加快構(gòu)造穩(wěn)定可靠的地方收入體系

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。近年來，隨著“營改增”的全面完成以及房地產(chǎn)稅的議而不行，目前地方政府已沒有可帶來穩(wěn)定可靠收入的主力稅種；在全面減稅降費、降杠桿的壓力下，地方財政收支壓力正顯著加大。如不盡快加以解決，隱患就可能變成風(fēng)險，地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定將面臨問題。以此為背景，本文重點探討和研究如何盡快完善我國地方稅種、如何構(gòu)造穩(wěn)定可靠的地方收入體系，從而為新一輪中央地方收入劃分提供一種可選擇性的方案。

適時調(diào)整地方政府目標(biāo)責(zé)任制和財政分成的具體內(nèi)容

當(dāng)前和今后一個時期，我國政府的職能主要集中于四個方面：發(fā)展經(jīng)濟、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。其中，前兩項職能主要偏向于中央政府，后兩項職能則主要由地方政府承擔(dān)。需要在思想上整理清楚的是：發(fā)展經(jīng)濟的職能中還有沒有地方政府存在的必要性？改革開放四十年之后，各方面對于地方政府過多地卷入到經(jīng)濟發(fā)展之中的弊端已有深切認(rèn)識，因此一種比較流行的認(rèn)識是，今后地方政府應(yīng)當(dāng)逐漸退出經(jīng)濟領(lǐng)域，將其職能回歸到社會管理和公共服務(wù)方面。理論上講，這種認(rèn)識并不錯。但如果換一個問法，答案可能就不那么肯定了。即：如果從現(xiàn)在起，地方政府不再承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)，我國經(jīng)濟會怎樣？只消這樣一問，答案立即就一目了然。也就是說，改革開放四十年以來所形成的地方政府參與經(jīng)濟發(fā)展的主要模式，雖然見仁見智，但已經(jīng)是中國經(jīng)濟發(fā)展方式的一部分。如果現(xiàn)在地方政府全部退出，僅執(zhí)行社會管理與公共服務(wù)的職能，那么中國經(jīng)濟的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展很可能十分堪憂，而這將帶來巨大的不良后果。因此，地方政府當(dāng)前和未來一個時期在中國經(jīng)濟發(fā)展中仍然占有一席之地。當(dāng)然，在不同的歷史時期，地方政府促進(jìn)經(jīng)濟增長的具體內(nèi)容和方式方法很可能有所差異，比如在過去市場主體總量不足的情況下，可能需要政府作為一個主體直接介入到諸多的市場活動之中，但現(xiàn)在地方政府促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展更主要、更重要的方式很可能轉(zhuǎn)向維護(hù)一個更加公平合理的法治環(huán)境、充分競爭的市場環(huán)境、更加良好的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)等。但無論如何，都需要地方政府在其中發(fā)揮重要作用。

與此相適應(yīng)，值此新一輪中央與地方收入劃分調(diào)整之際，應(yīng)當(dāng)通過調(diào)整目標(biāo)責(zé)任制和財政分成的具體內(nèi)容來達(dá)成新時期的新需要。從目標(biāo)上看，應(yīng)改變長期以來單一的G D P考核，將生態(tài)環(huán)保、基本公共服務(wù)、營商環(huán)境建設(shè)等納入考核范圍。從財政分成上看，一方面要依據(jù)稅種的經(jīng)濟性質(zhì)重新劃分中央稅、地方稅和共享稅的范圍，另一方面要從地方稅到地方收入體系，構(gòu)建一個立體的、綜合的地方收入體系。調(diào)整原則是：依據(jù)激勵相容、權(quán)責(zé)對等的原則，凡與市場監(jiān)管即全國統(tǒng)一市場相關(guān)的稅種，應(yīng)當(dāng)是中央稅；凡是與社會管理、公共服務(wù)主要相關(guān)的稅種，應(yīng)當(dāng)成為地方稅；與經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的，為共享稅。就地方稅而言，一是現(xiàn)行稅種中的房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、契稅、煙葉稅、車船使用稅均可以地方稅的選項；二是資源稅，其天生具有地方性，也是地方稅的當(dāng)然稅種；三是城市維護(hù)建設(shè)稅和車船使用稅，均具有顯著的地方公共服務(wù)特征，也應(yīng)當(dāng)歸屬于地方稅。此外，從鼓勵地方發(fā)展經(jīng)濟的角度看，那些與經(jīng)濟增長高相關(guān)的稅種，如增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等，則應(yīng)當(dāng)成為中央與地方的共享稅種，當(dāng)然共享基數(shù)、比例、進(jìn)度等都還需要依據(jù)具體情況分別確定。

