中國社會保障70年發展

文/鄭功成

70年來，伴隨中國共產黨執政理念的發展變化和中國特色社會主義建設目標及路徑的日益清晰，中國的社會保障制度經歷了兩大發展階段。在20世紀50年代建立的傳統社會保障制度和改革開放后逐漸確立的新型社會保障制度的此消彼長中，從早期主要面向城鎮居民的“專利”發展到現在成為全體人民共享國家發展成果的基本制度保障，折射的不僅是中國民生改善與社會權益擴張，更是中國經濟社會的變革與發展進步。

傳統社會保障制度的創建與發展：低收入的福利國家

（一）從應急性救濟到社會保障快速制度化

新中國成立時，戰火尚未熄滅，自然災害頻發，國家“一窮二白”，人民饑寒交迫。在此背景下，1949年12月，政務院發布新中國第一份社會保障政策性文件——《關于生產救災的指示》，大規模應急性救濟活動迅速化解了災民與失業工人的生存危機，穩定了災區與重要城市的社會秩序。上述行動雖然是應急性的階段性措施，但確實是中國共產黨獲取政權后積極主動采取的全國性社會保障實踐活動，為新中國建立現代社會保障制度拉開了序幕。

1951年2月，政務院頒布《勞動保險條例》，并經1953、1956年兩次修訂，全面建立了適用于中國城鎮職工的勞動保險制度，其實施范圍包括城鎮機關、事業單位之外的所有企業和職工。在新中國成立后的短短幾年時間內，中國從應急性的救濟災民與失業工人起步，迅速為全國城鎮居民建立起一套完整的社會保障制度。

農村的社會保障是集體化的產物，實質上是農村集體組織內部成員的互助，國家只在遭受重大自然災害時出面救濟。這并非黨和政府有意忽略農村農民，而是新中國成立初期即實行農村土地改革，廣大農民有了土地，其生活境遇迅速得到改善，而國家異常單薄的財力也不允許將城鎮社會保障向鄉村延伸。1956年6月，一屆全國人大三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，1960年4月，二屆全國人大二次會議通過《1956年到1967年全國農業發展綱要》，以這兩個法律性文件為依據，農村建立了“五保”制度，這是第一項中國特色的鄉村社會集體福利保障制度。伴隨合作化運動興起的還有農村合作醫療制度。盡管在此期間國家并未將城鎮的免費醫療保障制度延伸到農村，而是依托農村集體經濟，大規模培訓“赤腳醫生”，通過互助合作的形式來滿足農村居民的疾病醫療需求，但政府積極從外部介入農村醫療制度的建立，確實使農村居民享有了初級的醫療保障。此外，農村還建立了免費型的基礎教育制度，同時國家負責的救災制度則在農村遭遇自然災害時直接發揮保障作用。

（二）1968—1970年的蛻變使單位（或集體）保障制得到強化

1968—1970年，中國進入社會主義艱辛探索時期，傳統社會保障制度也發生了蛻變，國家仍然是政策的制定者和最后保障者，但在組織方式與實踐路徑方面卻發生了變化。第一，社會保障行政管理體制發生重大變化。1968年以后，中央層級的社會保障管理體制遭變，全國的社會保障政策在不斷調整中仍然是統一的，但企業成了包辦城鎮社會保障事務的具體組織者，在一定程度上影響到城鎮社會保障制度的統籌實施，正常的退休制度亦被打亂。第二，勞動保險蛻變成“企業保險”。勞動保險蛻變為企業保險帶來的直接后果，是城鎮企業、事業單位包辦職工及其家屬社會保障事務的現象迅速蔓延，社會保障在很大程度上走向自我封閉的單位化。第三，農村集體福利保障事業逆勢而上。1968年，毛澤東批轉湖北省長陽縣樂園公社辦合作醫療的經驗，并發表了“合作醫療好”的指示，從而全面加速了農村合作醫療的發展。這是改革開放前農村居民身體素質迅速得到大幅度提升的重要原因。

經過1968—1970年的蛻變，中國社會保障制度的單位或集體保障制特征更加顯著，在這種制度安排下，社會保障主要由公共撥款支持運行，受益不取決于個人的繳費，而是使人民普惠地享有待遇。

（三）傳統社會主義制度下的低收入福利國家

盡管傳統社會保障制度伴隨改革開放于20世紀80年代中期進入全面變革時期，但因新制度是逐漸確定的，新舊制度在相當長時期內以此消彼長的形態并存，直到2014年將傳統的機關事業單位工作人員退休金制度轉變為與企業職工一樣的社會養老保險制度，傳統社會保障制度才完全成為歷史，其制度安排存續時間事實上長達60多年。透過這一制度的發展歷程，可以發現如下基本邏輯：第一，傳統社會主義制度構成了傳統社會保障制度的政治與社會背景；第二，生產資料公有制與計劃體制構成了傳統社會保障制度的制度基礎；第三，板塊分割構成傳統社會保障制度結構的基本特征；第四，傳統社會保障制度的實施效果是“低水平的福利國家”。

