歷史文化名城（文物）保護評估研究①

張 捷（北京清華同衡規劃設計研究院遺產保護與城鄉發展研究中心 北京 100085）

張晶晶（北京清華同衡規劃設計研究院遺產保護與城鄉發展研究中心 北京 100085）

賈 寧（北京清華同衡規劃設計研究院遺產保護與城鄉發展研究中心 北京 100085）

閻 照（北京清華同衡規劃設計研究院遺產保護與城鄉發展研究中心 北京 100085）

霍曉衛②（北京清華同衡規劃設計研究院遺產保護與城鄉發展研究中心 北京 100085）

歷史文化名城（以下簡稱“歷史名城”或“名城”）作為“保存文物特別豐富并且具有重大歷史價值或者革命紀念意義的城市”（《文物保護法》定義），是中國文化遺產體系的重要組成部分。中國的名城保護制度建立三十余年來，隨著134座國家級名城的逐批公布，名城保護體系和理論方法不斷豐富和深入，法律法規和技術標準不斷完善。在歷史文化名城保護的三級框架“文物——歷史街區——歷史名城”中，文物是歷史文化名城最核心的物質文化遺產載體，對承載和展現城市歷史文化特色與價值具有不可替代的重要意義。

《歷史文化名城名鎮名村保護條例》規定了縣級以上地方人民政府、國務院建設主管部門、國務院文物主管部門對歷史文化名城、名鎮、名村的評估、保護和監督管理職責。可以看到，歷史文化名城不僅涵蓋豐富的遺產類型，而且涉及多方管理主體、多種保護形式，故而對名城的相關評估工作不同于世界遺產、考古遺址公園等單點或小范圍遺產評估，作為一種綜合遺產體系，在針對性與綜合性方面將會有更高的要求。文物是名城最重要的資源，對名城中文物的評估首當其要。

但是目前由于多種原因，我國名城中的文物保護評估，無論是在制度層面還是操作層面都還相對薄弱，《國家歷史文化名城保護評估標準（試行）》和《中國歷史文化名鎮名村評價指標體系（試行）》僅是申報審核確認名城的標準，名城公布后的保護管理制度體系中尚未有系統的評估辦法。

作為一種科學的管理手段，對名城內文物保護狀況進行跟蹤評估的目的在于，深入了解名城中文物保護的實際狀況，總結保護利用管理中的成功經驗，及時發現存在的問題、面臨的挑戰以及背后的原因，引導推動地方政府對文物保護和名城保護工作的重視，促進社會對于名城和文物保護的更多關注。

因此，2016年國家文物局委托清華同衡遺產保護與城鄉發展研究中心課題組開展“歷史文化名城（文物）保護評估研究”（2016-2017），旨在結合當前國家政策和相關要求，開展歷史文化名城中文物保護評估的相關研究，建立一套科學完善的評估體系，全面掌握名城中的文物保護工作現狀、促進名城中文物的科學管理。

一、研究方法和技術路線

“歷史文化名城（文物）保護評估研究”是以有關法律法規和政府文件為依據，在研究分析有關研究成果的基礎上，充分借鑒國內外遺產評估實踐的方法和標準，采用文獻研究、法規梳理、現狀分析等研究方法（圖1），具體技術路線包括：

1.明確名城中文物保護的特殊性。通過對名城保護概況、名城保護體系、名城與文物關系、文物在名城中重要意義的梳理，明確名城中文物保護的特殊性，這是名城開展文物保護與一般城市開展文物保護的不同之處。

2.遺產評估案例研究。對國內外遺產評估的相關研究成果進行系統搜集分析，學習總結世界文化遺產、政府績效評估等的評價、評估理論和方法，為課題研究提供理論支撐和方法借鑒。

3.通過法規梳理，明確評估重點、要點。通過學習和研究各項相關的法律法規、部門規章和政府文件，準確把握我國文物保護的總體方針、政策和法定事項，明確評估研究的重點、要點，為開展評估研究工作奠定基礎。