新一輪中央與地方收入劃分的框架性建議：基于地方稅和地方收入角度

基于以上分析，我們認(rèn)為，值此謀劃新一輪中央與地方收入劃分之際，相關(guān)方案設(shè)計的基本出發(fā)點之一仍然是“如何更好地調(diào)動地方政府的積極性”，既要在一個時期內(nèi)鼓勵地方政府創(chuàng)新方式，繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟，也要促進(jìn)地方政府職能更多地轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和社會管理兩個方向。因此從地方財政的角度看，除了要落實中央文件中一再強調(diào)的關(guān)于“健全地方稅種”的精神之外，中央對地方給付體系的優(yōu)化與穩(wěn)定同樣不可或缺。只有這樣，才能形成一個有活力、穩(wěn)定性強的地方收入體系，共同支持經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

（一）完善地方稅體系，形成對地方政府提供本地良好公共服務(wù)的激勵機制

如上所述，基于不同稅種的性質(zhì)以及我國的具體情況，在設(shè)計新一輪中央與地方收入劃分方案時，可明確為地方稅的稅種主要有：經(jīng)過改革后的房地產(chǎn)稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車船稅、煙葉稅等。至于環(huán)保稅，就理論屬性而言并不適合歸地方，但考慮到我國當(dāng)下需要調(diào)動地方政府積極性于生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)方面，因此暫時也可歸為地方稅。

1. 在整合相關(guān)稅種的基礎(chǔ)上，盡快推出房地產(chǎn)稅

房地產(chǎn)稅是典型的地方稅，也是未來最有可能培養(yǎng)成地方主力稅種的稅收。關(guān)于房地產(chǎn)稅的討論早已眾議紛紛，本文現(xiàn)重點指出三點。一是所謂房地產(chǎn)稅是一個綜合的概念，即將現(xiàn)行稅制中與房地產(chǎn)相關(guān)聯(lián)的稅種——主要契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅及耕地占用稅——整合到一起所形成的新稅種，是主要針對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)所持續(xù)征收的稅收。二是要下決心結(jié)束圍繞此稅多年勞而無功的討論，按“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的十二字方針，切實推進(jìn)房地產(chǎn)稅進(jìn)入立法和實施軌道。從當(dāng)前的形勢看，很可能2019年是房地產(chǎn)稅的立法之年，進(jìn)入立法程序的可能性很大。三是房地產(chǎn)稅是天生的地方稅，立法中應(yīng)賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)，以便在征收范圍、稅率、進(jìn)度等方面因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)。

2. 逐步擴大資源稅的征收范圍，加快立法進(jìn)程

資源稅也是典型的地方稅種。經(jīng)過前幾年的改革后，我國資源稅的征收范圍、計征方式和稅率標(biāo)準(zhǔn)逐步得到調(diào)整，政策功能定位逐漸轉(zhuǎn)向節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，其地方稅的屬性已為各方面廣為接受。目前來看，資源稅方面存在的主要問題是征收范圍比較狹窄，主要集中在各類礦產(chǎn)資源，而水、草、田、林、湖等自然資源還沒有納入。目前，河北等幾個省正在進(jìn)行水資源稅的試點，效果很好，以后應(yīng)進(jìn)一步擴大。另外，目前資源稅的立法層次較低，仍然是暫行條例，應(yīng)盡快啟動資源稅由條例到法的相關(guān)程序。

