擔當作為 開拓進取扎實做好立法服務保障工作

□山東省人大常委會法制工作委員會

2018年，山東省人大常委會法制工作委員會深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，全面貫徹落實習近平總書記視察山東重要講話、重要指示批示精神，認真貫徹落實黨中央決策部署和省委工作安排,切實把黨的領導貫徹到立法工作全過程，按照省人大常委會黨組和機關黨組的要求,擔當作為，開拓進取，在省人大各專門委員會和常委會各工作部門的大力支持下,扎實做好立法服務保障工作，圓滿地完成了各項工作任務。省人大常委會全年共審議法規案24件，其中，制定法規和法規性決定7件，修改法規36件（含打包修改28件），廢止法規和有關決議、決定30件，宣布失效決議、決定12件，批準設區的市報批法規和決定45件。

一、著力服務保障省人大常委會開展重點領域立法，不斷提高立法質量

抓住法規立項這個“牛鼻子”，努力把省委作出部署、政府著力推進、社會普遍關注、人大職權范圍內的事項作為立法重點，扎實做好科學編制立法規劃、計劃的各項基礎性工作，將新舊動能轉換、生態環保、民生保障、社會治理等方面法規列入年度立法計劃。狠抓工作落實，明確立法任務，落實時間表和路線圖，邀請專家論證，深入調查研究，推動法規起草部門有序開展工作，確保完成立法工作任務。

（一）做好自身建設法規的修改工作，為省人大及其常委會依法履行職責更好地提供服務保障。先后完成了修改常委會組成人員守則、議事規則、討論決定重大事項的規定等自身建設法規的基礎性工作。相關法規及時增加了“堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”以及牢固樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”等內容。常委會聚焦“抓好人大代表隊伍建設，完善規范人大代表言行制度”，于11月省十三屆人大常委會第七次會議初次審議了《山東省人民代表大會議事規則修正案(草案）》，并于今年2月省十三屆人大二次會議審議通過，法工委切實做好了相關基礎性服務工作。

（二）做好經濟領域立法的服務保障工作，扎實推進高質量發展。認真做好制定或者修改臺灣同胞投資保護、無線電管理、石油天然氣管道保護、農村公路等法規的服務保障工作，推動新舊動能轉換促進條例（草案）起草工作。臺灣同胞投資保護條例鼓勵臺灣同胞投資參與山東經濟高質量發展、新舊動能轉換重大工程、鄉村振興戰略和海洋強省建設，有利于保護和鼓勵臺灣同胞投資，推動我省與臺灣地區經濟社會融合發展。農村公路條例建立健全了農村公路養護資金募集機制，補充細化農村公路養護舉措，對于打造鄉村振興齊魯樣板起到了積極的推動作用。經常委會會議初次審議的新舊動能轉換促進條例，是國內首例相關地方性法規。在起草過程中，及時吸收省委、省政府出臺的支持實體經濟高質量發展、非公有制經濟健康發展等改革措施和意見，及時跟進新舊動能轉換重大工程進度，加大改革引領和創新驅動，確保省委工作安排落地見效。

（三）做好社會領域立法的相關基礎性工作，保障和促進民生事業發展。做好制定反家庭暴力、學生體質健康促進、學校安全等法規的調研、論證、修改等工作，為常委會會議審議提供服務保障。學生體質健康促進條例規定了嚴禁學生將手機等電子產品帶入課堂，注重學校衛生與食品安全，加強視力和心理保護，減輕學生課業負擔等內容,得到了社會的一致好評。反家庭暴力條例明確了家庭暴力的首辦負責制，完善了出具告誡書的相關程序，擴大了申請人身保護令的范圍，有利于促進家庭和諧、社會穩定。

（四）做好生態環境領域立法的服務保障工作，大力推進生態文明建設。做好常委會修改水、大氣和噪聲污染防治以及海洋、地質環境保護等方面法規的基礎性工作。將河長制、湖長制、灣長制納入水污染防治條例、海洋環境保護條例，明確規定省政府可以制定嚴于國家標準的水污染物排放標準等措施，建立健全更嚴格更嚴密的生態環境保護法律制度。按照全國人大常委會要求，補充細化了大氣污染防治條例，進一步加嚴措施，增加對在用重型柴油車、非道路移動機械的監管和治理要求，擴大實施冬季錯峰生產管理的行業領域，為打贏藍天保衛戰奠定堅實法治基礎。為落實我省經略海洋戰略，建設綠色可持續的海洋生態環境，認真貫徹省委工作安排，積極推進長島海洋生態保護立法工作，形成的《山東省長島海洋生態保護條例（草案）》已于今年3月召開的省十三屆人大常委會第十一次會議進行了初次審議。

