創(chuàng)新城鄉(xiāng)接合部發(fā)展路徑

鄧宇

城鄉(xiāng)接合部通常位于城市與鄉(xiāng)村邊緣地帶，處于城鄉(xiāng)交匯地界，可謂是城市化和鄉(xiāng)村化的縮影，也是“鄉(xiāng)土中國(guó)”的投射。城鄉(xiāng)接合部指的是兼具城市和鄉(xiāng)村的土地利用性質(zhì)的城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的過渡地帶，又稱為城市邊緣地區(qū)、城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶。1978年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平僅為17.9%，2018年我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為59.58%。2018年末全國(guó)農(nóng)民工總量為28836萬人，其中，外出農(nóng)民工17266萬人，本地農(nóng)民工11570萬人。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略提上日程，土地、戶籍改革等逐步深入，城鄉(xiāng)接合部的治理困境和破題交織。城鄉(xiāng)融合不僅需要政策、制度的深化改革，更需要踐行以人為本、尊重鄉(xiāng)土社會(huì)和城鄉(xiāng)文明的發(fā)展理念，最終打造一個(gè)治理現(xiàn)代化、管理人性化、發(fā)展平衡的地帶。

問題和困境

城鎮(zhèn)化不可逆轉(zhuǎn)。對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)耕文明而言，在轉(zhuǎn)型期不得不選擇漸進(jìn)式改革的政策，從建國(guó)初期推行的“城鄉(xiāng)二元”到當(dāng)前積極推進(jìn)戶籍制度破局的政策，更加凸顯城鄉(xiāng)接合部功能、區(qū)位、文化的多元“耦合”，城鄉(xiāng)身份的轉(zhuǎn)變、公共物品的缺位以及治理困境都是不可回避的難題[1]。

1.多重社會(huì)問題交織

城鄉(xiāng)接合部處于城市和鄉(xiāng)村的接壤處，也是各縣市匯聚的邊界地帶。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，無地農(nóng)民和城市邊緣人群大部分轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)接合部，以快遞員、酒店服務(wù)員、外賣運(yùn)送員、建筑工人、環(huán)衛(wèi)工人等不固定職業(yè)、低收入群體為主，同時(shí)還聚集了大量的“留守兒童”“農(nóng)二代”等，導(dǎo)致城鄉(xiāng)接合部的治安、社會(huì)問題等不可忽視[2]。

2.公共服務(wù)和供給長(zhǎng)期缺位

從基礎(chǔ)設(shè)施來說，城鄉(xiāng)接合部的交通整體上比較零散，多位于高速公路、機(jī)場(chǎng)的邊緣地帶，如綠化、環(huán)境和衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃治理。從公共物品供給來看，城鄉(xiāng)接合部的組織建設(shè)頗為單一，一些政府職能部門不健全，無法提供必要的公共服務(wù)[3]。在市場(chǎng)要素方面，大量的中小商戶、集貿(mào)市場(chǎng)、小攤販云集于此，市場(chǎng)無序而混亂，安全衛(wèi)生問題滋生，潛藏嚴(yán)重的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。

3.治理難題和現(xiàn)實(shí)困境

城鄉(xiāng)接合部的存在本身凸顯了城鄉(xiāng)融合的深層次矛盾，也突出了城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中一度被忽視的問題。如單一的城市化建設(shè)只關(guān)注地產(chǎn)開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)，缺乏對(duì)過渡期人口的關(guān)注，部分職能缺位，市場(chǎng)監(jiān)管鞭長(zhǎng)莫及，引發(fā)了一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題。雖然城鄉(xiāng)接合部的特殊地位和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，如創(chuàng)業(yè)等成本較低的生產(chǎn)、生活條件，為進(jìn)城務(wù)工人員提供了過渡的居住環(huán)境，在一定程度上緩和城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，其重要作用不可替代[4]。但是，由于對(duì)城鄉(xiāng)接合部缺乏比較健全的制度設(shè)計(jì)以及必要的金融、資源配置機(jī)制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)接合部的功能無法發(fā)揮到最大價(jià)值，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的提高。

4.改革政策難以落地

城鄉(xiāng)接合部的特殊性決定了其在改革政策落地上始終處于邊緣化的窘境，大量的改革政策投放沒有得到應(yīng)有的重視。同時(shí)，城鄉(xiāng)接合部的改革難題遭遇盤根錯(cuò)節(jié)的利益糾紛，如土地產(chǎn)權(quán)不明確、邊界不清晰，居住人口的流動(dòng)性大，失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償被忽視，城鄉(xiāng)醫(yī)保、教育分離等。長(zhǎng)此以往，多重矛盾問題疊加，造成大量的改革政策在城鄉(xiāng)接合部無法落地，甚至是“水土不服”。因此，如何解決城鄉(xiāng)接合部的改革政策落地問題，關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施效果[5]。