3. 將城市維護(hù)建設(shè)稅改造為一個獨立的地方稅稅種

城市維護(hù)建設(shè)稅是對納稅人消耗、使用城市公共事業(yè)和公共設(shè)施的補償，屬性上為受益稅，也是典型的地方稅種。考慮到我國正處于城市化中期以及未來還有數(shù)億人將生活在城市，當(dāng)下和未來城市龐大的基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施都需要尋求穩(wěn)定可靠的維保資金來源，可考慮在恰當(dāng)?shù)臅r候?qū)⒊墙ǘ悘默F(xiàn)在的附加稅獨立出來，重新設(shè)計并轉(zhuǎn)為獨立稅種，全部收入并歸地方所有。

4. 環(huán)保稅暫歸為地方稅

我國《環(huán)境保護(hù)稅法》于2018年1月1日正式實施，對我國治理環(huán)境污染和構(gòu)建綠色稅制具有重要意義。理論上講，由于環(huán)保稅的受益范圍通常超越某一行政區(qū)，有顯著的溢出效應(yīng)，因此并不是地方稅種的好選項。但是，為了調(diào)動地方政府環(huán)保積極性，為本區(qū)域內(nèi)的治污、生態(tài)修復(fù)提供資金保障，我國在開征環(huán)保稅時已明確了其地方稅性質(zhì)，這也體現(xiàn)了我們前面理論框架中關(guān)于稅種劃分要與中央政府在特定時期的指揮棒結(jié)合起來的思想。

除了以上四個稅種，在我國現(xiàn)行稅制中，可以成為地方稅的還有車船稅、煙葉稅等，但規(guī)模不大，此處不再詳細(xì)討論。

綜上所述，我國的社會主義經(jīng)濟發(fā)展正處于極為關(guān)鍵的時刻，保證電力系統(tǒng)的安全生產(chǎn)不僅關(guān)系到國家的發(fā)展，更關(guān)系到我國社會居民日常生活中的各個方面。電力公司應(yīng)該根據(jù)不同的問題作出針對性的解決方案，采用不同的措施展開電力生產(chǎn)安全監(jiān)督和管理。要進(jìn)一步加大對電力生產(chǎn)的監(jiān)督力度，嚴(yán)格執(zhí)行公司內(nèi)部制定的安全生產(chǎn)管理規(guī)范，做到賞罰分明，提高電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的科學(xué)性、實用性和規(guī)范性。保障電力供應(yīng)，也是我國發(fā)展的重要保障之一，應(yīng)該受到電力公司以及國家的重視，而電力系統(tǒng)安全生產(chǎn)過程監(jiān)督管理機制是整個電力事業(yè)發(fā)展的重中之重。只有足夠的重視這一機制，我國的電力事業(yè)才能夠得到長遠(yuǎn)的發(fā)展。

最后需要指出，一項稅收是不是地方稅，除了收入歸屬之外，還應(yīng)當(dāng)觀察其管理特征。嚴(yán)格意義上的地方政府稅，應(yīng)該滿足以下五個條件：（1）地方政府可以決定是否征稅；（2）地方政府可以準(zhǔn)確地決定稅基；（3）地方政府可以決定稅率；（4）地方政府對這種稅進(jìn)行管理（評估、征收、強制執(zhí)行）；（5）地方政府可以保留征收上來的所有所得。也就是說，一項稅收能不能被稱為地方稅，不僅要看其收入歸宿是不是地方政政府，而且要看地方政府在稅率、稅基、征收管理方面有多大權(quán)限。這是今后我國建設(shè)地方稅體系中應(yīng)當(dāng)時刻牢記的一點。

（二）完善中央給付體系，鼓勵地方政府創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展方式

所謂中央給付是指來自中央財政的資金，既包括形式意義較強的共享稅，也包括實質(zhì)性的轉(zhuǎn)移支付資金。這主要基于地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，有必要通過保持并完善共享稅體系的方法，形成正確的經(jīng)濟激勵機制，調(diào)動地方政府積極性并統(tǒng)一于黨中央的總體戰(zhàn)略布置，與此同時也需要中央財政統(tǒng)籌調(diào)度，減少地區(qū)財力差距，推進(jìn)全國基本公共服務(wù)均等化。這既是當(dāng)前穩(wěn)增長的迫切要求，長遠(yuǎn)而言也是我國有特色社會主義市場經(jīng)濟體制的一個重要方面。