改革開放后社會保障制度的全面變革

中國的社會保障制度改革是經濟改革與社會轉型催生的成果，同時也是制度自身難以為繼而不得不另覓出路使然。回顧近40年來中國社會保障制度改革的進程，可以從社會保障整體變化和主要保障項目的制度變革探其脈絡：

1.整體演進的脈絡

從基層自發探索到國家出面推進，進而逐漸走向成熟、定型以國家層級的制度變革及相關政策的基本取向為依據，可以發現雖然改革開放始于1978年，但社會保障制度改革卻相對滯后，它可以分為如下幾個階段：（1）1978—1985年為改革準備階段，國家對傳統社會保障制度總體上持恢復與維護的政策取向；（2）1986—1992年為新制度緩慢生長階段，傳統社會保障制度仍然占據主導地位；（3）1993—1997年為制度急劇變革期，傳統社會保障制度與新型社會保障體系雙軌并存，但此消彼長的態勢已經明朗；（4）1998—2008年為獨立建制階段，社會保障公平取向日益明朗，建立獨立于企事業單位之外的社會保障體系、籌資渠道多元化、管理服務社會化成為建設新制度的明確目標；（5）2009年以來為全面推進社會保障建設階段，新制度開始走向成熟、定型。

2.主干保障項目的制度變革路徑

養老保險、醫療保險、社會救助、住房保障等構成了現代社會保障體系的基本骨架，中國社會保障改革也主要聚焦于這些主干項目，并在艱辛探索中經歷了曲折的歷程：（1）養老保險從傳統的非繳費型制度走向繳費型制度，但引入個人賬戶的策略造成困擾并延續至今；（2）醫療保險全面替代原有的勞保醫療、公費醫療與農村合作醫療；（3）社會救助從最低生活保障制度走向綜合型制度安排并逐步實現城鄉一體化；（4）住房保障從福利分配經過商品化回歸到適度保障。

全面建成高質量的中國特色社會保障體系

中國已經進入新時代，新時代社會保障建設的目標任務就是要全面建成高質量的中國特色社會保障體系。

（一）適合國情的先進發展理念

第一，要全面貫徹中國共產黨的宗旨，以為人民謀幸福作為中國特色社會保障體系建設的根本出發點；第二，要切實維護社會主義制度的本質，為共同富裕與共享發展提供有力的制度支撐；第三，要真正落實憲法對社會保障與保障人權規制的國家意志；第四，要堅持走中國特色的社會保障發展之路。

（二）加快優化現行制度安排

當前，中國的社會保障制度面臨著少子高齡化導致家庭保障功能持續弱化、區域發展不平衡、大規模人口流動與快速工業化、城市化、社會結構轉型以及各種新業態的出現等諸多外部挑戰。同時，因漸進改革中缺乏統籌考慮與頂層設計，導致現行制度自身存在諸多缺陷，各地改革方案五花八門，一些項目長期處于搖擺不定的試驗狀態，許多制度安排的公平性不足與效率不高并存、責任不清與責任失衡并存、福利剛性增長與籌資能力減弱并存，這些表明現行社會保障制度總體上還處于不成熟狀態。公眾對社會保障制度的公信力與可持續性常存疑問，而已形成的利益分割固化、路徑依賴強勁的格局又使深化改革的任務異常艱巨。從國際經驗來看，評價社會保障制度的優劣有三個核心指標：一是能否為社會成員提供穩定的安全預期，二是能否促進社會公平，三是能否實現制度可持續發展。新時代中國特色社會保障體系的建設應當同步達到上述目標。

首先，將社會保障納入國家治理范疇，堅持互助共濟、共建共享，走多層次發展之路。其次，做好中國特色社會保障體系的頂層設計。現代社會保障制度是一個龐大的制度體系，沒有科學的頂層設計，這一制度體系可能會與其他制度體系相沖突進而出現效果對沖現象，其內部各子系統也容易出現結構失衡、運行紊亂，進而導致綜合效應降低的后果。再次，優化各項制度安排，促使中國特色社會保障制度走向全面成熟。

（三）讓社會保障全面運行在法制化的軌道上

首先，改變社會保障領域立法滯后的局面，全面實現有法可依，并以良法促善治。在這方面，全國人大及其常委會負有強化社會保障領域立法的重大責任，相關行政部門負有積極推進社會保障立法的責任。其次，改變社會保障實踐中缺乏法治意識的現象，確保社會保障制度依法運行。在這方面，特別需要各級政府及主管部門、用人單位依法行事，社會成員依法維權，各項社會保障制度嚴格按照法律、法規、政策實施。再次，改變司法機關長期缺位或到位不足狀態，對社會保障領域的違法者給予刑事制裁。