提升鄉村旅游發展質量推動鄉村振興戰略實施

□山東省人大民族僑務外事委員會調研組

全面推進鄉村振興是黨的十九大作出的重大決策部署。習近平總書記在2018年3月參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時指出，山東要充分發揮農業大省優勢，打造鄉村振興的齊魯樣板。我省鄉村旅游資源豐富基礎較好，完全有條件在全國率先打造鄉村旅游的樣版。鄉村旅游高質量發展是實現鄉村振興的重要方面。鄉村旅游規模迅速擴大后，鄉村旅游轉型升級、提質增效已成為我省鄉村旅游發展面臨的主要問題。2018年7月至11月，我們會同原省旅發委組成調研組，圍繞加快鄉村旅游高質量發展，推動鄉村振興戰略實施這一課題，先后赴甘肅、陜西兩省考察學習，在省內深入臨沂、日照等市的鄉村旅游點實地了解情況，同時還委托威海、德州等市協助調研并提供情況。在此基礎上，調研組堅持問題導向，多次討論研究形成調研報告。

一、發展鄉村旅游是鄉村振興的重要驅動

截至目前，全省規模化發展鄉村旅游的村莊達到3500多個，鄉村旅游經營業戶8.4萬戶，吸納安置城鄉就業人口52萬多人。2017年，全省鄉村旅游接待游客4.45億人次，超過全省旅游接待總數的二分之一，實現鄉村旅游消費2549億元，超過全省旅游消費的四分之一。2018年前三季度，全省鄉村旅游接待游客3.59億人次，鄉村旅游消費總額2032.74億元，同比分別增長12.29%和15.50%，鄉村旅游已經成為鄉村振興的重要推手。

（一）發展鄉村旅游促進鄉村產業振興。近年來，通過發展鄉村旅游，我省建設了蘭陵國家農業公園、壽光蔬菜高科技示范園、濟寧南陽湖農場等100多處不同產業類型的鄉村旅游園區。打造了濟南齊魯八號風情線、蓬萊丘山山谷、肥城桃文化等30多個鄉村旅游集群片區和安丘市齊魯酒地健康小鎮、沂水縣傳奇崮鄉小鎮、夏津縣德百小鎮等20多個精品旅游小鎮，涌現出一批產業特色突出、經濟效益明顯的田園旅游綜合體。鄉村旅游收入已成為鄉村集體經濟收入的重要來源。

（二）發展鄉村旅游促進鄉村人才回歸。從2013年開始，我省不斷加大對鄉村旅游和旅游扶貧從業人員的培訓力度，連續6年組織6900多名鄉村旅游帶頭人赴日本、法國、意大利、臺灣等國家和地區學習培訓。這些人員已經成為山東鄉村旅游發展的骨干力量和項目帶頭人，2000多個鄉村旅游資源稟賦好的村莊得到開發和提升。鄉村旅游的蓬勃發展吸引了一批文化創意、設計策劃、市場營銷、服務管理等方面的從業人員回鄉創業。

（三）發展鄉村旅游促進鄉村文化繁榮。近幾年，通過泰山人家、沂蒙人家、泉水人家、膠東漁家等鄉村旅游品牌的打造，通過對淄博新城鎮、泰安大汶口古鎮、萊蕪茶葉口鎮、臨沂壓油溝村等古村鎮的保護開發，利用傳統的花會、燈會、廟會、山會、歌會等民俗活動，有力地推動了鄉村文化的發展。

（四）發展鄉村旅游促進鄉村生態保護。通過對農村的鄉野環境、森林、植被、濕地、水源等資源的保護開發，實施生態修復和生態再造，建成了臨沂竹泉村、淄博峨莊、棗莊臺兒莊、濟寧十八盤、濱州三河湖村等一批原生態鄉村旅游區，帶動周邊生態環境不斷改善。從2015年開始，連續實施“旅游廁所革命”，加大對鄉村旅游廁所的改造力度，改善了農村衛生環境。在鄉村旅游發展較好的村莊，“三堆”（糞堆、土堆、柴堆）基本消失，綠水青山得到有效恢復，村民的生態環保意識越來越強。

