當(dāng)前制約基層人大代表作用發(fā)揮的原因分析及對(duì)策建議

□張 健

黨的十九大報(bào)告明確提出：“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷完善。”人大代表是人民代表大會(huì)這一根本政治制度的主體。在新時(shí)代，基層人大代表如何按照代表法等法律法規(guī)的規(guī)定，不負(fù)廣大人民的重托，切實(shí)盡好責(zé)、履好職，在參與管理本地區(qū)國(guó)家事務(wù)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治進(jìn)程中發(fā)揮積極作用，成為當(dāng)前開展人大工作的重要課題之一。本文結(jié)合自身基層人大工作實(shí)踐，就制約縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表作用發(fā)揮的原因及對(duì)策作一些思考。

一、當(dāng)前制約基層人大代表作用發(fā)揮的原因分析

（一）人民代表大會(huì)作用未能充分凸顯。地方各級(jí)人民代表大會(huì)，是地方人民行使國(guó)家權(quán)力、管理地方事務(wù)的重要形式。從實(shí)踐來看，目前地方人民代表大會(huì)的法定功能還沒有得到充分發(fā)揮，主要表現(xiàn)為：一是人民代表大會(huì)時(shí)間短、議程多，會(huì)議存在“走過場(chǎng)”的嫌疑。現(xiàn)在縣一級(jí)人民代表大會(huì)，大多是一年一次，集中二三天時(shí)間。按照上級(jí)有關(guān)文件精神，鎮(zhèn)級(jí)人代會(huì)一年召開不少于兩次，每次不少于一天，但議程有十幾項(xiàng)，而且年年一個(gè)樣，導(dǎo)致為完成法定程序而開會(huì)，沒有真正發(fā)揮人民代表大會(huì)的功能。二是審議功能比較薄弱。會(huì)議期間，一些代表僅僅滿足于“聽聽會(huì)、畫畫圈、投投票”，沒有對(duì)會(huì)前發(fā)放的材料進(jìn)行認(rèn)真閱讀研究，會(huì)議就那么幾天，代表們很難在短時(shí)間內(nèi)針對(duì)各項(xiàng)報(bào)告和決定開展調(diào)查，提不出有分量、有針對(duì)性的意見和建議。代表臨時(shí)動(dòng)議、臨時(shí)聯(lián)名提出的議案建議缺乏科學(xué)周密地考慮，實(shí)際操作或承辦起來有難度，這也是多年來代表議案建議辦結(jié)率不高的因素之一。

（二）代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)量小不系統(tǒng)。部分人大代表文化程度偏低，對(duì)新事物、新知識(shí)接受能力較差，加上平時(shí)疏于學(xué)習(xí)，代表的現(xiàn)代科技文化知識(shí)、觀察分析問題的能力、表達(dá)選民意愿的能力、綜合協(xié)調(diào)引導(dǎo)能力、宣傳會(huì)議精神的能力等與當(dāng)前人大工作的要求還有不小的差距。對(duì)大多數(shù)代表來講，從事代表工作是一個(gè)全新的工作臺(tái)，需要經(jīng)過大量系統(tǒng)地培訓(xùn)學(xué)習(xí)，才能掌握代表活動(dòng)的規(guī)則和程序，具備良好的履職綜合素質(zhì)和能力。目前，基層人大代表培訓(xùn)方式比較單一，主要是集中學(xué)習(xí)，沒有運(yùn)用現(xiàn)代通訊技術(shù)開展經(jīng)常性地知識(shí)輸送，也沒有將代表培訓(xùn)與視察、執(zhí)法檢查等有機(jī)結(jié)合起來。培訓(xùn)時(shí)間普遍較短，每年安排一至兩次，一次多則一天，少則半天，培訓(xùn)內(nèi)容針對(duì)性和實(shí)效性也亟待加強(qiáng)。

