新時代征地補償模式考量：邏輯、評估與保障

柴國俊

(河北經貿大學 商學院，河北 石家莊 050061)

一、問題的提出

新中國70年來，城鎮化進程創造了經濟奇跡，同時催生征地活動，并形成大量失地農民和被征地家庭。相關資料估計，建國以來非農建設用地總共占用1億畝以上，按一畝產生1.5個失地農民算，已造就1.5億個失地農民[1]。另據《全國土地利用總體規劃綱要(2016—2030年)》推算，到2030年4000萬畝耕地將被征收，未來十多年將逐漸產生0.6億個失地農民。由此，合計失地農民人數會達到2.1億，這顯然是很大的數字。被征地民眾關系到社會穩定和經濟發展，迫切需要社會各界關注。

如此大規模的受影響群體幸福感怎樣？如表1所示，統計中國家庭金融調查(CHFS)(1)中國家庭金融調查是西南財經大學2011年發起的全國性大型調查項目，每兩年進行一次。基于調查數據已出版專題報告多部并發表國內外高質量論文數十篇，社會反響良好。該調查采取多階段PPS抽樣，樣本特征與全國總體特征在多份公開出版的報告中有詳細對照[2]，經過科學抽樣和嚴格質控得到的樣本能夠較好地反映全國家庭總體特點。2011年和2013年數據發現，被征地家庭非常幸福和幸福的比重較低，在10%的統計性水平上低于未發生過征地行為的家庭。較低的幸福感直觀反映出征地活動對家庭較強的經濟社會影響，凸顯出當前征地補償制度改進的空間。

表1 中國被征地家庭的幸福感對照

數據來源：CHFS 2011和2013。家庭幸福感由問卷問題“總的來說，您現在覺得幸福嗎？”提出，選項包括“非常幸福、幸福、一般、不幸福、非常不幸福”。 上標“*”表示10%統計水平上顯著。結果已按抽樣權重做過調整。

由于城鄉制度銜接尚不完善，相當數量的被征地家庭成員既不能很好享受城市居民福利待遇，也不能被農村社會安全網覆蓋。失地農民一方面屬于城鎮化進程中的新市民，但另一方面客觀形成城鄉體系之外的夾心層。關切他們生計變化，通過征地補償模式改進，來讓他們如同征遷之前一樣體面地從事生產經營活動和幸福地生活，切實感受到改革獲得感而非剝奪感，是當前經濟社會工作的重要方面，也是城鎮化研究的重大課題。事實上黨的十八屆三中全會以來，黨和政府在土地征收及其補償等方面提出了一系列的新理念、新舉措，加大了改革力度。2014年12月，中央審議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并于次年初在全國33個試點縣(市、區)進行“三塊地”改革。2018年底國務院總結征地試點尚相對不足，已從定州等地提煉出征地制度改進經驗，并在2019年政府工作報告中明確提出要推廣農村土地制度改革試點成果。本文主要以案例方式凝練新時代征地補償模式，利用試點地區和典型區域被征地家庭的經濟影響評估新模式成效，并嘗試從多層面保障征地補償新模式運行，最終改善這些家庭的幸福感。

學界就征地補償、土地增值收益分配、被征地家庭生計等主題做過一些可貴的研究，指明在土地財政背景下，地方政府通過低價補償被征地家庭來經營城市[3-5]，尚鮮有文獻考察在中國特色社會主義新階段，土地財政和民生及城鄉關系的新變化對被征地家庭的新影響，未能總結新時代征地補償模式。本文指出在新時代發展理念下，土地財政被弱化，考慮到個體生計和城鄉聯系的可持續發展，務必對受征地影響的家庭實施多樣化補償。余下首先凝練中國征地補償新模式的邏輯特征，然后從家庭層面評估征地補償新模式的生計效應，最后指明新時代征地補償模式的保障機制。