（五）發展鄉村旅游促進基層組織建設。鄉村旅游發展壯大了村集體經濟，帶動了基層黨組織建設，增強了基層黨組織的凝聚力。蘭陵縣代村黨支部發揮戰斗堡壘作用，抓黨建抓旅游，成為鄉村振興樣板，支部書記王傳喜被評為全國時代楷模；沂南縣銅井鎮成立馬泉旅游圈黨委，黨委下設4個職能支部和5個旅游產業黨支部，打造“黨建+旅游”新模式。鄉村旅游的發展促進了鄉村社會的文明進步，鞏固了基層組織建設。

（六）發展鄉村旅游帶動農民脫貧致富。通過自主開發、大項目帶動、合作社+農戶、公司+農戶等扶貧模式，全面實施旅游扶貧，利用土地流轉、入股分紅、提供崗位等收益方式，促進貧困人口增收致富。淄博市博山區中郝峪村，村民以各類資源入股成立旅游公司，開發休閑農業與鄉村旅游項目，從人均年收入不足2000元的貧困村發展到人均年收入3.8萬元的富裕村。

二、現階段我省鄉村旅游發展中值得重視的問題

我省鄉村旅游的發展點多面廣量大，已經走在了全國前列，但我省鄉村旅游發展的質量不高，影響提質升級的因素還有很多，主要表現在以下幾個方面。

（一）法規政策宣傳落實不到位，政策集成力度不夠。近年來，國務院和各部委陸續出臺了一系列支持鄉村旅游發展的政策措施，省委、省政府也下發了促進鄉村旅游提檔升級方案等多個文件，但這些政策利好并沒有得到有效利用和充分發揮，尤其是通過政策集成集中解決鄉村旅游發展資金、土地、環保等方面的困局仍然沒有解開。2016年新修訂的《山東省旅游條例》把鄉村旅游發展單設一節，對鄉村旅游設定專門的扶持條款。但是，從問卷調查的結果來看，基本了解條例的鄉村旅游經營戶還不到60%，仍有40%多的鄉村旅游經營業戶不太了解或者完全不了解條例的有關內容。許多鄉村旅游經營者對省里出臺的鄉村旅游扶持政策不清楚，有的政府機關工作人員對政策拿不準、吃不透，造成政策在“最后一公里”的落實上大打折扣。去年6月省物價局下發的《關于發揮職能作用推動全域旅游發展的指導意見》明確規定：“將利用世界自然遺產、文化遺產以及重要的風景名勝區等公共資源建設的景區門票價格，由政府定價改為政府指導價管理。其他景區門票價格及景區內交通服務價格，實行市場調節價，由經營者自主確定價格水平。”調研中，有民營投資旅游景點的業主反映，國慶節前在落實重點國有景區降價過程中，有的市還參照國家發改委2008年下發的《關于整頓和規范游覽參觀點門票價格的通知》，對一些民營投資的普通景區也同國有名勝風景區一樣實行政府指導價，這種“新政策不落實，老政策不放手”的做法，引發民營投資業主的不滿。

（二）規劃的科學性不夠、約束力不強。全省有130多個縣市雖然作了鄉村旅游規劃，但由于規劃執行不力，導致建設時有些項目擅自變更。有些規劃定位不當，不適合市場需求，科學性、合理性本身就存在問題，有的照搬他人模式，不符合當地實際，導致許多鄉村旅游規劃名存實亡。從旅游部門提供的數據看，全省僅有56%的鄉村旅游區有正式規劃，17%的鄉村旅游區沒有規劃，27%的鄉村旅游區規劃不完整。比如，前幾年主題游樂園被熱捧，有的地方沒有認真分析客源市場，盲目跟風上項目，建成開業時熱鬧一陣子，很快就被市場淘汰，現在許多主題游樂園處于閑置狀態，造成大量的資源浪費。

（三）基礎設施建設滯后、服務管理能力差。我省鄉村旅游資源好的地方，大多處在相對偏遠的地區，水、電、路、氣、暖及通訊等基礎設施建設跟不上，鄉村旅游點的道路標識、停車場、廁所、游客服務中心、無線網絡等設施配套不完善，很多地方的住宿條件、廁所衛生、就餐環境、餐飲安全等公共服務問題較多，鄉村旅游點“臟、亂、差”的現象比較普遍。有的鄉村旅游點廁所沒有上下水設施，有的甚至還在使用旱廁，多數鄉村旅游區（點）公路修建得較窄，停車場數量不足，游客進不去出不來的現象時有發生。