（三）代表意識(shí)不強(qiáng)，履職和行使權(quán)利的積極性不高。代表意識(shí)不強(qiáng)表現(xiàn)在：有的人大代表缺乏代表人民行使權(quán)利的責(zé)任感和使命感，不理解人大代表是一種國(guó)家職務(wù)，忘記了自己是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是人民利益和意志的代表者和體現(xiàn)者，是人民群眾呼聲的代言人，參與公益活動(dòng)少，致富技能少，在選民群眾中帶頭能力不強(qiáng)，滿足于做好本職工作；有的人大代表在履行監(jiān)督權(quán)時(shí)擔(dān)心影響與政府部門的關(guān)系，不敢真監(jiān)督，甚至不想監(jiān)督。履職和行使權(quán)利積極性不高表現(xiàn)在：一些群眾和政府部門對(duì)人大代表監(jiān)督的重要性認(rèn)識(shí)不足，支持不夠，配合不力，監(jiān)督事項(xiàng)沒有得到很好的落實(shí)，致使部分人大代表認(rèn)為履職和行使權(quán)利可為可不為。

（四）身兼多職代表履職時(shí)間不足，工作方法單一。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中，有機(jī)關(guān)干部、農(nóng)村干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人，大部分是身兼多職的。上面千條線、下面一根線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作多、任務(wù)重，尤其是擔(dān)任要職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和農(nóng)村干部代表，忙于開會(huì)和應(yīng)付繁重的事務(wù)，幾乎沒有時(shí)間參加代表活動(dòng)，沒有足夠的精力履行代表職務(wù)，在很大程度上影響了代表職權(quán)的行使和各項(xiàng)工作的正常開展，甚至有的代表認(rèn)為，只要能按照要求出席了人代會(huì)，就算履職盡責(zé)了。有的人大代表活動(dòng)形式單一，局限于視察、檢查，知情知政不夠，特別是有的領(lǐng)導(dǎo)干部代表參加活動(dòng)少，帶頭作用發(fā)揮差。

（五）對(duì)代表進(jìn)行監(jiān)督的制度不健全。代表法規(guī)定，選舉單位有權(quán)罷免不稱職代表，但如何對(duì)代表的行為進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)判，卻無明確、可操作的規(guī)定。代表行權(quán)履職沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，更沒有量化指標(biāo)，稱職與不稱職很難界定。即使進(jìn)行監(jiān)督，也只能憑選民的感覺，這就有可能因種種非理性因素而扭曲對(duì)代表的監(jiān)督工作。實(shí)踐中，平度市人大在建立健全代表履職檔案、進(jìn)行代表述職測(cè)評(píng)、建立不履職代表退出機(jī)制上作了一些有益探索，但很難全面掌握代表的履職情況。如有些代表履職比較積極，參加市人大常委會(huì)組織的會(huì)議和活動(dòng)就相對(duì)多些，有的代表除參加全市組織的集中培訓(xùn)、“一府兩院”報(bào)告會(huì)、人代會(huì)外，基本上不主動(dòng)履行代表職務(wù)。除嚴(yán)重不履行代表職務(wù)或違紀(jì)違法等特殊情形外，普遍缺乏專門的評(píng)議和有效的評(píng)價(jià)，對(duì)代表履職進(jìn)行監(jiān)督，亟需制定完善相關(guān)的制度規(guī)定。

（六）基層人大組織建設(shè)未能健全。目前，基層人大機(jī)構(gòu)和編制配備很難與日益增多的工作需要相適應(yīng)。縣級(jí)人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)工委通常只有1至2人，甚至還有“一人委”的現(xiàn)象，同時(shí)還存在人員年齡普遍偏大、干部交流渠道不暢、專業(yè)培訓(xùn)較少的狀況，與新時(shí)代人大工作的要求還有一定的差距。特別是鎮(zhèn)街人大配備的工作人員都屬兼職，有些鎮(zhèn)雖然配備了專職副主席，但大量日常工作由專職人大負(fù)責(zé)人單獨(dú)完成，形成遇事無人商量、工作無人分擔(dān)的“孤立”局面，致使代表活動(dòng)無法正常開展。