4.保護現狀分析。通過名城文物保護狀況工作報告、網上政務公開信息等，對各名城文物資源基礎工作、文物本體及環境保護、文物利用和文物管理工作進行了基本情況的摸底，為指標的選取提供參考。

5.建立評估體系。明確名城中文物保護特殊性后，在法規梳理、案例研究、現狀分析的基礎上，根據評估體系構建思路初步建立評估指標體系，并通過地方文物部門試填、專家座談等方式，廣泛聽取專家、文物部門管理者、遺產保護工作者的意見，并對指標體系進行了調整和完善。最終形成指標體系、申報書、研究報告等研究成果。

二、認知名城語境下的文物保護

正確認知文物對于名城保護的重要意義，以及名城語境下文物保護的特殊性，無論是對文物自身還是對名城保護都有著積極意義，更是名城中文物保護評估工作的重要切入點。

（一）文物對于名城保護的重要意義

文物是城市發展歷史的印記。作為“保存文物特別豐富并且具有重大歷史價值或者革命紀念意義的城市”，名城中的文物不是獨立的個體，而是依賴名城語境下的“文物資源包”，有著不同于個體文物的整體意義。

1.文物是名城存在的基本資源

文物是構成歷史文化名城的基礎要素之一，是名城得以存在的基礎性資源和城市財富。各級不可移動文物以及地下文物埋藏是名城歷史積淀過程中的珍貴物質遺存，相比較一般城市，名城文物資源具備文物基數大、優質文物多、潛在文物多的分布特點。如濟南，名城保護范圍內分布著大量不可移動文物和地下文物資源（圖2）。

2.文物是名城歷史文化價值的核心載體

歷史文化名城中的文物資源是城市傳統格局、歷史風貌等的重要組成部分，也是名城遺產價值的核心物質載體。城市聚落起源與變遷、城市階段性發展特征、重要歷史事件見證、城市營建格局、地方特色風貌等名城價值的彰顯離不開文物資源的直接支撐和集中體現。以承德為例，歷史文化名城保護規劃中劃定的“清帝北巡御道文化線路”，是清帝北巡文化的主要部分，線路代表節點上分布著的大量重要文物資源（圖3）。

3.文物是培育名城特色空間的重要基礎

名城特色空間的營建和培育離不開向傳統城市學習。文物及其周邊歷史環境，一方面作為城市傳統文化得以保存與傳承的歷史性空間場所，是城市風貌整體性、文脈延續性的重要內容；另一方面也是城市現代特色文化空間營造、文化遺產存量更新的重要創作源泉。以正定為例，大悲閣、凌霄塔、澄靈塔、華塔、須彌塔、南門等重要文物，是塑造正定城市特色的關鍵要素（圖4）。

（二）名城語境下文物保護的特殊性

歷史文化名城作為復合型城市遺產，在實施文物保護過程中要考慮傳承性、活態性，做到可持續發展，這是名城開展文物保護與一般城市開展文物保護的不同之處。

1.重視兼具文物自身價值與名城歷史價值的文物資源

價值是文化遺產保護所有工作的核心與出發點。對于名城中的文物來說，一方面，它們自身即為遺產，具有歷史、科學、藝術價值；另一方面，這些文物也是名城遺產體系的重要組成部分，參與名城遺產價值的構建，是彰顯名城價值的核心載體。因此，名城中文物保護、展示利用、管理的所有環節，既要關注文物自身的價值，也要充分關注名城的整體價值。

2.基于名城中文物的系統性和關聯性開展相關工作

《中國文物古跡保護準則》《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《歷史文化名城名鎮名村保護規劃編制要求（試行）》均強調了文物與歷史文化名城的完整保護。在舊城區改造的過程中，一些文物雖然被保護下來，但周圍環境卻遭到破壞，留下孤零零的文物。這樣的文物保護并沒有遵循完整性的原則。比起單點文物和一般城市中的文物，名城中文物的保護應該更加重視完整性。一方面，名城中有些文物資源之間具有強烈的系統性及關聯性，如廣州的革命史跡、北京的古都文物等，都可以看作名城中不同主題的“文物資源包”，是一個有機整體。另一方面，名城中的文物是烘托名城整體風貌的核心載體，與歷史街區、歷史城區之間具有關聯性，名城環境是文物最大的歷史環境，在保護時要有一個整體意識。