（四）項目同質化、低端化問題較突出，與當地文化的融合度不高。多數鄉村旅游點都是對現有的農田、果園、林場、水庫等資源進行簡單地改造或者仿照他人的開發模式，忽視了對成功范例的深入研究，缺乏創新設計和深度開發，沒有把自然生態與當地優秀的傳統文化進行很好的融合，致使鄉村旅游的主題文化特色不鮮明。從全省看，區位優勢突出、有影響力的鄉村旅游點占比不到40%，能滿足游客多元化需求的鄉村旅游項目和鄉村旅游綜合體數量偏少。多數地方的鄉村旅游基本是自行設計、自己建設、自主經營，甚至一哄而上、盲目開發、重復建設、無序競爭，一定程度上存在“千村一面”“千景一色”的現象。有的地方看到臺兒莊古城效益不錯，一個市就開發建設三四座古城，缺乏創新創意，必然會造成資源的浪費。

（五）鄉村旅游人才匱乏。據統計，全省僅有30%的鄉村旅游從業人員接受過專業培訓，50%的從業人員僅參加過少量培訓，20%的從業人員基本沒有經過任何專業培訓。懂技術、會經營、善管理、能營銷的鄉村旅游人才和高素質從業人員較為稀缺，制約了鄉村旅游的健康可持續發展。大多數村級組織負責人缺乏培訓，對發展鄉村旅游的思路、辦法、措施等經驗不足。尤其是適合發展鄉村旅游的村鎮大多地處偏遠，外出人才回鄉創業的積極性不高。

（六）民宿管理制度缺失。全省登記在冊的三星級以上民宿業戶有300多家，無消防許可的民宿占比達78%；三星級以下民宿業戶超過1.1萬家，無消防許可的民宿占比高達95%以上，大多處于非法經營狀態。《山東省旅游條例》明確規定：鄉村和城鎮居民利用自有房屋、院落或者其他條件依法從事旅游經營，對符合條件的，公安消防、衛生計生、食品藥品監督管理等部門應當依法作出許可。調研中相關部門和民宿經營業主反映，我省民宿管理缺乏民宿治安消防管理規定和特種行業許可，是造成民宿非法經營的主要原因。民宿經營存在管理不規范、監管不到位、無序化發展等問題，存在很大的安全隱患。

三、對我省鄉村旅游高質量發展的意見建議

我省鄉村旅游發展已站在新的歷史起點上。省委書記、省人大常委會主任劉家義在全省農村工作會議上指出，要以鄉村全域旅游助推鄉村全面振興。近期，國家發改委又印發了《促進鄉村旅游提質升級行動方案（2018年—2020年）》。這充分說明發展鄉村旅游是實現鄉村振興的重要突破口，各級都要進一步提高對鄉村旅游重要性的認識，找準戰略定位，找準路徑抓手，找準措施辦法，讓鄉村旅游成為打造鄉村振興齊魯樣板的重要引擎和動力。

（一）加大對法規政策的宣傳落實力度。鄉村旅游發展要提質增效，首先要吃透法規政策精神做好人員培訓。一是加大法規政策集成力度。把國家及省、市各級支持鄉村旅游發展的法規政策進行梳理形成匯編，下發到縣、鄉、村級組織，方便學習和查閱。旅游主管部門要通過新聞發布會、電視、廣播、網站、微博微信等多種途徑，對支持鄉村旅游發展的法規政策進行捆綁宣傳，擴大社會公眾知曉面。二是加大培訓力度。對主管鄉村旅游發展的各級干部定期進行輪訓，省、市、縣三級聯動組織，邀請文化和旅游、發改、財政、自然資源、農業農村等主管部門和旅游方面專家學者進行政策的宣講和解讀，組織現場教學，采取多種措施提高相關人員的法規政策水平和管理服務能力。三是加大督察力度。由人大、政府相關部門分別對鄉村旅游發展法規政策的落實情況適時進行督察，深入具體的鄉村旅游點和項目跟蹤問效，消除“中梗阻”，促使法規政策在基層落地生根，防止好的法規政策只停留在會議中、文件里、口頭上。四是堅持規劃引領。鄉村旅游發展既要有全省的總體規劃，也要有區域性的局部規劃，還要有具體項目的詳細規劃，更要同鄉村振興戰略規劃相銜接，以此避免重復雷同，形成區域特色和差異化發展格局。規劃一經確定，就要體現約束性和指導性，杜絕隨意變動，若要變動就必須經過專家論證并履行相應的程序。