5.鄉(xiāng)土文明走向邊緣化

城鄉(xiāng)接合部居住的復(fù)雜的群體耦合形成了城鄉(xiāng)接合部的文化大雜燴。大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體并未在城市找到歸屬感，鄉(xiāng)村文明的失落和邊緣化，導(dǎo)致“新市民”無法融入城市文化。因此，是選擇保護(hù)鄉(xiāng)村文明的精髓，還是迅速建設(shè)城市鄉(xiāng)村文明的根基，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有非比尋常的文化意義。

發(fā)展路徑

在政策驅(qū)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)誘因的大趨勢(shì)下，城鄉(xiāng)接合部承載了城市化進(jìn)程中的就業(yè)安置、移民、城鎮(zhèn)化過渡等諸多功能，在地理上有其特殊性。其未來發(fā)展既有來自“拆遷”安置與土地“紅利”的利益，也有政府和市場(chǎng)監(jiān)管的盲區(qū)，改善城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理環(huán)境，將是城鎮(zhèn)化改革的重要一環(huán)。

1.完善城鄉(xiāng)接合部治理，改善城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境

城鄉(xiāng)接合部通常處于“拆遷”安置的要塞，大量的待安置拆遷戶匯聚于此，同時(shí)由于其居住、生活等成本較低，吸引了大量的人口遷入，既有城市拆遷戶，也有農(nóng)村無地農(nóng)民，更有尋求過渡的初就業(yè)人口。因此，在開發(fā)和管理城鄉(xiāng)接合部時(shí)，應(yīng)該綜合考慮城市就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的緩沖優(yōu)勢(shì)，提升城鄉(xiāng)接合部的綜合治理能力，改善生產(chǎn)、生活和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，為城鎮(zhèn)化建設(shè)打開新的發(fā)展思路[6]。

2.合理規(guī)劃與科學(xué)引導(dǎo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

在持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，城鄉(xiāng)接合部擁有“拆遷”安置的政策紅利，如有的城鄉(xiāng)接合部位于工業(yè)園區(qū)（工業(yè)園、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)），有的則位于商業(yè)住宅項(xiàng)目、交通工程建設(shè)（高速公路、機(jī)場(chǎng)等）規(guī)劃區(qū)域。當(dāng)前，各級(jí)政府正在大力加快推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，各地掀起的工業(yè)園建設(shè)，以及機(jī)場(chǎng)、高速公路等修建工程大舉推進(jìn)，這成為城鄉(xiāng)接合部發(fā)展的最大政策紅利，不僅激發(fā)了本地人的投資熱情，更吸引到外地的“投資客”。房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)、房地產(chǎn)開發(fā)、材料裝修、住宿餐飲、家政環(huán)衛(wèi)和養(yǎng)老護(hù)理等服務(wù)經(jīng)濟(jì)形成規(guī)模效應(yīng)，帶動(dòng)城鄉(xiāng)接合部快速發(fā)展，從另一個(gè)側(cè)面激活了城鎮(zhèn)化建設(shè)的動(dòng)力。在此期間，政府、企業(yè)、行業(yè)組織和社會(huì)組織等給予政策、資金和資源等支持，規(guī)范城鄉(xiāng)接合部市場(chǎng)秩序，既要保持城鄉(xiāng)接合部的發(fā)展靈活性，尊重城鄉(xiāng)接合部的特殊結(jié)構(gòu)，又要做到科學(xué)引導(dǎo)，形成良性的社會(huì)治理循環(huán)。

3.健全政府與市場(chǎng)監(jiān)管，提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平

城鄉(xiāng)接合部的政府與市場(chǎng)監(jiān)管“模糊”，一方面是由于城鄉(xiāng)接合部大多在城市與鄉(xiāng)村的邊界遠(yuǎn)郊，且多處于各縣市鎮(zhèn)交界處，地理位置特殊，因此在政府職能和監(jiān)管上缺乏必要的支持。另一方面是因?yàn)榇蟛糠殖青l(xiāng)接合部都居于城市和鄉(xiāng)村的建設(shè)過渡期，基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，加上拆遷、舊城改造等項(xiàng)目疊加，引發(fā)了政府與市場(chǎng)的雙重“缺位”。因此，后續(xù)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策方向上，應(yīng)將城鄉(xiāng)接合部納入其中，做好整體規(guī)劃，確保政府職能運(yùn)行正常，推進(jìn)市場(chǎng)有序發(fā)展，規(guī)范商業(yè)行為，提供安全、衛(wèi)生和環(huán)境等公共物品供給，為城市化建設(shè)過渡和城鄉(xiāng)就業(yè)提供更加有力的基礎(chǔ)設(shè)施、資源稟賦和吸引力。另外，還應(yīng)配置更多的政策資源和人力資源，在基層自治組織、社會(huì)組織和NGO組織方面投入更多，推動(dòng)城鄉(xiāng)接合部的可持續(xù)開發(fā)。