二、發(fā)揮基層人大代表作用的對(duì)策建議

（一）充分發(fā)揮人民代表大會(huì)根本政治制度作用，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展。

目前，各級(jí)地方人民代表大會(huì)受時(shí)間限制，還停留在常規(guī)性地聽取報(bào)告、一般性地審議發(fā)言、程序性地舉手表決等形式上，大會(huì)的質(zhì)量和效率有待進(jìn)一步提高，至少在三個(gè)方面要有所強(qiáng)化：一是要強(qiáng)化大會(huì)的集智作用。代表們?cè)趨⒓訒?huì)議之前，要深入基層開展調(diào)查研究，充分了解群眾所盼、所需、所急和對(duì)政府工作的意見建議，為黨委政府決策提供有價(jià)值的參考依據(jù)。會(huì)議時(shí)長(zhǎng)不能“偷工減料”，要保證足夠的會(huì)前調(diào)研、會(huì)中審議時(shí)間。二是要強(qiáng)化大會(huì)的暢通作用。要將大會(huì)期間代表的發(fā)言集中整理，對(duì)發(fā)言中比較集中的熱點(diǎn)問題，及時(shí)向政府及相關(guān)部門交辦，政府及相關(guān)部門要高度重視，對(duì)代表反映的問題要切實(shí)解決。三是強(qiáng)化大會(huì)的議決作用。圍繞地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大事項(xiàng)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確目標(biāo)，爭(zhēng)取每次大會(huì)能夠通過一件議案，或者決定一件大事，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展。

（二）在學(xué)習(xí)培訓(xùn)方面上水平，為代表高效率高質(zhì)量履職提供有力支撐。

把政治理論學(xué)習(xí)放在首位，廣泛開展黨的路線方針政策和各級(jí)黨委重大決策部署的學(xué)習(xí)教育，提高代表的政治思想覺悟和政策理論水平，不斷增強(qiáng)代表的責(zé)任感和使命感，使代表在思想上政治上行動(dòng)上與黨委保持高度一致，在工作上更好地發(fā)揮代表作用。在此基礎(chǔ)上，有重點(diǎn)、有針對(duì)性地組織學(xué)習(xí)憲法、代表法、組織法、監(jiān)督法等法律法規(guī)和相關(guān)政策，特別是與代表履職相關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)，使代表切實(shí)掌握法律政策規(guī)定和履職基本知識(shí)，以更好地指導(dǎo)履職實(shí)踐。同時(shí)，通過舉辦各類專題培訓(xùn)班，向代表傳達(dá)中央和省、市委重大決策部署，通報(bào)人大工作情況，強(qiáng)化代表自律意識(shí)和履職盡責(zé)意識(shí)。

（三）創(chuàng)新閉會(huì)期間代表活動(dòng)形式，建立代表常態(tài)化履職新機(jī)制。

一是要組好一支隊(duì)伍。人大代表小組活動(dòng)是人大代表在閉會(huì)期間開展活動(dòng)的重要組織形式，也是代表履行職責(zé)、發(fā)揮作用的有效措施和重要途徑。應(yīng)按照“容易組織、便于活動(dòng)、分塊聯(lián)系、講求實(shí)效”的原則，綜合考慮代表居住狀況、行業(yè)特點(diǎn)和年齡文化結(jié)構(gòu)等方面因素，按地域和專業(yè)相結(jié)合組建代表小組，最大限度方便代表交流、溝通，從而有利于提高他們參加活動(dòng)的主動(dòng)性、積極性。實(shí)踐證明，組長(zhǎng)的作用發(fā)揮得好不好，直接決定著代表小組活動(dòng)的質(zhì)量和成效。因此，要推選有較高法律政策水平、有較強(qiáng)組織協(xié)調(diào)能力、熱心代表工作的代表?yè)?dān)任代表小組組長(zhǎng)。