（二）加強鄉村旅游人才支撐。鄉村旅游發展投入大、見效慢，鄉村旅游點生活條件較差的現實，使之很難吸引高層次人才和高校旅游專業大學生投身鄉村旅游發展。怎么辦？一是就地育才，把當地熱心鄉村旅游發展的農民培養成鄉村旅游人才。各級地方政府應充分利用大學、職業學院和專業機構的優勢，對當地農民和鄉村旅游從業人員進行專業化實用性培訓，組織鄉村旅游帶頭人和從業人員外出考察學習，有計劃、有步驟地把普通農民培養成懂經營、會管理的鄉村旅游發展人才，逐步把部分農民培養成當地景區的講解員、導游員和從業者。二是筑巢引才，帶動人才聚集。出臺優惠政策，利用鄉村的一些優質資源和有開發前景的項目，在引入社會資本的同時引進優秀的管理團隊，以點帶面，吸引回鄉大學生、返鄉農民工、青年創業團隊、應用型策劃營銷人員等參與到鄉村旅游發展的具體項目中來，實現互利共贏。日照市春風十里鄉村文旅創意園，以“文創園區、旅游鄉村、創客基地”的定位，目前已吸引60多名“鄉村創客”入駐發展，其中來自北京、上海、青島等地的各方面高層次人才30多人，發展勢頭良好。三是注重發揮行業協會、商會的作用。部分市、縣成立的農家樂協會和旅游商會對鄉村旅游發展起到了良好的推動作用。從實際情況看，這些協會、商會作為政府與企業之間的橋梁，向政府傳遞企業的發展需求，同時協助政府制定行業發展規劃、產業政策和有關法規，制定并執行行規行約和各類標準；組織市場開拓，發布行業信息，開展行業調查、評估論證、培訓、交流、咨詢、展覽展銷活動等。政府主管部門應支持這些協會、商會規范發展。

（三）突出特色創新發展。我省鄉村旅游目前亟需提質增效創新發展，應從以下幾個方面下功夫。一是以全域旅游的理念發展鄉村旅游。全域旅游作為一種區域發展的新模式、新理念，將一個區域作為完整的旅游目的地打造，通過“旅游+”“+旅游”實現城鄉統籌協同、區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享。在鄉村振興項目中主動體現旅游功能，圍繞旅游理清發展的新思路，創造行業的新亮點，實現山青、水秀、林美、莊凈、人和的鄉村新面貌。二是打造主題特色突出的鄉村旅游綜合體。加快精品民宿、特色小鎮、田園綜合體、休閑農莊、現代農業園等項目建設。按照一二三產業融合發展的理念，培育像東阿阿膠、濟南宏濟堂、平陰玫瑰小鎮、菏澤牡丹園等規模化發展項目，打造一批旅游功能突出的鄉村旅游綜合體。發揮像膠東漁家、沂蒙人家、水滸人家、運河人家、湖上船家等鄉村旅游品牌優勢，構建齊魯文化濃郁、主題特色突出的鄉村旅游集群片區。三是加強文化等特色產業的開發保護。我省傳統古村落眾多，依托國家歷史文化名村、歷史文化名人以及鄉村古街區、古建筑等，培育一批知名度較高的旅游村落，遴選一批歷史悠久、特色鮮明的老舊村，打造成像沂南竹泉村那樣的“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”的休閑度假旅游點；加強對雕棟石刻、名人碑文、歷史古橋、農業遺跡等鄉村文物的保護利用，因地制宜建設一批民俗博物館、歷史文化展室以及民俗旅游特色村；依托非物質文化遺產，培育一批傳統戲曲、民俗表演、傳統工藝制作、寫生繪畫等文化遺產村落，培養一批非遺傳承人、民俗工匠、文化能人；培育區域特色產業品牌，如煙臺蘋果、淄博陶瓷、濰坊蘿卜、“萊蕪三辣”、菏澤牡丹、平陰玫瑰等地理標志傳統品牌，促使古村落、鄉村文化和特色產業融合發展。四是積極發展鄉村定制旅游。定制旅游是根據游客的需求、以游客為主導的旅游產品消費新模式，游客可以根據自己的喜好和需求定制行程，選擇自己想體驗的活動和服務，最大限度地滿足游客個性化需求。在消費升級的大背景下，定制旅游逐漸成為游客休閑度假的新標志，體驗田園風光、鄉村文化、民間風俗、風味小吃、健康養生，讓游客慢下來、靜下來細細體會。鄉村旅游點之間往往交通不便，沒有公共出行服務，這恰好是定制旅游的優勢所在，政府應加以引導，打造符合時代發展的新業態。