1. 穩(wěn)定增值稅分享機制，改造消費稅并納入共享體系

在我國現(xiàn)行稅制中，增值稅和消費稅都是與流量相關(guān)的稅種。1994年以來，增值稅就一直屬于共享稅種，在增進(jìn)各層級政府的財政收入、調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性方面發(fā)揮了極其重要而顯著的作用。基于目前我國經(jīng)濟的現(xiàn)實情況，未來一個時期還需要繼續(xù)保持這種通過稅收分享來鼓勵發(fā)展的激勵機制。營改增全面到位后，為了“保持中央與地方財力格局總體不變”，財政部已實施了增值稅分享的過渡方案，將分享比例由 75∶25 調(diào)整為50∶50。現(xiàn)在看，三年的過渡期限很快就要到了，下一步增值稅的走向十分令人關(guān)注。我們認(rèn)為，為了調(diào)動地方政府的積極性，有必要在一個時間段內(nèi)仍然保持增值稅由中央與地方分享的基本架構(gòu)，或者設(shè)計出一個分階段逐步降低地方分享比例的制度安排，以引導(dǎo)地方政府職能的逐漸轉(zhuǎn)變。

隨著我國消費導(dǎo)向型經(jīng)濟的呼之欲出，地方政府逐漸退出生產(chǎn)投資事務(wù)，轉(zhuǎn)向營造良好的消費環(huán)境、做好當(dāng)?shù)叵M市場監(jiān)管的需要正在加強，而這內(nèi)在地契合地方政府職能轉(zhuǎn)型的需要。為此，可考慮將消費稅由現(xiàn)在的中央稅改為中央地方共享稅，并由現(xiàn)在的擴大征收范圍這一改革重點逐漸、分步過渡到普遍征收，使之成為新的地方主力稅種。

2. 維持企業(yè)所得稅和個人所得稅的分享格局

所得稅屬于存量意義上的稅收，無論是企業(yè)所得還是個人所得，其生產(chǎn)經(jīng)營活動的正常進(jìn)行與收入取得都既與中央政府在全域范圍內(nèi)提供的市場環(huán)境、法治、社保等各類公共產(chǎn)品和公共服務(wù)相關(guān)，但同時也在相當(dāng)程度上與特定地區(qū)、城市的區(qū)域性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)相關(guān)，這一點在我國尤為突出。這是所得稅應(yīng)由中央地方分享的理論基礎(chǔ)。事實上，自2003年以來，企業(yè)所得稅和個人所得稅就已按照6∶4的比例在中央與地方之間進(jìn)行分享，并一直保持到今天。未來，可考慮改變共享方式，由稅額分享改為稅率分享，強化地方政府在此稅上的獲得感。近年來，我國個人所得稅增長勢頭很猛，很可能成為在營業(yè)稅之后、房地產(chǎn)稅開征之前地方財政收入“青黃不接”時的一個補充。長遠(yuǎn)而言，一方面隨著我國居民收入水平的不斷上升，另一方面隨著新修改的個人所得稅法的實施以及稅收征管方式的改變，個稅增長的空間和潛力都很可觀。

3、大力增強轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮中央政府的統(tǒng)籌調(diào)劑作用

