嚴監管背景下PPP 項目推進中存在的問題及對策研究
——以甘肅省為例

■/ 祁 幟

政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）是指政府為推動基礎設施和社會事業投資建設領域的體制機制改革，增強公共產品和公共服務的供給能力及效率，通過特許經營、股權合作、購買服務等方式，與社會資本建立利益共享、風險共擔及長期合作的伙伴關系。PPP模式能有效撬動社會資本，提供有別傳統模式的公共產品和服務，推動供給側結構性改革，助推經濟社會提速發展。與傳統建設模式相比，采用PPP 模式具有減輕政府當前出資壓力、項目建設運營投資壓力及風險主要由社會投資人承擔、將政府從過去基礎設施公共服務的提供者變成監管者等優點。

就中國而言，近年來由于新預算法的實施，加之《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）收緊了地方政府違規舉債的行為，傳統政府融資平臺被剝離政府融資職能，這使得PPP模式已成為發行政府債券之外的一個主要的合法融資渠道。與此同時，由于受債券額度的限制，通過發行地方政府債券籌集項目建設資金往往難以滿足地方政府融資需求，因此PPP 模式事實上已成為許多地方政府基礎設施領域補短板的最佳選擇。

一、甘肅省PPP項目發展的歷史進程分析

作為西部欠發達省份，甘肅省PPP 項目的起步相對較晚。開始于2015年8月17日由甘肅省政府主辦的“甘肅省首屆政府和社會資本合作(PPP)項目”。2016年2月，《甘肅省人民政府批轉省財政廳等部門關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式實施意見的通知》（甘政發〔2016〕24號）為甘肅省PPP模式的推廣運用奠定了制度基礎。該實施意見既較好體現了政府公共服務供給制重大轉變，創新預算管理，又基本維持各相關部門職責不變，發揮各自在推進過程中的積極因素，一定程度上避免了執行中的職責不清、推諉扯皮等掣肘現象。在此背景下，甘肅省PPP 項目進入迅速增長階段，從2016年3月到2017年12月的一年多時間內，甘肅省進入全國PPP 綜合信息平臺項目庫項目達470個，總投資5717.5億元，涉及18個公共服務領域，列全國第15位。

然而，在此期間，由于經驗不足等原因，各種不規范現象也大量發生。在甘肅省470個入庫PPP項目中，進入執行階段落地的項目僅11個，投資額187.4億元，落地率僅為2%，遠低于全國平均水平。為及時糾正PPP 泛化濫用現象，著力推動PPP回歸公共服務創新供給機制的本源，促進實現公共服務提質增效目標，夯實PPP 規范可持續發展基礎。2017年11月，財政部印發了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），甘肅省財政廳按照要求認真組織開展項目全面清理規范工作。一方面，嚴格新項目入庫標準，將不適宜采用PPP模式、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制的項目一律禁止入庫；另一方面，從未按規定開展“兩個論證”、不宜繼續采用PPP模式實施等五個方面集中清理已入庫的項目。截止2018年3月底，甘肅省累積退庫項目176個（其中：各市州自查退庫159個，省級組織專家評審退庫17個），涉及投資額2684.03億元。清理規范后管理庫項目47個，投資額1324.37億元。

隨后，2018年7月，國家發展改革委辦公廳又發布了《關于開展PPP 項目庫規范核查促進PPP 持續健康發展的通知》(發改辦投資〔2018〕708號)，要求國家和各級發改委對未嚴格執行項目資本金制度的PPP 項目進行規范核查。2019年3月，財政部又印發《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號），要求各級財政部門進一步提高認識，遵循“規范運行、嚴格監管、公開透明、誠信履約”的原則，切實防控地方政府隱形債務風險，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，扎實推進PPP 規范發展。在此背景下，甘肅省PPP 項目進入穩步推進、有序發展階段。

需要指出的是，盡管目前甘肅省PPP 項目的規范程度較之2018年以前有了很大改善，然而PPP項目行業集中度較高、分布不均衡等問題依然較為突出（見圖1）。例如，依據全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目管理庫信息，截至2019年8月，甘肅省管理庫項目111個，投資額2643.81億元。按回報機制統計，可行性缺口補助項目69個，投資金額1313.99億元；使用者付費項目33個，投資金額1303.1億元；政府付費項目9個，投資金額26.6億元。分行業來看，排在前三位的分別是市政工程類50個，投資金額337.11億元；交通運輸類26個，投資金額2019.04億元；水利建設類7個，投資金額43.29億元。

