，具有局限性。

第三，微觀審慎監管側重關注個體保險公司的經營穩健，微觀審慎視角下測度的風險是金融機構個體的風險價值，與其如何獲得資本和流動性以及產生潛在的負外部性無關[10]。因此，保險系統性風險不在傳統的保險微觀審慎監管視域之內[11]。微觀審慎監管存在的問題在于其對各項指標采取的是一種靜態監管形式，即通過調整單個保險機構償付能力促使金融體系自我消化、化解外部或內部危機。事實上，對金融的監管需要基于持續的動態綜合指標，并能通過各項指標識別潛在的金融風險[12]，而這些是微觀審慎監管所不具備的。

（二）“監管寬容”政策引發的弊端

保險業由于資本市場中主體之間相互依賴和高度關聯，造成保險公司的破產具有傳染性，并使保險業面臨重大風險。基于這種擔心，監管者都會保護大型保險公司，使它們免遭損失，即監管者對大型公司采取“監管寬容”政策，而“監管寬容”導致的最大問題便是道德風險滋生。

第一，就保險公司產生的道德危險而言，主要是加劇了其對政府的依賴，當保險公司面對某些重大問題決策時可能會出現短視行為，即潛在的政府擔保行為使得保險公司決策者缺乏審慎考慮的耐心。同時，保險公司也樂于向保險監管者表現出保險行業的特殊性以及“太大而不能倒”的模板印象，一旦遇到困難，則習慣性向保險監管部門求助，并認為理所應當。若監管部門沒有認清此種做法的劣根性，而是繼續鼓勵保險公司保持這樣的態度經營，那么，其他保險公司只會紛紛模仿，從而最大程度上使自身在“監管寬容”的政策環境下受益 [13]。而繼續秉持“監管寬容”政策的監管者最后將會使政府陷入“無力承擔救助成本與市場秩序破壞殆盡的兩難境地。”[14]

第二，就保險消費者而言，在“太大而不能倒”的原則之下，其在選擇保險產品時，極易把價格因素作為唯一的判斷標準，而罔顧保險公司的信用、經營狀況、償付能力等因素。“‘大而不倒問題的根源就是債權人對政府援助的預期。”[15]換言之，“監管寬容”政策被保險消費者解讀為國家對保險公司的信譽擔保。顯然，此種做法不僅不利于保險市場的健康發展，同時也會增加政府財政負擔。

除了“監管寬容”政策所引發的道德危險外，該政策本身也值得反思。首先，監管機構對于金融危機的擴大化是無法有效認識的，監管機構傾向于認定投保人對保險公司經營狀況信心不足是金融危機產生或者擴大的主要原因，但并無證據表明這一觀點成立。其次，一家保險公司對于金融系統的關鍵性作用，不一定取決于規模大小。已有學者提出，當下的金融市場早已不再是早期的“太大而不能倒”，而是“太多連接而不能倒”。即包括保險公司在內的互聯網金融市場包含數量眾多的參與者與產品，具備“牽一發而動全身”的作用，某一節點的失敗沿著縱橫交錯的網絡連接點傳遞出去，可能引發嚴重的全球金融危機[16]。因此，僅憑保險公司的規模大小而對其進行監管差異化的處理，難免有失偏頗。“監管寬容”導致的結果便是當這類規模較大的保險公司觸碰監管紅線時，對其的干預過于拖延，或者根本沒有作為，這對于有效預防保險系統性風險而言，顯然是不利的。