（四）強化措施保障。鄉村旅游高質量發展需要強有力的措施保障。目前最需要解決落實的有以下幾個方面。一是大力提升鄉村基礎設施建設和公共服務水平。推進農村環境綜合整治，重點對鄉村道路、污水、垃圾、水電氣暖等進行整治改造，徹底解決農村“三堆”亂堆亂放現象。在鄉村旅游集中片區規劃建造停車場、公共廁所、咨詢中心等公共服務設施，提升公共服務水平。加大鄉村道路建設力度，將錯車帶、觀景臺、應急區等納入建設規劃，切實解決鄉村旅游點道路不暢設施不完善的問題。二是落實設施管護責任。重建不重管的現象在鄉村普遍存在，主管部門在投資建設的時候，就要考慮好建成后的使用和管理問題，使基礎設施和公共服務設施發揮最大效用。通過購買服務和定點管護等方式，由具體單位和專門人員負責對建好的基礎設施和公共服務設施進行管理和維護。三是完善鄉村旅游發展的制度規范。民宿是鄉村旅游發展中的新生事物，是很好的鄉村旅游產品，但我省民宿管理一直沒有明確的管理規范。2016年8月，浙江省公安廳出臺了《浙江省民宿（農家樂）治安消防管理暫行規定》，同年12月，浙江省政府出臺《關于確定民宿范圍和條件的指導意見》，為浙江省民宿（農家樂）健康可持續發展提供了政策層面的保障，取得良好的效果。建議借鑒外省經驗，由主管部門牽頭出臺相關規定，完善對民宿經營、許可、衛生、消防等方面的規范，從制度上規范民宿發展的一系列問題。四是鼓勵社會資本投入鄉村旅游發展。鄉村旅游靠農民的自有資金是很難做到規模化、規范化發展的，要積極鼓勵和引導社會資本投資發展鄉村旅游。通過營造良好鄉村旅游發展環境、創新社會資本參與方式、探索建立鄉村旅游產業投資基金、加大鄉村旅游貸款支持力度等方式，吸引多種經營主體的社會資本投資鄉村旅游的發展。沂南縣馬泉村和竹泉村在引入社會資本發展鄉村旅游方面就做得很好。馬泉村原來是個有名的貧困村，村周邊是雜草叢生的荒山坡，在引入山東吉利旅游開發有限公司后，通過整山治水、植樹造林，把昔日的荒山土嶺打造成集休閑采摘、農業觀光、度假養生等功能于一體的現代農業休閑園區；竹泉村原來是個典型的空殼村，引入山東龍騰旅游集團開發，利用獨特資源優勢，與南京林業大學竹研究所建立合作關系，先后投資1.5億多元，建成了一個具有農家風情特色的沂蒙山區綜合性旅游目的地。

（五）充分發揮各級人大代表和政協委員的作用。調研組在陜西省考察時發現，安康市中壩作坊小鎮成立了許多由人大代表、政協委員牽頭或投資的鄉村旅游掛牌幫扶點，發揮代表、委員聯系群眾、幫扶群眾的良好作用，在當地反響良好。我省有各級人大代表13萬多人、政協委員4萬多人，很多是當地的“能人”“名人”，是一筆寶貴的財富，要發揮他們在脫貧攻堅鄉村振興中的帶頭引領作用。可以借鑒陜西安康的做法，在機關干部下派幫扶的基礎上，發揮各級人大代表、政協委員的優勢和特長，根據其本人的意愿，在其選區開展脫貧幫扶行動，采取自愿結對和組織牽線相結合的辦法，與我省正在積極探索和推行“一清五幫十到戶”（一清：貧困人口底數清，五幫：幫規劃、幫資金、幫項目、幫培訓、幫營銷，十到戶：產業扶持到戶、就業崗位到戶、用工名額到戶、資產收益到戶、持股分紅到戶、送智送教到戶、結對幫扶到戶、金融扶持到戶、農產品采購到戶、電商聯通到戶）扶貧模式相融合，在推廣景區帶動、能人引領、自主開發、項目帶動、合作參股、企業幫扶、農家樂經營、農村電商等多種旅游扶貧模式中讓代表、委員參與進來、深入下去，為全省鄉村旅游發展和脫貧攻堅貢獻力量。