3.文物的活態保護具備獨特的優勢

與一般城市相比，名城所具備的城市歷史環境與城市生活氛圍，使得文物原有的居住、宗教、經濟、交通等多元功能就地活態保護的可能性和可操作性更大。名城中的文物保護工作與當代生活保持著密切聯系，與一般城市相比，名城擁有更加深厚的“文物環境”。在這種環境下，文物延續著原有使用功能的情況更加突出，比如歷史街區的居住功能、宗教場所的宗教功能、傳統商業的經濟功能等，具有顯著的“活態”特征，就地進行活態保護和管理的可能性和可操作性更大。同時，對于那些原有歷史功能已經弱化或已經消失的文物來說，如古代手工業特征明顯的景德鎮、宜興等名城中的文物，文物自身價值往往就是名城價值的一部分。在合理恢復原有功能或賦予適當新功能方面，具備較高的現實意義和實施條件，也往往能夠取得更好的活化利用效果。

4.管理過程中規劃協調要求程度高

與一般城市中的文物保護不同，名城中的文物所在地涉及從細節到宏觀的不同層次，復雜性突出，保護和管理工作往往需要綜合考慮城市總體規劃、歷史文化名城保護規劃、文物保護單位保護規劃、風景名勝區保護規劃、控制性詳細規劃等多個層面。當不同的保護區劃進行協調時，需格外注意文物的保護范圍與建設控制地帶、歷史文化街區的核心保護范圍與建設控制地帶、歷史城區的保護范圍這三者之間的銜接，因為不同的保護區劃對應著不同的保護措施與管理要求。名城中文物的保護涉及各類規劃，比一般城市中文物保護所要處理的理論和技術問題更加復雜，應避免出現有所沖突、各司其“界”、“一刀切”等情況出現。實現“多規合一”也絕不是簡單以既有規劃的劃定為依據來處理問題，而是需要能夠在發生問題沖突時合理協調予以解決。

三、評估體系構建

評估體系的科學性和合理性，是評估研究的核心內容和評估實踐得以順利開展的根本保障。課題組在構建評估體系時，主要進行了以下五個方面思考及具體工作：

（一）指標體系構建思路

1.指標體系反映名城中文物保護事業的基本內容

指標體系以《文物保護法》規定的文物工作方針“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”為基礎，結合我國名城中文物保護工作的重點內容，選取文物資源管理、文物保護、文物利用、體制機制創新四個一級指標。然后再選取能夠客觀準確地反映具體工作內容的若干指標成為二級指標和考察要點。

2.指標體系體現名城中文物保護的特殊性

指標體系的構建以體現名城中文物保護的特殊性為設計思路，在指標和考察要點確定的過程中，盡量結合前文提到的“更加重視完整性原則”“文物活態保護更加具備優勢”“規劃協調要求程度高”等特點，設計“整體性環境保護”“系統性開放展示”“加強統籌協調機制”等二級指標，多項考察要點亦如此。

3.指標體系符合現行法律體系和行業準則所設定的基本事項

指標體系緊緊圍繞我國現行法律法規和行業準則對名城中文物保護所設定的基本事項，來選區評估指標，以使得指標體系的幾乎每一個指標和考察要點都具備充分的法律基礎和可操作性。

4.指標體系指示名城中文物保護的現狀問題

評估指標體系的構建重點關注已有的現狀問題類型，通過“問題導向”全面摸底各名城的工作現狀。評估指標根據已經搜集和總結的現狀問題資料，在對過去和現在分析的基礎上，設計出未來解決問題和引導發展的指標和考察要點。