4.有序推進(jìn)土地制度改革，緩解城鄉(xiāng)人地矛盾

在政策紅利、城鎮(zhèn)化建設(shè)等推動(dòng)下，城鄉(xiāng)接合部成為城市發(fā)展的前沿地帶，而且潛在價(jià)值和支撐作用日益彰顯。現(xiàn)實(shí)困境是大量的非法用地、規(guī)劃不合理等現(xiàn)象，還伴隨著一些土地利益糾紛等問題，阻礙了城鄉(xiāng)接合部的進(jìn)一步發(fā)展，這其中的癥結(jié)就在于現(xiàn)行的土地制度障礙。因此，需要破除土地制度藩籬，科學(xué)界定城鄉(xiāng)接合部的范圍，劃定城市建設(shè)用地范圍、土地利用規(guī)劃規(guī)模邊界和行政區(qū)劃管理界線等，確保城鄉(xiāng)接合部的合理范圍，避免隨意擴(kuò)張和占用土地。同時(shí)，要建立健全農(nóng)村集體土地出讓、租賃和入股等機(jī)制，建立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與增值收益分配制度，在農(nóng)村耕地與城市建設(shè)用地兩者之間尋求平衡，確保統(tǒng)一規(guī)劃，維護(hù)城鄉(xiāng)群眾的合法合理利益和訴求[7]。

5.構(gòu)建普惠金融體系，優(yōu)化金融資源配置

城鄉(xiāng)接合部的發(fā)展面臨著治理困境、制度障礙等眾多難題，其中，最為關(guān)鍵的是金融資源配置、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、“輸血”和“造血”功能極為薄弱。一方面，城鄉(xiāng)接合部金融機(jī)構(gòu)稀缺，布局不合理，設(shè)置單一，導(dǎo)致金融服務(wù)“短缺”；另一方面，城鄉(xiāng)接合部的金融詐騙、民間借貸不規(guī)范等亂象頻發(fā)，加之當(dāng)?shù)厝罕娊鹑陲L(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，亟待整治。因此，要盡快完善城鄉(xiāng)接合部的金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)更多的金融機(jī)構(gòu)設(shè)點(diǎn)服務(wù)，將政府引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)基金以及普惠金融政策融入當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)、生活。同時(shí)，要規(guī)范金融亂象，嚴(yán)厲打擊金融詐騙等違法犯罪行為，加強(qiáng)金融知識(shí)教育，增強(qiáng)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，最終為城鄉(xiāng)接合部的科學(xué)發(fā)展提供強(qiáng)有力的金融支持，優(yōu)化金融資源配置。

6.保護(hù)城鄉(xiāng)文明的鄉(xiāng)土本色，傳承鄉(xiāng)土文化

城鄉(xiāng)文明的文化基因源自于傳統(tǒng)農(nóng)耕文化和家族傳承，如我國(guó)社會(huì)學(xué)家、人類學(xué)家費(fèi)孝通提到的“差序格局”，即社會(huì)結(jié)構(gòu)格局的差異引起不同的道德觀念。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，城市文明的冷漠、隔離以及沖突關(guān)系并存，缺乏人性和互動(dòng)，鄉(xiāng)村文化的包容、互助和情感氛圍將能夠彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不足。城鄉(xiāng)接合部既有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能，更有文化、教育功能，城鄉(xiāng)接合部發(fā)展將有助于延續(xù)鄉(xiāng)土文化的優(yōu)秀基因。因此，需要保護(hù)和倡導(dǎo)文明、和諧的城鄉(xiāng)文化融合，營(yíng)造城鄉(xiāng)和諧共建的氛圍，在社會(huì)媒體、公眾輿論方面給予城鄉(xiāng)文明更多的正面引導(dǎo)，真正體現(xiàn)以人為本的核心理念。

大規(guī)模的城市化和城鎮(zhèn)化建設(shè)才真正開始，在交通、基建、人口遷移的背后，社會(huì)的演變、價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變以及“城鄉(xiāng)接合部”的管理與職能，都在重塑城市化的意義。戶籍制度破局、城鄉(xiāng)融合體制等都有著非常深刻的政策內(nèi)涵，推動(dòng)城鎮(zhèn)化的過程中更應(yīng)以良好的制度關(guān)懷驅(qū)動(dòng)“城鄉(xiāng)接合部”的良性發(fā)展和創(chuàng)新活力，最終形成穩(wěn)定過渡、持續(xù)開發(fā)的城鎮(zhèn)化社會(huì)。用新發(fā)展理念去推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，去塑造一個(gè)更加和諧、文明、富強(qiáng)的“城鄉(xiāng)接合部”，使之成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)樣板。