轉(zhuǎn)移支付制度既是政府間財政體制的有機組成部分之一，也是中央政府統(tǒng)籌調(diào)度、協(xié)調(diào)全局的重要財政工具，在國家治理中發(fā)揮著極端重要的作用。從地方收入的角度看，我國31個省市自治區(qū)中、兩千多個縣級單位中，來自中央的轉(zhuǎn)移支付在其中占到了很大的比例，是地方財政的重要來源之一。2013年以來，我國轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了改革，主要是提高了一般轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并整理了諸多分散零星的專項轉(zhuǎn)移支付項目，取得了比較明顯的進(jìn)步。但目前看，仍然存在以下幾個方面的問題：一是一般轉(zhuǎn)移支付的比重仍然不高，今后應(yīng)進(jìn)一步提高到70%以上；二是轉(zhuǎn)移支付公式的科學(xué)化、規(guī)范化、公開透明程度等，還需進(jìn)一步完善，今后應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付公式，突出其中的關(guān)鍵變量，盡量普遍公正地對待各參與主體；三是要加強轉(zhuǎn)移支持的制度建設(shè)，提升法治化水平，一直以來，地方政府比較擔(dān)憂中央轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性問題，今后應(yīng)當(dāng)通過出臺規(guī)范、公開、約束性強的中央與地方轉(zhuǎn)移支付制度或轉(zhuǎn)移支付法，從根本上提高一般轉(zhuǎn)移支付可預(yù)期性。

我國健全的地方政府收入體系全景圖

在理清了理論脈絡(luò)與我國現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，我們就可以在地方收入體系這樣一個更大、更綜合的概念下考慮新一輪的中央與地方的收入劃分，并形成健全、穩(wěn)定、可持續(xù)、源于理論同時也尊重中國國情的地方收入體系。以下是我們認(rèn)為的健全的地方政府收入體系全景圖：

（一）健全的地方收入體系的主體部分是地方稅

在市場經(jīng)濟條件下，穩(wěn)定的地方稅是支持地方政府提供良好公共服務(wù)的重要財力保障，也是密切當(dāng)?shù)厝罕娕c當(dāng)?shù)卣P(guān)系的重要紐帶。理論研究表明，適合作為地方稅的，主要是那些稅基不易流動、與當(dāng)?shù)毓穹?wù)有著密切關(guān)聯(lián)的稅種。結(jié)合我國的實際情況，房地產(chǎn)稅、資源稅、城市維護(hù)與建設(shè)稅、車船稅等是明確的地方稅，應(yīng)當(dāng)加快改革或推進(jìn)立法。環(huán)境保護(hù)稅雖然性質(zhì)不合，但為今之計，可暫列為地方稅。

（二）健全的地方收入體系中的重要部分來自于中央給付

任何大國體制下，地方財政收入的相當(dāng)部分都將來源于某種形式的中央給付。在我國，中央給付主要有兩種，一是稅收分享與返還，二是一般轉(zhuǎn)移支付。放眼未來，制度化、規(guī)范化的一般轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)成為地方收入的主體部分，即主要由中央財政根據(jù)各地人口數(shù)量、轄區(qū)面積等一系列因素，用一般轉(zhuǎn)移支付來分配稅收，平衡各地財政收支，要適時出臺規(guī)范、公開、約束性強的中央與地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)定或轉(zhuǎn)移支付法，以從根本上解決這一體制痼疾。

（三）健全的地方收入體系的輔助部分是少量的費和基金

除了以上收入形式之外，一個健全的地方收入體系還包括少量的費和基金。當(dāng)前我國這方面的問題是，稅收之外的政府收入部分太多、占比過大，而且管理不夠規(guī)范。今后要進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金，對清理后確應(yīng)保留的收費、基金，要將其全部納入預(yù)算管理，實質(zhì)性落實收支兩條線，徹底消除部門特色，從而增強地方財政的整體調(diào)控能力。

（四）健全的地方收入體系的機動部分是地方債和PPP

我國仍然處于城鎮(zhèn)化的中期，不少地方政府仍然擔(dān)負(fù)著城鎮(zhèn)化建設(shè)的重任。對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中需要的大量資本性投入，其來源主要兩個方面。一是受到嚴(yán)格規(guī)制的地方債，無論是在發(fā)債金額、使用方向、風(fēng)險管理等方面都要有一整套嚴(yán)格的管理辦法，同時也要逐步將地方政府塑造為債務(wù)市場主體之一，在嚴(yán)格的行政規(guī)制之外更多在加入市場約束的成份。二是PPP，加強政府與社會資本的合作，積極引入民間資本進(jìn)入。PPP模式雖然面臨很多“成長的煩惱”，但這是符合我國的現(xiàn)實需要和經(jīng)濟社會發(fā)展的方向的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持和改進(jìn)。