二、新時代征地補償模式的邏輯形成

當前征地行為正摒棄土地財政，補償手段趨于多樣化，越來越重視民生和城鄉融合，為新時代征地補償模式的形成奠定基礎。

(一)征地各環節向好

十八大以來，農地征收的條件、目標和手段正在好轉。值得指出的是，征地、拆遷均伴隨城鎮化和工業化而生，但屬兩類經濟社會活動：征地集中在農村，農村房屋拆遷被看作集體土地上的附著物處理，主要由2004年《中華人民共和國土地管理法》保障；拆遷集中在城鎮和城鄉結合部，主要由2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》等政府規范性文件來保障。城市更新、舊城區改建會進行國有土地再開發利用，地方政府會通過招拍掛出讓國有土地使用權并收回土地出讓金，這一目的在本質上同出讓集體土地使用權是一致的，盡管如此，為界定明確，本文重點討論農村征地現象。廣義地講，征地活動基本屬非自愿移民，世界銀行貸款項目曾指出發展中國家相關政策體系和效益分享機制尚不健全，開發性移民理念正在實施[6]。另城鎮化征遷移民同水利水電移民略有不同，但強制性家園變換和經濟社會轉型的雙重影響同樣值得重視[7-8]。如下依據發展趨勢，梳理出農村征地活動顯現的三方面新特征。

1.傾向于摒棄土地財政

以低價征地、高價出讓商住用地來經營城市的土地財政行為備受詬病。近幾年全國土地出讓金仍居高不下，土地財政占地方政府公共預算收入比重依然未有減退之勢。但現實看，三條紅線管制下的土地存量有限，房價泡沫、地方負債等風險偏高，以及非正規的融資運營成本上揚，均導致土地財政不可持續。黨的十九大報告明確指出，長江經濟帶不搞大開發、共抓大保護，實踐中正轉變以土地為核心的城市既往發展模式，逐步修正緊張的城鄉關系。2017年設立的河北雄安新區同樣積極探索摒棄土地財政的發展模式，盡力打造創新發展示范區。2018年，《河北雄安新區規劃綱要》及《河北雄安新區總體規劃(2018—2035年)》正式提出要著眼建設北京非首都功能疏解集中承載地，努力成為新時代高質量發展的全國樣板，為雄安從當前到2035年規劃建設提供基本依據和發展愿景。值得注意的是，雄安新區從一開始就依據“不大規模開發房地產”思想，不搞土地財政，城市政府不依靠土地出讓金來運營，通過體制機制試點發展高端高新產業，賣地財政向稅收財政轉變，被征遷家庭補償來源自然不是墊資的土地出讓金，征地的條件在該示范區發生質變。河北定州的征地試點經驗是，未考慮當地財政前提下，通過專家德爾菲法，確定政府、集體和農民的土地增值收益分配比例分別為55%、15%和30%，三方均認可，期待征地試點經驗能夠推廣(2)定州征地試點、雄安征遷等案例顯示城市政府摒棄土地財政的端倪，為實現城鄉融合發展而進行的征地多元補償正成為事實，典型案例折射出無土地財政的征遷變化，也體現本文所構建核心概念“新時代征地補償模式”的條件逐漸成熟。隨著征地試點的增多和擴圍，相關數據資料會更加詳實，摒棄土地財政轉向稅收財政的傾向預期更為明顯。。

2.補償手段多樣化

21世紀以來，征地補償安置先后經歷貨幣補償安置和多種形式保障并存兩個階段[9]：早期按原用途的貨幣補償占主導，后期出現貨幣、產權調換、入股合作、就業培訓等多種征地補償安置套餐，受影響民眾可選擇方案增加。考察河北定州征地試點工作發現，補償標準從“靜態”變為“動態”、安置方式從“單選”變為“多選”，區片價補償、養老保險、糧食補貼三重保障得以構建。正在進行征遷工作的雄安新區同樣秉承原住民多元化補償思路，積極推廣貨幣、安置房、就業培訓、養老社保、糧食補貼等多種安置理念。進一步地，總結成都區縣災后重建引發的土地制度創新，受影響農戶獲得增減掛鉤財產性收入、集體建設用地租金、聯建資金等。概括而言，當前多樣化的補償手段越來越重視長期效益，而不是以往的一錘子買賣。