（五）及時做好法規清理的有關基礎性工作，破除無效制度障礙。建立常態化法規清理機制，及時清理與上位法不一致，不能適應經濟社會發展需要的法規項目，切實維護國家法制統一，破除無效制度對改革發展的束縛。結合憲法修正案和監察法的頒布實施、全國人大常委會開展生態文明建設和環境保護地方性法規清理工作以及國家行政審批制度改革、省委新舊動能轉換工作部署，法工委集中組織了4批次相關事項的地方性法規專項清理，先后3次打包修改、2次打包廢止地方性法規；先后參與了2批次集中清理省人大常委會制定的規范性文件工作，扎實推動“放管服”改革，增強服務企業、服務基層、服務群眾的效能。

二、統籌指導和推動設區的市依法開展立法工作

堅持“提前介入，跟蹤審查”的工作機制，指導和推進設區的市依法開展地方立法工作，指導各市制定符合本地實際、具有突出地方特色的法規。

（一）認真做好設區的市報批法規合法性審查工作。在審查過程中，嚴把合法性審查關，重點審查法規及內容是否符合立法權限，是否與“行政三法”、相關上位法和省地方性法規相抵觸，是否符合中央決策部署和省委工作安排；加強對典型問題、共性問題的研究，統一審查尺度。同時，注重抓好條文合理性指導，把握規范設定的合理性、立法技術的規范性以及設區的市法規之間的和諧性。

（二）繼續加強對設區的市立法工作的指導。指導設區的市開展立法計劃編制和調整工作，并按立法計劃適時調度、督促，保證設區的市立法符合立法權限。就如何理解和把握設區的市地方立法空間等事項，先后赴淄博、萊蕪開展調研和指導。先后接待日照、臨沂等市人大常委會法工委同志來訪，并就具體法規制定過程中的難點進行座談，增強了指導工作的針對性和實效性。

（三）注重工作總結和創新，推動審查工作高效開展。整理匯總2016年、2017年設區的市地方性法規有關審查意見及修改情況，歸納總結審查過程中發現的比較突出的合法性問題和普遍存在的合理性問題，推動更好地掌握統一的審查標準，更有針對性地開展立法指導工作。為確保省人大法制委員會組成人員能夠充分了解法規的內容和起草、論證等情況，及時提出審查意見和建議，確保統一審查工作順利進行，向法制委員會匯報有關建議，并經法制委員會研究同意，向設區的市印發《關于改進設區的市人大常委會報批法規有關工作的通知》。

（四）做好生態環保法規的清理和立法指導工作。按照全國人大常委會要求，組織有關設區的市完成生態環保法規清理工作。根據全國人大常委會法工委《關于加強加快大氣污染防治和生態環境保護地方立法工作的意見》，制定指導意見，督促各市加快生態環保立法和清理工作。在清理工作中，共修改法規39件，廢止14件。

（五）強化培訓，提升各設區的市立法人員業務能力。10月底11月初，在濟南舉辦立法培訓班，根據實踐中遇到的難點和問題，作出有針對性的課程安排，并邀請來自省編辦、省生態環境廳、清華大學等有關方面的領導和專家，為各市人大常委會分管立法工作的副主任，市人大法制委、常委會法工委的相關人員共120余人授課。期間召開座談會，聽取各設區的市對立法工作的意見和建議。此次培訓和座談，拓展了各設區的市立法人員的立法業務知識，提升了立法業務能力。

三、在增強規范性文件備案審查工作剛性上下功夫，切實維護國家法制統一

一年來，共收到報送備案的規范性文件78件，全部實現了主動審查。

（一）積極開展審查工作。通過專人承辦、集體討論等方式，對接收的所有報備文件進行主動審查。先后對2015年以來接收的設區的市政府規章進行重點審查，對2017年7月《山東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》修改以來接收的83件規范性文件進行逐件審查。對20余件存在疑問的規范性文件進行重點研究論證，提出意見建議。同時，借力外腦，發揮智庫作用，將接收報備的現行有效的400余件規范性文件分送立法顧問幫助審查，進一步提高了審查質量。