圖1 甘肅省PPP項目行業數量分布圖

圖2 行業投資額統計圖

二、當前甘肅省PPP項目推進中存在的具體問題

通過對近年來甘肅省所建設的5個重要PPP項目（高速公路A 項目、智慧城市B 項目、新城二期集中供熱C項目、四館一院一中心D項目、文化產業園E項目）的實際調研，筆者發現目前甘肅省在PPP項目執行過程中主要存在以下具體問題。

（一）項目前期準備工作不扎實

甘肅省入庫項目中有的可研報告尚未完成，立項流程存在瑕疵；有的物有所值評價、財政承受能力論證報告流于形式，照搬模板，給未來項目實施埋下隱患，存在“重數量、輕質量”的問題。前期工作不到位，許多項目采購的社會資本方融資能力差，未按合同約定落實項目債權融資，導致項目執行難度增大，無法真正落地，最終被清庫。例如，四館一院一中心D項目因前期手續不全，至今未開工，無實質性進展，項目無法在規定時間內完成，不宜繼續采用PPP 模式實施；文化產業園E 項目社會資本方至今仍然無法順利完成融資，導致項目2018年10月全面停工，給政府帶來與社會資本的訴訟、工程長時間拖延、未來善后等一系列問題。

（二）科學編制實施方案有困難

PPP 模式涉及的不僅是融資的問題，還是管理的問題，更是改革的問題。PPP 項目實施方案的編制主要從整體架構搭建、項目風險分配、項目運作方式確定、項目交易結構確定、項目合同體系確定、監管架構確定、財務測算等多方面進行編制。許多項目聘請的咨詢機構資質差、實力不足，編制實施方案時不進行盡職調查，照抄范本，缺乏大量的數據測算，導致有的項目收入、成本測算不匹配、造成政府性付費或可行性缺口補助虛增，增加財政支出責任。

（三）政府付費與項目產出績效掛鉤機制未落實

PPP項目執行過程中應設置科學合理的績效考核目標，財政支出與考核結果相掛鉤。事前設定績效目標，事中進行績效跟蹤，事后進行績效評價的全生命周期管理機制。但幾乎所有項目的實施方，因對PPP項目理解能力差，專業知識欠缺，對績效考核、績效監測不重視，簡單的認為實施方案中計算的補貼金額就是今后要支付給社會資本方的補貼數額，未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制，項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任，無法建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制。

（四）履約保障措施未落實

雖然《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）明確規定，履約保函體系由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成；社會資本應以支票、匯票、本票或金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式繳納保證金。然而在實際操作過程中，部分項目的社會資本未按規定提交履約保函。如智慧城市B項目和四館一院一中心D項目等均未提供履約保函。因此，要警防一些社會資本，以投資為誘餌，設不合理條款，攬重大項目，套政府信用，獲高額收益，既拖后項目建設，圈占財政資金，騙取公共資源，又筑高政府債務，影響全省戰略布局。

（五）民營企業投資信心不足

目前參與PPP 項目的社會資本主要是國有企業，而PPP 的本義是鼓勵社會資本尤其是民間資本進入基礎設施和社會公共事業領域，建立起合作共贏的長期伙伴關系。國企的過多參與對民企產生擠出效應，導致PPP 項目缺少了民企的創新和高效特點。同時，民企的低參與率限制了PPP 模式優化資本市場供給側的功能。另一方面，由于PPP 項目周期長，項目運營期通常達20-30年，民營企業對政府履約風險的顧慮遠大于國有企業。收益率偏低直接降低了PPP項目對民企的吸引力。目前PPP大多為微利項目，收益率一般為6%-8%，對民營資本而言，相對于前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。交通PPP 項目是社會資本非常看好的項目，其收益穩定。盡管如此，高速公路A項目歷經三次招標才落地，簽約時又經歷了多輪談判。

另外，民營企業還有三方面的憂慮。一是政策變更風險。一些地方政府在制定新政策時，可能并不考慮民營資本利益，隨意制定新政策或變更原政策。二是政府兌現風險。為促成合作，一些地方政府在前期會對民營資本做出脫離實際的保證或難以兌現的承諾，致使在合作期內兌現縮水或完全不予兌現。三是領導變更風險。一些地方政府換屆或換領導后，對上一屆政府政策不連貫甚至不予承認。“新官不買舊賬”，換一套領導班子改一套政策。對PPP模式態度不同，監管方式迥異，不履行合作協議約定，這些都使得民營資本方往往無所適從，十分被動，導致投資信心不足。