3.重視城鄉互動和民生問題

中國征地行為關聯城鄉發展，體現城鄉關系的演進與重塑。黨的十八大以來，新型城鎮化理念和規劃開始實施，注重以人為本和土地集約利用。十九大進一步提出鄉村振興戰略，強調城鄉融合發展。民生是為政之要，城鄉融合離不開城鄉家庭的民生，優先保障和改善民生正吸引決策高層越來越多的注意力。基于當前社會主要矛盾，國家宏觀經濟政策目標正轉變為“保就業、穩民生”[10]。誠如《后鄉土中國》所言，當前的農村問題已由解放前的農民溫飽問題演變為農民發展問題[11]。從舊城鎮化到新型城鎮化再到鄉村振興戰略，從舊工業化到新型工業化，體現出黨和國家的關注點由物到人的轉變。

學術調查也反映出城鄉家庭民生日趨重要的傾向。例如，國務院發展研究中心“中國民生指數研究”課題組曾連續數年在多省調查民生問題，發現城鄉居民對社會治安、社會保障、教育等方面滿意度較高，但對就業、收入的滿意度偏低，滿意度偏低的群體包括低收入、低學歷家庭及非正規就業者，建議日后多關注這些群體的利益訴求[12]。再如，北京師范大學政府管理學院和政府管理研究院自2011年起每年選取民生熱點并撰寫《中國民生發展報告》，連續跟蹤研究民生主題并編制出城市層面的中國民生發展指數。影響更大的是，北京大學中國社會調查中心自2010年正式開展中國家庭跟蹤調查(CFPS)，連續發布《中國民生發展報告》，重點關注中國居民的經濟與非經濟福利等民生問題，已誕生一大批高質量的民生研究成果。

這些調查成果啟示我們，關注城鄉特殊群體的住房、就業狀況是構建社會安全網的關鍵，成為全面建成小康社會的重要著力點。從重物不重人到重物更重人，從城鄉緊張到城鄉融合，整個政策環境正煥發出經濟社會新面貌。中國的征地行為天然聯系城市與農村，牽涉政府、民眾和企業，深入分析征地活動是理解中國城鄉關系變遷的重要窗口。例如，河北雄安新區在總體規劃正式批復后進入建設階段，秉持功成不必在我的歷史耐心和功成必定在我的責任擔當，扎實穩妥推進征遷工作并切實保障群眾正常生產生活，正成為近期當地工作重點和他地創新典范。

(二)新時代征地補償模式日漸形成

放眼全球，梳理國外征地事實，能夠發現發達國家業已完成城鎮化和工業化，開始城市再開發，涉及發展權交易、經濟社會效應和歷史保護[13-15]；發展中國家則明晰土地產權來協調再分配，做強制性發展[16-17]。回顧發達國家和其它發展中國家征地補償經驗，我們能夠總結出國外征地補償模式的兩個突出特征，即市場化交易和法律保障。客觀地講，國外遵循市場化交易和法律保障原則進行征地補償的做法優劣兼具：優點是有民眾基礎，更容易得到被征地住戶的支持，社會沖突較少；不足之處是征遷效率太低、周期太長。

自十八屆三中全會倡導市場主導作用和政府引導作用以來，中國征地補償模式開始逐步從土地財政向無土地財政、從征地單一貨幣補償向多樣補償、從忽視家庭生計和經營城市政策向保持家庭生計可持續和城鄉融合理念過渡。黨的十九大報告更明確指出，中國特色社會主義新時代要堅持貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，五大理念形成征地補償新舊模式轉變的方向和動力，不同層面的主體行為推動新舊模式更迭和變遷(見機制保障部分)。如圖1所示，新時代征地補償模式的條件、手段和目標描述了征地補償從頭到尾的整個過程，構成“三位一體”的核心要件。新時代背景下，三個要件均凸顯出新變化：征遷條件是摒棄土地財政；手段是貨幣、住房、入股等補償并存；目標轉變為受影響家庭生計可持續和城鄉融合。在新型城鎮化和鄉村振興戰略背景下，正在形成的中國征地補償新模式倡導，基于無土地財政條件，通過多樣化補償達到城鄉良性互動、民眾生計可持續目標(包括消費支出平滑和就業收入優化)，這與國外征地補償模式和中國征地補償舊模式相比日漸顯現出強烈特色(3)當然，中國征地補償新舊模式劃分界限并非涇渭分明，三要件均是逐步過渡的，兩個階段邏輯特征也是逐步改善和清晰的。。