（二）進一步加大糾錯力度。就審查中發現存在疑問的有關設區的市政府規章，分別赴相關市進行座談，發函征求省人大有關專門委員會、省有關部門的意見建議，并召開專家論證會。根據各方面意見，向有關設區的市人大常委會法工委發出糾錯函2件、督辦函20余件，要求其加大對接收備案的規范性文件的審查力度，同時對發現問題的規范性文件及時督促文件制定機關修改或廢止；向原省法制辦發出詢問情況函1件，向省編辦等部門發出征求意見函7件。此外，針對個別規范性文件漏報問題發出督促函1件。

（三）認真做好規范性文件全面清理工作。根據全國人大常委會和省人大常委會要求，6月份下發通知，首次啟動了對符合省人大常委會接收報備條件的現行有效規范性文件的全面清理工作。根據清理要求，各有關單位共清理規范性文件766件，其中，省政府規章202件，省政府規范性文件27件，設區的市人大常委會規范性文件245件，設區的市人民政府規章292件。9月，再次下發通知，要求各有關單位于年內落實規范性文件清理處理意見，年內已完成對77件規范性文件的修改、廢止、宣布失效工作。

（四）加強對市、縣工作的指導。通過建立微信工作群、電話溝通、調研座談等多種方式督促指導設區的市人大常委會做好備案審查工作。5月份組織部分專家學者及設區的市人大常委會法工委備案審查工作人員就備案審查涉及的重點問題進行了研討。根據多年來的工作實際，參考兄弟省市經驗做法，經有關專家論證后編寫了規范性文件工作手冊（初稿），進一步明確和細化規范性文件的報備范圍、審查標準、工作程序等。10月底11月初，在地方立法培訓班上，邀請全國人大常委會法工委分管領導就規范性文件備案審查工作作專題輔導。

四、圍繞推進科學立法、民主立法、依法立法，扎實做好各項服務保障工作

一是進一步完善科學立法工作機制，加強制度集束創新。積極探索改進法規立項、起草、審議、修改等工作，注重制度集束創新，解決困擾改革發展和群眾生活的重點、難點、堵點問題。二是不斷拓寬公民參與立法渠道，積極推進開門立法。通過召開專家論證會、開展網上聽證、認真辦理人大代表的立法議案和建議等方式，不斷拓寬公民參與立法渠道。對提請常委會會議審議的法規草案全部上網向社會公開征求意見。近20家新聞媒體報道了關于大氣污染防治條例立法后評估情況；通過新聞發布會做好新制定法規的解讀，通過《正面對話》《政事面對面》等電視節目做好立法宣傳，講好立法故事，收到良好社會效果。三是扎實推動法規實施情況報告工作。根據《山東省地方立法條例》規定，組織法規實施單位按要求報送法規實施情況。同時，積極推動立法前、立法中和立法后評估工作，不斷推進立法評估的科學化、規范化。四是扎實做好立法顧問選聘和建立地方立法研究服務基地工作。在總結以往做法的基礎上，做好選聘省十三屆人大常委會立法顧問的基礎性工作，9月份，省人大常委會聘任清華大學法學院教授余凌云等29位省內外專家為立法顧問；扎實推動立法研究服務基地相關工作，與山東大學等6所高校簽訂合作成立新一屆地方立法研究服務基地協議，充分發揮專家學者、高等院校在推動地方立法工作中的智庫作用。

2019年，省人大常委會法制工作委員會將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹黨的十九大精神，按照中央決策部署和省委工作安排，在省人大常委會黨組、機關黨組領導下，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，圍繞提高立法質量這個關鍵，抓制度落實、補長工作抓手不牢的短板，抓重點突破、補長法規不夠精細的短板，抓選題策劃、補長法規宣傳重點不突出的短板，抓隊伍建設、補長能力不足的短板，不斷提升工作水平，扎實做好地方立法各項基礎性工作，為常委會立法提供優質高效的服務和保障。