（三）保險微觀審慎監管風險覆蓋面不足

保險微觀審慎監管以償付能力監管作為核心內容。雖然償付能力計算較為簡便且易于操作，但隨著金融混業經營的發展，以及非傳統保險業務的興起，以償付能力為核心的微觀審慎監管已無法適應新的監管要求。微觀審慎監管沒有覆蓋一些可能對保險公司經營產生重大影響的風險，其中以流動性風險和集中度風險最為明顯。“流動性風險反映了保險公司在具有清償能力的前提下由于無法變現對到期債務進行支付的風險。”[17]保險微觀審慎監管只對保險公司整體償付能力進行監管，而忽略了資產結構及配置的因素，導致對流動性風險缺乏針對性的監管措施。集中度風險是指保險公司由于承保業務和投資業務過于集中而使得“大數法則”失效的一種風險。集中度風險包括交易對手集中風險、地區集中風險、行業集中風險、產品集中風險等，這種風險的暴露可能使得保險公司短期內出現巨額資金壓力，但微觀審慎監管的各項指標無法將此種風險涵蓋進來。

此外，缺乏逆周期監管是目前保險微觀審慎監管的另一重大問題。2008年世界金融危機爆發使得人們開始關注金融機構的順周期性，保險公司的順周期性業務主要體現在承保與投資兩個方面。因此，監管機構通常都對這兩方面進行嚴格的監管，從而最大程度保護保險消費者權益。這種監管體系在一定程度上能夠保障保險業的穩定經營，但隨著保險市場發展水平逐漸提高，此種監管模式呈現出缺陷：在承保業務方面，只能對其保險產品是否合規作出調整，卻無法對保險規模實施有效措施;在投資業務方面，通常的措施是對各項投資項目設置嚴格的比例要求，其弊端主要表現為保險公司的投資收益與市場經濟狀況呈正比，因此，保險公司的投資經營存在順周期性。這一特性使得保險公司的風險很有可能在經濟危機時轉移到其他金融機構，從而引發系統性風險。同時，在經濟危機時，因固定比例的監管限制，使得保險公司難以在投資業務方面有所作為。

四、保險系統性風險監管的實然應對與應然訴求

（一）近年來我國對保險系統性風險的監管應對

國外學者與監管者普遍認可針對保險系統性風險最有效的措施是采取宏觀審慎監管。“宏觀審慎監管指的是一種金融監管方法，它填補了傳統宏觀經濟政策與傳統的單個金融機構‘微觀審慎監管之間的空白。政策制定者的目標是管理可能危及整個金融體系的因素，即系統性風險。”[18]?目前我國保險宏觀審慎監管工作已經啟動，具體表現在：

1.監管主體：國務院金融穩定發展委員會。

國務院于2017年成立金融穩定發展委員會（以下簡稱金穩會），該委員會由國務院副總理任主任，中國人民銀行行長和國務院常務副秘書長任副主任，其成員分別由中國銀保監會主席、證監會主席、國家外匯管理局局長、中央財經委員會辦公室副主任、國家發改委副主任、財政部副部長組成。金穩會的成立標志我國金融宏觀審慎監管的框架已初步形成，防范與化解系統性風險的能力得到提高。目前金穩會尚處于剛剛起步階段，因此，在法定地位、職責、職權等方面還缺乏法律規定，這意味著其在開展工作時會遭遇法律障礙和缺乏強制力的困境。

2.監管辦法：《國內系統重要性保險機構監管暫行辦法》。原保監會于2016年制定《國內系統重要性保險機構監管暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）并面向全社會公開征求意見。《辦法》從總則、監管要素、監管與信息披露、附則四個部分對系統重要性保險機構監管進行了規定，其中重點規定了并表風險管理計劃、系統性風險管理計劃、流動性風險管理計劃、恢復計劃和處置計劃。《辦法》的制定對防范與化解保險系統性風險，促進保險宏觀審慎監管的發展具有舉足輕重的作用。令人遺憾的是，該《辦法》于2016年3月與2016年8月先后兩次面向社會公開征求意見后，其具體出臺時間至今沒有下文。

3.監管模式：嘗試建立金融機構間的協調合作模式。

我國最早于2002年第四次全國金融工作會議上提出建立該模式，此后于2003年由當時的銀監會、保監會、證監會共同簽署了《在金融監管方面分工合作的備忘錄》;2007年全國金融工作會議提到要“完善金融分業監管體制機制，加強監管協調配合”;2008年國務院建立一行三會金融工作旬會機制;2013年由中國人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度正式確立。但是十多年的實踐效果并不如意：一是初步建立的金融機構間的協調合作模式僅僅是同級部門之間的合作，通常采用的是缺乏強制力的措施，例如征求意見、合作備忘錄等。因而這些措施大多沒有落實到位。二是金融部際聯席會議長期以來缺乏具體的法律規定，法制化程度不高[19]。