圖1 新時代征地補償模式的要件構成

三、新時代征地補償模式的生計評估

新時代征地補償模式的成效可由家庭生計是否受到影響以及受到怎樣的影響來評估或研判。一般而言，土地征收等引發的移民和流動人口盡管存在喪失社會資本、轉換人力資本的代價[18-19]，還具有重構生計能力、增加創業、回饋原地的好處[20-21]。如圖1所示，征地補償生計影響可分短期和長期兩種，征遷新模式通過盤活要素最終實現城鄉融合。

(一)短期將促進家庭消費

征地行為會破壞既有社會體系，削弱現行社會規范，還能夠給普通家庭帶來重要的消費影響，后者理論機制主要是預防性儲蓄和生命周期假說。基于2012年和2014年中國家庭跟蹤調查數據，葛傳路等[22]曾就征地行為對家庭消費支出的異質性影響做實證分析。他們發現，經濟殷實、工資性收入較高的家庭征地后消費增加，而征地補償金占家庭消費比重低、工資性收入低的家庭消費水平有所下降。該研究結論證實了征地沖擊引發的預防性儲蓄動機，指明征地單一的貨幣補償具有缺陷，倡導就業培訓等方式多管齊下。基于新時代，社會調研西咸新區、定州、雄安新區征地補償模式的短期生計效應發現，家庭消費得以繼續平滑，支出結構優化，城鄉消費差距得以縮小，初步顯示新模式的優勢，啟示相關部門持續采用市場化、差別化政策應對征遷的消費異質性影響，以檢驗新時代征地補償模式的消費促進效應。

事實上，統計歷年CHFS數據能夠得出，十八屆三中全會以來，被征地家庭的消費水平與未受征地影響的家庭消費差距縮小，甚至出現前者消費超越后者的趨勢，如圖2所示。

(二)長期會改善就業、創業和收入

1.就業效應

從“要地不要人”的傳統思路過渡為給予被征地家庭經濟資助和人文關懷，是城鎮化理念的重要轉變。在當前倡導以人為本的新型城鎮化背景下，有必要實證考察征地對家庭就業的沖擊。謝勇研究認為，征地對不同類型的農戶就業影響有所差異，尤其要關注中老年人和人力資本較低的農民[23]。

圖2 被征地家庭總消費的對照及演進數據來源：CHFS 2011、2013、2015、2017。

理論上存在兩種機制解釋征地的就業效應。一方面，征地會徹底消除農地產權不確定性。土地征收或集體收回農地再分配這兩種土地產權不穩定事實，會減少土地投資并降低利用效率[24]、抬高勞動力流動的機會成本[25-26]，形成農村勞動力暫時性外出務工現象。另一方面，征地等變故引起的資本化會緩解中國普通家庭信貸約束，導致勞動力流動和創業可能性增強[27]。基于新型城鎮化背景，柴國俊和王軍輝[28]整理出2011年和2013年中國家庭金融調查面板數據，采用普通最小二乘法及核匹配后的雙重差分方法對征地影響勞動力流動的相關理論假說進行實證檢驗。結果發現，征地會通過緩解金融約束而非土地產權渠道促進勞動力流動，西部、選擇貨幣補償方式以及存在融資困難的家庭更明顯地得到征地補償好處，他們遷移可能性更大、距離更遠。這些觀點能夠檢驗金融約束等理論在征地領域的適用性，提供我國轉型期特有的更多的家庭決策證據，還可為緩解征地沖突、提升失地農民就業保障等決策提供經驗基礎，為探索新型城鎮化道路的落實方式做比較分析。三峽移民超過百萬，正是考慮到可持續生計問題，三峽集團從一開始將開發性扶貧和效益分享理念貫徹其中，以就業為導向，較為成功地保障了人類歷史上最大的水利水電工程的順利開展[6,18]。系統分析雄安新區征地補償新模式的就業實踐發現，新區組織三縣就業局整合綠化、養護、高端產業配套服務等新的崗位機會信息，按鄉鎮劃片加大原住民免費培訓力度，做到勞動力市場供求對接頻繁，就業渠道、形式趨于穩定化，城鄉就業流動增多，以人為核心的新型城鎮化理念和城鄉融合新潮流正得到應用，彰顯征地補償新模式對相關家庭就業的積極影響。