（二）評估指標擇取標準

歷史文化名城從整體上來看是我國文化遺產保護水平相對較高的城市，對于這類城市中的文物保護進行評估，需要避免指標細節“面面俱到”、評估重點不突出。在確保指標體系的系統性和完整性同時，注重指標的精煉化，突出行業發展的“需求導向”，突出名城文物保護工作的重點、難點和瓶頸問題（圖5）。因此，在通過基礎分析得到的眾多指標中，指標擇取與設計優先選擇：

1.能夠反映“名城文物基礎工作的覆蓋程度和實施力度”的指標

歷史文化名城是由國務院公布的國家級文化名城，承擔著比一般城市更加嚴格的保護責任，因而在文物保護工作標準上應該要高于一般城市，而達到全面高標準保護。名城的保護范圍包括歷史城區和其他需要保護、控制的地區，這些區域內的各級文物都需要進行全面的保護，因此設計“建立文物資源數據庫”“定期文物調查、定級、公布”等考察要點。全面保護還應以各級各類文物均不出現文物險情作為終極目標，在“及時排除文物險情”“文物保養制度”等考察要點中有所體現。

2.能夠反映“名城文物整體保護與系統利用情況”的指標

一方面，與名城中文物密切相關的整體環境應該得到有效保護。區別于一般城市文物保護工作，名城中文物的保護必須重視“整體性環境保護”。因此設計“嚴格保護處于歷史城市傳統軸線、景觀視廊中的文物及其環境”“保留文物周邊清晰的視線通廊”等考察要點。另一方面，名城中文物資源相互之間關聯性強，應該得到系統利用。“制定并實施名城文物展示規劃或計劃”“形成名人故居游等主題參觀線路”等指標就對名城中文物的整體與系統性保護利用進行了考察。

3.能夠反映“名城中低級別文物保護利用情況”的指標

尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物的保護，是我國文物保護工作中普遍面臨的一項難點工作，名城同樣面臨保護力度不足、拓展利用缺失的問題。因此，針對尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物設計“及時定級核定公布”“建立檔案資料、設立保護標志”等考察要點，對低級別文物的保護利用工作進行引導。

4.能夠反映“名城文物部門管理決策質量情況”的指標

妥善處理好文化遺產保護與城市現代化建設的關系，是名城必須面臨和解決的問題。名城保護工作由住建部門會同文物行政部門共同管理，文物行政部門作為名城中文物資源的主管機構，應積極參與名城管理，正確協調文物保護與城市現代化建設的沖突問題。因此設置“設立專門的文物行政部門，制定名城文物保護法規和保護利用導則”“文物部門牽頭成立文物審查委員會”等考察要點，對文物部門在名城體制內實施文物保護的管理與溝通的決策質量進行評估和引導。

5.能夠反映“社會公眾參與情況”的指標

公眾是文化遺產保護的重要利益相關者和參與者。名城中文物與公眾之間的接觸和摩擦程度明顯高于一般城市，需要正確處理好文物保護與社會公眾之間的關系。因此，需要設計“完善社會參與機制”這樣的二級指標，以及“文物保護利用重大事項廣泛聽取民意”“鼓勵社會資金、社會力量參與”等考察要點。

最終，通過以上五個擇取標準確定形成了由4個一級指標、9個二級指標、27個考察要點構成的《歷史文化名城（文物）保護評估指標體系》，實現對名城中文物保護狀況達到一個全面立體的評估。

表1 歷史文化名城（文物）保護評估指標體系及權重

（三）權重和分數設置

指標體系構建后，課題組采用德爾菲法③又稱“專家咨詢法”，指通過多輪次調查專家對問卷所提問題的看法，經過反復征詢、歸納、修改,最后匯總成基本一致的看法。，邀請國家文物局及地方文物部門相關管理者、文物保護及名城保護領域專家、公共管理領域專家、遺產保護資深技術人員等數十位代表對于一級指標、二級指標的分數和權重比例進行分配，并對二級指標的各考察要點進行重要性排序。以參與專家意見為依據，確定了最終指標體系的權重（見表1）。