二是要搭好一個(gè)平臺(tái)。要以方便群眾、覆蓋全域?yàn)樵瓌t，在每個(gè)鎮(zhèn)（街道）建立N個(gè)“人大代表聯(lián)絡(luò)工作站”，并按照“四有五公開”的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)好、管理好、使用好。代表聯(lián)絡(luò)工作站要發(fā)揮好人民群眾與黨委政府之間的橋梁紐帶作用。對(duì)群眾通過工作站向人大代表反映的事項(xiàng)，按照不直接處理問題的原則，進(jìn)行分類處理，屬于信訪類別的，代表在做好解疑釋惑、教育引導(dǎo)的同時(shí)，要把相關(guān)問題轉(zhuǎn)交信訪部門；根據(jù)情況需要各級(jí)政府辦理的，分別以鎮(zhèn)、市人大代表建議形式，提交鎮(zhèn)（街道）人大或上報(bào)市人大常委會(huì)人代工委進(jìn)行轉(zhuǎn)辦。對(duì)辦理結(jié)果，由接待代表以書面或口頭形式反饋給來訪群眾，通過加強(qiáng)跟蹤落實(shí)，督促問題解決。活動(dòng)形式上除接待選民外，應(yīng)加強(qiáng)策劃和設(shè)計(jì)，不斷探索和創(chuàng)新，將代表視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查、代表小組活動(dòng)、代表建議辦理等工作融入其中，整體謀劃和推進(jìn)，把轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)人大代表動(dòng)員和組織起來，圍繞主題開展各項(xiàng)活動(dòng)，不斷提升和鞏固代表小組活動(dòng)成效。

三是要定好一個(gè)計(jì)劃。應(yīng)指導(dǎo)各代表小組合理制定年度活動(dòng)計(jì)劃，要圍繞黨委中心工作、人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題和人大工作要點(diǎn)，科學(xué)安排活動(dòng)內(nèi)容，突出活動(dòng)重點(diǎn)，使代表小組活動(dòng)更加貼近現(xiàn)實(shí)、貼近群眾，活動(dòng)要保證一年安排不少于兩次。代表小組活動(dòng)計(jì)劃確定后，要及時(shí)督促和指導(dǎo)各代表小組認(rèn)真抓好落實(shí)，積極拓寬工作思路，創(chuàng)新活動(dòng)方式，按照人大的有關(guān)要求，積極探索、創(chuàng)新代表小組活動(dòng)的形式和方法，進(jìn)一步提高代表小組活動(dòng)的吸引力和凝聚力，充分調(diào)動(dòng)代表參加小組活動(dòng)的積極性，增強(qiáng)代表小組活動(dòng)的實(shí)效，努力把人大代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)提高到一個(gè)新的水平。

四是要組織好一個(gè)主題實(shí)踐活動(dòng)。一是要精選活動(dòng)主題。平度市人大常委會(huì)每屆或每年圍繞市委工作中心或群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，確定一個(gè)活動(dòng)主題，組織各級(jí)人大代表開展形式多樣的主題活動(dòng)，聽民聲、聚民意。活動(dòng)既要把代表履職積極性調(diào)動(dòng)起來，又要從可行性角度充分考慮代表實(shí)際，讓代表立足自身特長(zhǎng)開展履職活動(dòng)。人大常委會(huì)要制定具體的實(shí)施方案，對(duì)整個(gè)活動(dòng)的主題、目標(biāo)、方式等提出明確要求，能具體化、數(shù)量化的一律提出明確的量化要求，為代表小組開展活動(dòng)樹立好基本框架。二是要解決一批熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。組織代表與村莊（社區(qū)）開展結(jié)對(duì)聯(lián)系活動(dòng)，每位代表至少聯(lián)系一個(gè)村莊（社區(qū)）或企業(yè)，每年為群眾辦幾件實(shí)事，更好地服務(wù)選民，讓老百姓得到實(shí)惠。積極倡導(dǎo)組織一批有實(shí)力、能奉獻(xiàn)的代表與低保戶、五保戶、貧困戶家庭一對(duì)一“結(jié)親”，幫助他們解決實(shí)際問題，樹立人大代表新形象。三是要營(yíng)造活動(dòng)氛圍。充分利用多種渠道，加大宣傳力度，營(yíng)造濃厚的活動(dòng)氛圍，掀起人大代表積極參與活動(dòng)熱潮。