2.創業效應

征地的創業效應明顯。土地及其附著物資本化能夠緩解流動性約束，而創業是創新的重要途徑，在吸納就業、促進經濟增長方面的重要作用已形成共識。在經濟新常態背景下，中國經濟增長速度趨緩，創新驅動發展適時提出，強調自主創業尤為必要，這里征地補償可能緩解創業初始資金約束[29]。鮑海君和韓璐曾利用浙江省調查數據分析失地農民創業意向，發現性別、成就動機和征地區位是影響他們創業的深層因素，這為解決失地農民可持續生計問題提供了決策思路[30]。孫光林等[31]基于江蘇省和山東省近年調查數據，考察金融知識對失地農民創業的影響，認為擁有較高金融知識的農戶通過重視信息并獲取金融資本來提升創業概率和創業績效。事實上，征地拆遷對創業的影響效應和當地金融市場息息相關，在金融市場發育程度不同的地區，影響結果是有差異的，可以預期在金融市場比較發達的地區更容易創業。從金融知識渠道將征地和創業聯系起來，能夠豐富兩大領域的交叉研究，并對促進勞動力創業、緩解征地沖突具有政策啟示。

更進一步地，征地會影響到勞動力配置，故有必要關注土地市場、住房市場和勞動力市場互動。Bazzi等人曾考察印度尼西亞20世紀80年代的遷移項目長期效應，認為具有類似農業氣候和語言環境的地區水稻生產率和夜間燈光強度更高，建議此類移民計劃要充分考慮技術轉移[32]。事實上，城鎮化是土地密集型技術向資本密集型技術轉化的行為，也是勞動力人力資本提升的過程，以人為本的城鎮化是必然要求[33]。

調研河北定州土地制度試點我們發現，通過多種形式的征地補償和民主協商的征地程序的確激活了當地農民干事情積極性，土地增值收益分配的科學改進大大保護農民合理利益并激發創業活力。基于雄安新區征遷工作的實地調研，初步評估分析征地補償新模式的長期生計效應發現：新區就業趨于穩定化，本地和外地創業交融，城鄉一體化進程加快。河北兩個案例績效再次凸顯中國征地補償新模式的成功范例。

3.收入效應

本節最后探討征地補償模式對收入結構乃至財富結構的影響。土地征收制度改革的重要內容之一就是“完善對被征地農民的合理、規范、多元保障機制”，其中包括提高征地補償標準和農民土地增值收益分配比例，評估農民征地后非農收入是否增加構成征地改革的直接表現。基于CHFS2011分析發現，征地補償活動總體降低了土地等非金融資產價值，短期內轉變為金融資產和投資性收入，即資源資產形成了收入流。相比拆遷，征地造成家庭戶的轉移性收入下降，經營性收入和非金融資產負債上升，這意味著征地影響到家庭收入來源和工作種類，最終導致失地農民的整體福利有所下降(4)拆遷家庭的經營性收入和非金融資產負債均下降，轉移性收入上升，表明大多發生在城市的拆遷活動會增進這類家庭的福利水平。。依據城鄉融合發展的政策和趨勢，農村征地勢必要向城市拆遷趨同，失地農民福利終究要橫向同被拆遷居民福利看齊，縱向同未征地時的自身福利看齊，征地補償舊模式下的收入結構有待優化。案例分析西咸新區和雄安新區征地家庭的收入結構變化后發現，被征地家庭的收入水平上漲，且政府轉移性收入增加，收入結構更加優化。總體上講，征地將存量資產轉為流量收入，會促進資金、勞動力、技術再配置，會盤活城鄉要素市場，最終優化家庭收入財富結構，縮小城鄉經濟等福利差距，形成城鄉良性互動，顯現新時代征地補償模式的優勢所在。