綜上，雖然我國金融宏觀審慎監管制度已經初步確立，但實踐顯示我國對金融宏觀審慎監管還處于探索階段，在保險宏觀審慎監管方面的規則落實上更是寥寥無幾，遠未達到理想狀況。保險系統性風險的存在給我國保險監管帶來新一輪的監管壓力，要求監管者必須在防范和化解系統性風險方面做到“高瞻遠矚，有備無患”。

（二）我國保險系統性風險監管的應然訴求

1.建立金融機構協調合作機制的法制化路徑。系統性風險是對所有金融機構造成廣泛損害并對實體經濟產生連帶溢出效應的風險。因此，保險監管者并不能將眼光局限于保險業領域，還應該將保險監管置于整個金融監管系統內進行考量，充分重視各金融機構間的聯系并分析整體金融環境。所以，當務之急應建立金融機構協調合作機制：（1）建構不同金融機構間的主動性和互享性的信息溝通協調機制。就主動性而言，首先，由金穩會牽頭，各監管部門之間建立信息溝通渠道，監管部門應主動將其收集到的關于系統重要性金融機構監管信息匯總編制監管數據報表，統一上報。其次，金穩會作為最高級別的金融監管者，應當從全局出發將上報的信息重點落腳于宏觀審慎監管與微觀審慎監管的相互協調，形成各監管部門之間定期的意見征集和討論座談。就互享性而言，一方面，各金融監管機構之間可以共享所上報的監管數據報表，彼此可通過該數據報表監測金融系統性風險，并針對自身金融機構特點進行提煉與分析;另一方面，形成規范化、制度化的常態溝通協調機制。前已述及，我國金融部際聯席會議因長期以來缺乏具體的法律規定，使得該會議制度形同虛設。為此，應將金融機構協調合作機制的職責履行、義務承擔、組織分工等各方面法制化，以此為該機制形成規范化、制度化的法律保障。

此外，加強金融機構與政府監管部門之間的協調合作。在原有監管者-被監管者上下層級的關系基礎上，尋求監管者與被監管者之間的合作關系。一方面，使監管者及時了解金融機構的最新發展動態，分享其信息并鼓勵、支持金融機構創新;另一方面，使被監管者熟悉、掌握監管部門的各項監管規章、制度，自覺規避違規違法行為。雙方合作完成信息收集、數據分析等風險監測工作，提升監管效率。

2.提高保險宏觀審慎監管相關立法防范與化解系統性風險的能力。

（1）因中國銀保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責已經被劃入中國人民銀行①，所以，中國人民銀行應盡快將《國內系統重要性保險機構監管暫行辦法》頒布實施，作為《保險法》的補充。此外，統籌考慮《保險法》的修訂，增設金穩會保險監管職責等相關內容，確保《保險法》與“一委一行兩會”職責有序銜接，從而提高《保險法》防范與化解系統性風險的能力。（2）制定《國務院金融穩定發展委員會條例》。通過立法的形式明確金穩會的法定地位、職責和職權。由域外經驗可知，美國通過《多德-弗蘭克法案》成立金融穩定監督委員會。歐盟根據《歐盟金融監管體系改革》成立歐盟系統性風險監管委員會，英國通過《2012年金融服務法案》設立金融政策委員會，他們都從法律上明確規定了金融宏觀審慎監管主體的監管職能，主要包括：第一，識別和評估系統性風險;第二，風險預警，并作出指導或給出建議;第三，發布金融穩定報告;第四，維護金融消費者合法權益，確保金融活動有序展開;第五，增強金融機構抗風險能力。我國于2017年底成立的金穩會已經確立了委員會成員，并召開了三次全體會議，但金穩會的職責定位、組織架構、工作機制及問責安排等在法律層面上還未確定，因此，需由國務院法制辦盡快起草制定。具體而言，在法定地位方面，金穩會要統籌協調金融監管，對金融系統性風險各項數據進行收集、分析、比對、識別等，履行這些工作，僅僅靠召開定期會議委實難以完成，因此，需要一個常設機構開展具體工作，并設立穩定的財政預算與人員編制，專門負責金融系統性風險的監管。在法定職責方面，《國務院金融穩定發展委員會條例》應對金穩會的職責予以細化。例如，在防范金融系統性風險方面，應詳細規定金穩會研究防范處置系統性風險和維持金融穩定的職責，包括金穩會有義務收集、分析、比對、識別和最終確定系統性風險，編制金融穩定調查報告等。在法定職權方面，應賦予金穩會信息收集權、監管指定權與規章制定權等權利[20]，從而確保金穩會具備充分履職的前提以及履職時的權威性與強制性。