分數設置上，文物資源管理、文物保護、文物利用、體制機制創新四個一級指標滿分各100分，分配給相應的二級指標和考察要點。評估總分滿分100分，文物資源管理得分占15%，文物保護占35%，文物利用占20%，體制機制創新占30%。總分最終分為優良、合格和不合格3檔，其中80分以上為優良，60～80分為合格，60分以下為不合格。

（四）申報書設計

指標體系建立后，根據課題組編制的《歷史文化名城（文物）保護評估申報書》，由名城所在地文物主管部門在評估過程中按要求進行填報。申報書在設計過程中遵循以下幾點原則：一是要體現評估指標體系中所有指標所對應的考察要點；二是要便于文物主管部門理解、填寫和提供資料；三是要便于評估機構根據填報內容進行快速判斷其真實可靠性。

申報書按照指標體系的結構進行設計，共分為三部分。

第一部分為“名城及文物概述”，包括歷史文化名城基本情況，歷史文化名城內的文物情況，與名城格局、古城址變遷、名城價值特色緊密相關的重要文物等。這一部分內容不涉及評分。

第二部分是申報書的評估主體內容，針對四個一級指標及其對應的全部二級指標和考察要點，對他們所涵蓋的內容進行細化提問，提問及評分方式分為定量及定性兩種（詳見下文）。

第三部分是附件清單，分為附件表格和其他附件材料，這是填報單位為所填寫內容提供的相應證明材料，能夠幫助評估機構判斷填寫內容是否屬實。

（五）評分方法

定量評分：對于部分考查要點可分類、可量化處理的特點，采用定量評分的方式，重點反映文物保護、利用、管理的各項業務活動和目標的完成量。具體分成兩種情況，即分檔定量評分和累加定量評分。

定性評分：部分考察項無法通過絕對量化的方式來考察，需要進行定性判斷，重點反映文物保護、利用、管理的各項業務活動和目標的是否完成和完成程度。具體分成兩種情況，即目標達成定性評分和程度分檔定性評分。

結語

評估體系建立之后，對其合理性和可操作性的檢驗成為同樣重要的研究內容。課題組首先選取了昆明、濟南、敦煌等名城進行了試填工作，并針對反饋意見進行了申報書的修改和調整。隨后在2017-2018年開展了“歷史文化名城文物保護評估試點項目”④具體成果參見本期賈寧等《縣級國家歷史文化名城文物保護評估報告》。在評估試點工作中，圍繞文物資源管理、文物保護、文物利用和體制機制創新，對40座縣級行政級別的國家歷史文化名城（以下簡稱“縣級名城”）開展文物保護工作的綜合評估。試點評估工作有助于全面了解縣級名城中文物的保護情況，總結經驗、發現問題、分析原因，并提出后續政策完善的相關建議，促進縣級歷史文化名城文物保護及管理水平的提高。

通過對試點評估的得分結果分析，課題組發現書面評估和現場復核的結果基本一致，目前的指標體系也基本可行，只有某些考察要點由于政策原因和執行情況在未來需要微調，比如不再考核“文物審查委員會”、不再單獨考核“簽訂文物保護責任書”等。另外，課題組發現，在“四有”工作、本體保護、整體性環境保護、系統開放展示、法規政策制度5個二級指標方面，各縣級名城的得分率中位值達到60%，說明工作開展情況相對較好；文物調查認定、社會參與機制2個二級指標的得分率中位值為50%，工作開展情況一般；服務社區發展、統籌協調管理2個二級指標的得分率中位值為30%，工作開展相對較差。由于評估工作屬于動態評估，在未來的評估工作中，課題組將對開展情況較好的二級指標進行權重的調低，并調高開展情況較差的二級指標的權重，以發揮“以評促改、以評促建”的作用，不斷提高各級名城文物保護和管理的綜合水平。