當然國際上還利用“遷往機會”(Moving To Opportunity)的公房征遷準自然實驗從家庭層面考察更長時期的勞動力和學習成績效應，發現公房本身居住環境帶來的民生影響對成人和子女并不一致[13,15]。這些研究也提醒我們，利用三峽庫區移民監測數據和雄安新區人口基礎信息來跟蹤被征地移民的行為變化，特別關注第二代家庭教育、健康、社會關系的福利水平，將是關聯代際流動熱點的有趣議題[18]。

四、新時代征地補償模式的機制保障

針對征地活動中市場個體、社會組織、政府三個主體的作用和邊界，優化新時代征地補償模式的保障機制可從三方面入手：微觀上充分發揮市場機制，中觀上留足社會組織空間，宏觀上改善考核機制并推進城市治理，多層面協同促進城鄉之間資金、勞動力、技術再配置，如圖3所示。

圖3 新時代征地補償模式的機制保障

(一)充分發揮市場機制

從微觀層面而言，急需村鎮干部為農地確權、頒證，規范土地征收程序，協調好被征遷家庭的補償安置問題。征地補償工作的前提是做好土地、房屋等不動產確權登記工作。界定清楚產權歸屬，處理好使用權、所有權和轉讓權關系對征地工作非常重要。實踐中，“集體所有權、農戶承包權、土地經營權”三權分置在規范征地活動方面起到很好作用。這里，土地集體所有權歸集體所有，是土地承包權的前提，農民的承包經營權又派生出承包權和經營權，集體所有權是根本，農戶承包權是基礎，土地經營權是關鍵，三者統一構成農村的基本經營制度。鼓勵落實集體所有權，穩定承包權，放活經營權。這些規則和辦法有效地調解了各級政府、村集體、農戶的土地增值分配份額，緩解了征地糾紛。耕地三權分置落地確權，才能在征地測繪評估階段順利推進，在占補平衡、增減掛鉤中有章可依，切實發揮要素市場化配置的決定性功能。

通過考察成都城鄉統籌實踐工作發現，當地在符合土地管理法和城鄉規劃法約束下，2008年即開始利用村莊評議會進行農地確權和頒證，一方面努力縮小公益用地征收范圍，減少非市場手段配置土地情形，另一方面積極利用占補平衡和增減掛鉤等方式進行制度創新，探索非征地模式下通過市場手段配置土地資源，將轉讓權兌現為財產收入，進而縮小了城鄉收入差距[34]。當然，部分學者并不認同市場交易做法。例如，賀雪峰[35]認為成都城鄉統籌發展的本質不應土地確權，而是要在土地財政中不斷完成城市資本積累，將城郊的土地級差地租收為國有，然后進行再分配。依據國外征地補償模式市場化交易的重要特征，結合各地征地補償公平和效率方面的考慮，柴國俊、陳艷[36]主張綜合周其仁和賀雪峰兩位教授的觀點，認為二者基于不同的實踐背景對同一事物產生兩種截然不同的結論，正好驗證了征地補償的空間異質性，啟示各地征地工作差別化和靈活性。至少東部地區征地可引入市場機制，按市場交易原則試點推進，同時嚴格界定公益性用地，行政配置土地時亦遵循等價公正原則，建立公益用地靠征收和非公益用地靠市場的新體制[34]。

(二)留足社會組織空間

從中觀層面而言，征地補償模式的機制優化需留足非正式制度空間和社會組織空間，做好培訓幫扶工作。對于基層政府，讓渡出社會組織生存空間，以行政發包的形式允許基層經濟組織、宗族力量、新鄉賢、新農人等參與公共服務和社會治理。雄安新區建設而言，國有企業可提供或承擔被征地家庭的部分就業崗位，技校或高校可承接再就業培訓、心理輔導、繼續教育等活動，管委會下設的區縣機構則可在搭建就業供需信息平臺上提供優質公共服務。