3.將現代科技手段運用與保險宏觀審慎監管實踐相結合。（1）現代科技手段為金融機構之間、金融機構與監管部門之間的信息、數據共享提供技術支持。隨著金融科技的迅猛發展，大數據應用、人工智能分析等新科技手段為實現金融全行業的數據實時共享提供了可能，從而打通金融機構之間、金融機構與監管部門之間的數據孤島，充分發揮金融機構協調合作機制的功能。（2）探索現代科技手段運用于保險監管的具體模式。首先，隨著科技的發展，保險業正迅速步入新興科技時代。例如“保險+人工智能”“保險+區塊鏈”等大量新型保險產品的研發，都迫切要求利用大數據等新技術，通過對海量的信息數據進行自動處理和分析，幫助被監管者生成日漸增多的報告，履行保險公司配合保險監管部門監管的義務。而這些自動化處理若由人工進行監管其工作量之大，不可想象。所以，在金融科技發展之下，傳統的人力監管模式逐漸向自動化監管模式轉變已是大勢所趨。其次，建立“金融科技監管沙盒”試點，取得經驗后再推廣。“金融科技監管沙盒”制度由英國率先建立，該制度指監管機構允許適格的金融科技創新企業于特定期間、特定環境中進行金融新產品或新服務的測試實驗。即政府創造一個安全空間，使金融科技創新企業可測試其創新的產品、服務、商業模式等各方面的可行性，而又不需要承擔一般違反金融監管法規的責任[21]。該制度模式下，通過豁免其設立及遵守相關監管法規義務的方式，創造彈性與較低的法令遵循成本優勢，使被監管者的測試產品于測試期間取得相關的實證經驗，并進行調整，以協助其成長并發展完善。這種模式的主要目的是加強監管當局與金融科技創新企業的溝通交流，提早介入，全程了解金融科技的信息并進行政策輔導，從而使得監管者與被監管者之間建立可信賴、持續性的良性監管互動，提高監管部門的監管效率[22]。最后，參照美國經驗，為各類保險科技產品進行數字化編碼，并制定一套規范的數據報送和分享標準，從而為日后防范保險產品的衍生鏈條風險打下基礎[23]。總之，在保險宏觀審慎監管實踐中，利用大數據、云計算、人工智能等現代科技手段對保險系統性風險的相關信息進行持續跟進和更新，開發符合中國保險業發展階段和實際情況的新科技手段，將會有效提高保險宏觀審慎監管的效率。

黨的第十九次全國代表大會提出“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線”要求，為我國保險監管體制改革指明了方向。我國應建立長效的、動態的保險宏觀審慎監管機制，針對保險的行業特點，通過多元監管治理方式并用，構建一個以系統性風險防范為基礎的更為合理的監管框架，以實現保持保險業穩定健康發展的監管目標。

注釋：

① ?詳見《國務院機構改革方案》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1595229908151897852&wfr=spider&for=pc.最后訪問日期：2019年2月28日。

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（責任編輯：寧曉青）