（四）創(chuàng)新升級(jí)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立代表履職保障新機(jī)制。

一是建立履職保障制度。不僅要設(shè)立代表履職專用經(jīng)費(fèi)，而且要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不斷增加代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，保證代表活動(dòng)的順利開展。無固定收入的代表參加人大活動(dòng)時(shí)，要給予誤工補(bǔ)貼，并報(bào)銷差旅費(fèi)；其他參加人大活動(dòng)的代表，提供往返車船費(fèi)；當(dāng)天不能返回的代表要安排好食宿。針對(duì)基層人大服務(wù)代表力量弱的實(shí)際，建議研究制定配備鎮(zhèn)街人大專職代表工作人員新辦法，為代表履職提供必要的人力保障。要依法維護(hù)代表權(quán)利，努力在全社會(huì)營(yíng)造尊重代表權(quán)利，支持代表履行職責(zé)的良好氛圍。

二是建立情況通報(bào)制度。定期為代表訂閱報(bào)刊，寄送常委會(huì)會(huì)刊、工作通報(bào)以及常委會(huì)聽取審議的“一府兩院”專題報(bào)告等資料，建立鎮(zhèn)（街道）人大主席（主任）和部分人大代表列席常委會(huì)會(huì)議制度，人大常委會(huì)開展視察調(diào)研時(shí)要邀請(qǐng)相關(guān)代表參加，每年至少舉辦一次“一府兩院”工作情況報(bào)告會(huì)，讓代表及時(shí)了解常委會(huì)工作動(dòng)態(tài)和本區(qū)域重大工作部署，從而把握工作大局，對(duì)“一府兩院”實(shí)施有效監(jiān)督。

三是建立監(jiān)督約束制度。市鎮(zhèn)人大應(yīng)為本級(jí)代表建立履職檔案，制定代表履職考核管理辦法，考核內(nèi)容包括參會(huì)履職、調(diào)研接待、小組活動(dòng)、聯(lián)系選民、崗位業(yè)績(jī)等方面，評(píng)價(jià)結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報(bào)，并作為推薦優(yōu)秀人大代表、代表連任和勸辭的重要依據(jù)。同時(shí)，每年應(yīng)有計(jì)劃組織直接選舉的代表向選區(qū)選民述職，也應(yīng)適當(dāng)組織間接選舉的代表向原選舉單位述職，接受評(píng)議。對(duì)一年內(nèi)不聯(lián)系選民，不參加代表小組活動(dòng)，未完成執(zhí)行代表職務(wù)的最基本工作量，由原選舉單位或人大常委會(huì)人事代表部門進(jìn)行約談。對(duì)兩次不出席本級(jí)人代會(huì)（除生病等因素外），或者兩年內(nèi)不聯(lián)系選民、不參加活動(dòng)、不提一件議案建議的代表，按法律程序予以勸退或免職。對(duì)于有違法亂紀(jì)行為的代表要及時(shí)勸退或依法啟動(dòng)罷免程序，罷免其代表職務(wù)。

四是建立宣傳表彰機(jī)制。要對(duì)代表履職情況進(jìn)行量化評(píng)估，表彰先進(jìn)，激勵(lì)后進(jìn)。組織各級(jí)新聞媒體大力宣傳為民辦實(shí)事好事、為民代言、履職積極的先進(jìn)代表事跡以及組織開展主題實(shí)踐活動(dòng)較好的代表小組，將表彰優(yōu)秀代表和優(yōu)秀代表小組作為一種常態(tài)，“長(zhǎng)流水、不斷線”，營(yíng)造激勵(lì)代表履職的良好氛圍。