征地活動一方面能促進經濟繁榮，另一方面引發社會不和諧。其對經濟社會的雙重表現實際上和央地治理有關，解決思路亦應從政府治理入手，單一正式治理方式需要轉變為正式與非正式治理相結合。嵌入性政治現象表明中央推動的正式治理有利有弊，彰顯自下而上的非正式治理的重要性，啟迪新時期政商關系和干群關系的構建路徑[37]。地方政府通過收取國有土地出讓金以發展當地經濟來獲得政治晉升，這屬于自上而下的正式治理，房地產企業和受影響民眾的策略性反應乃至參與屬自下而上的非正式治理，以政治動員、行政賦權、利益激勵和結果控制為特征的征地拆遷行政包干制基層實踐亦屬于非正式治理，有必要探尋現有自上而下的正式治理和自下而上的非正式治理相融合的整體性治理征遷的路徑[38]。讓市場的歸市場，讓社會的歸社會，讓政府的歸政府，協力盤活城鄉要素配置，構造共建共治共享的社會治理新格局。當然逐步實現土地財政向財產稅等稅收財政過渡，是規范征遷社會治理的長效手段。這些討論有助探索密切干群關系和新型政商關系的落實途徑，對促進經濟長期增長、維護社會穩定、引導房地產健康發展等決策有參考價值。

具體地，雄安建設積極穩妥推進征遷補償當然是當務之急，管委會還要關注征遷次生影響，通過出臺發展性政策并調動社會組織積極性來多方面培育失地農民的可持續生計能力，盡可能彌補保障性政策治標作用。如管委會加大人力資本和健康投資，重建社會關系網絡，提升理財和投資能力，增強市場經濟素質，讓征遷補償的多種資金自主使用得持續高效，讓原住居民同外來高端人才共享新區高質量發展紅利。

(三)改善考核機制，推進城市治理

從宏觀層面而言，保障新時代征地補償模式需要政府優化相關制度設計。一方面，改善地方官員考核是中國征地補償新模式在宏觀方面的重要保障機制。長期以來，大拆大建是地方政府創造GDP和政治晉升的重要手段[39]。不可否認，這類房地產、招商引資活動極大地解決了城市政府融資和財政收入問題，改善了市容市貌和居民生活環境，但由此也易形成強征強拆的社會問題。改進官員績效考核體系，及時將失業率、幸福感、環保等關系民生的指標納入考核，是遏制地方政府征拆沖動的重要制度安排。根本上講，將房地產等投資驅動的增長方式轉變為消費需求驅動和創新引導的發展方式，將政府經濟職能轉變為服務職能，積極落實新時代五大發展理念，是緩解社會矛盾、全面建成小康社會的長久之計，也是國家治理體系和能力現代化的重要方面。值得欣慰的是，新一輪的黨和國家機構改革已組建自然資源部和生態環境部，正逐步推進多規合一和環境保護工作，財稅制度也有所調整，這些新變化為地方政府官員考核體制的改進奠定重要的制度基礎。

另一方面，推進地級城市治理是征地補償新模式的又一宏觀保障。城市治理是引導和考慮利益相關者、地方政府和市民協同管理城市的過程。治理征地需要重視制度創新和激勵相容，調動各方力量參與式治理，需要理順央地關系，需要重塑官民、干群、政商關系。雄安新區當前首要工作是征遷，官方提出“研究建立土地收儲制度，不搞土地批租，不搞土地財政，嚴禁大規模搞房地產開發”，這表明中央在雄安試點摒棄土地財政的城市發展模式，正強力修正舊城鎮化道路。如何為新型城鎮化籌資，以實現城鄉共生共融，這里除了需要向高端高新產業征稅外，還要利用好土地制度變革紅利，如考慮修訂土地增值稅、房產稅[40]，另多借鑒成都、重慶等地區的土地制度改革實踐。成都市政府通過“占補平衡”、“增減掛鉤”、“還權賦能”來推動城鄉統籌綜合改革，讓基層官民分享城鎮化、工業化紅利[34]。

總之，中國征地活動牽涉政府、房地產開發商和家庭的博弈，深刻反映出當前城鄉之間的艱辛融合跡象。新時代倡導新發展理念，征地補償新模式正盤活城鄉要素市場，為城鄉良性互動探索一條可持續道路。多層次保障新模式運轉以提升被征遷民眾的幸福感，是推進新型城鎮化和鄉村振興戰略的重要落腳點，在實踐中豐富“新時代征地補償模式”案例材料將成為學界和政界共同關注的有趣議題。