三、甘肅省規范發展PPP項目的對策建議

習近平總書記2019年8月在甘肅調研時指出：“全面深化改革涉及的領域眾多，有些領域的改革比較復雜，越往后推難度越大。因此需要注重改革的系統性、整體性、協同性，加大攻堅力度，使改革更好服務經濟社會發展。”在甘肅省規范發展PPP項目的過程中，同樣需要注重系統性、整體性、協同性，圍繞重點領域，用好PPP 這個改革利器，解決融資難題，轉變政府職能，補齊公路、水利、生態環保、城鄉基礎設施等領域短板，提供高效優質公共服務，縮小與發達省份差距，與全國人民一道實現全面小康。為加快PPP 模式在甘肅的規范發展，結合上述具體問題，本文提出如下建議：

（一）轉變觀念，精選項目

必須認識到，不是所有的項目都適合做PPP，也不是說想做多少PPP 就能做多少PPP。例如，作為PPP 項目發展最早的英國，其在城市基礎設施中的PPP 項目占比并不高。與此同時，我國許多東部發達省份PPP項目中基礎設施類項目的占比也要比甘肅省低。作為西部欠發達省份，甘肅地方財力有限，一般公共預算10%的上限不能突破，財政支出責任占比超過5%的地區不得新上政府付費項目，新簽約項目不得從政府性基金預算安排運營補貼支出等，這就使得相關部門在PPP項目推廣過程中，不能急于求成，草率簽約，而要扎實推進，規范管理，精心選擇項目，做真的PPP，保證項目建設運營達到預期效果。打造一批發揮社會資本的主動性和專業性，實現公共產品和公共服務供給效率提升，而非僅為獲取融資或施工利潤的“樣板”和“標桿”項目，實現PPP項目從數量到質量的提升。

（二）加強管理，抓好落實

按照甘肅省PPP項目實施意見，行業主管部門和各市州政府負責PPP 項目的遴選發起、實施方案聯審、監督檢查和績效評價；項目實施機構負責項目實施方案編制、社會資本選擇、建設運營監管和移交；財政部門負責項目的物有所值評價、財政承受能力論證、項目涉及的政府資金預算安排、財政風險的控制防范。PPP 項目的行業主管部門、各市州政府、項目實施機構、財政部門要落實主體責任，按照中央新出臺的文件嚴把政策關，進一步加強對PPP 項目全生命周期的規范管理，細化完善PPP 項目的開發、實施、運營、移交中可能涉及風險的合同訂立、用地標準、財政補貼、項目產出和驗收等環節，制定和明確標準化合同、績效管理辦法、風險防控指引等，監督社會資本方的出資責任、運營責任，控制PPP項目的財政風險，保障PPP模式順利推進。

（三）重諾履約，建立互信

在政府和市場平等合作的基礎上，建立互信機制。政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”，政府部門應該具有契約精神，在項目實施的各個環節，嚴格遵守合同約定。地方政府應當進一步提高治理能力，提升法治意識、契約意識，將政務誠信納入政府績效評價體系，加大對政務失信行為的懲戒力度。在此基礎上，還需要落實好鼓勵政策，引導民營資本積極參與PPP項目，樹立正確的PPP輿論導向，創造包容的融資環境，提振民企參與熱情。從國際經驗看，重諾履約的市場環境，是順利開展PPP的前提和保障，政府和市場合作雙方平等互利，PPP項目才會有好的發展。

（四）學習借鑒，創新發展

要積極學習借鑒發達省份推廣運用PPP 項目的成功經驗，在認真做好遴選潛在項目和把好項目入庫關的同時，創新性的開展工作。例如，可引入建設運營一體的社會投資人充分參與項目識別、可研、投融資、建設運營等過程，政府出資人代表與選中的社會投資方組建項目公司，由項目公司負責對本項目整體投融資、建設、運營，運營期內項目公司通過經營收入以及政府補貼實現基本回報，運營期滿后將項目全部資產完好、無償移交給政府指定機構，社會資本方為實現盈利，將主動在縮短前期工作周期，加強工程建設質量上下功夫，為公眾提供優質高效的服務。