我親歷的“98房改方案”制定過程

親歷者

顧云昌 住建部住房政策專家委員會副主任、全國房地產(chǎn)商會聯(lián)盟主席，是國家房改方案的主要起草人之一。

我從上世紀(jì)70年代末進(jìn)入國家建委、國家城建總局工作，跟隨改革開放的步伐，開始著手住宅商品化的研究。從住房政策探索跟蹤試點(diǎn)城市的房改進(jìn)程，到1998年國家房改方案起草小組的主要執(zhí)筆人之一，多次參與了住房制度改革的會議以及參與住房制度改革的研討，直至參加1997年到1998年的住房制度改革方案的全過程，見證和推動了國家房改的進(jìn)程和房地產(chǎn)的發(fā)展。

啟動

我在上世紀(jì)80年代初進(jìn)入當(dāng)時的國家城建總局房產(chǎn)住宅局工作時，參與了“住宅到底是商品還是福利品”的大討論，整個討論非常激烈，也非常解放思想。我至今清楚地記得，即便在鄧小平的1980年談話之后，“住宅是商品”的觀點(diǎn)，還是不被很多人接受。

印象很深的是，一直到80年代末，社會上對于住房是否可以個人購買，還有不同的意見。我認(rèn)為住房是生活資料，完全可以使用，于是，寫了一篇關(guān)于住房私有化問題討論的文章，結(jié)果遭到了一些人的攻擊。因為一些傳統(tǒng)思想太根深蒂固，這些理論一下子要人們接受，也需要一個過程。

1997年，伴隨著中國，乃至世界經(jīng)濟(jì)的低迷，時任國務(wù)院副總理朱镕基提出，“加快住宅建設(shè)，使之成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和消費(fèi)熱點(diǎn)”，改革共識逐漸達(dá)成。

這一年，俞正聲從山東省委常委、青島市委書記調(diào)到建設(shè)部，主抓房改。

1997年9月，國慶節(jié)前夕，時任國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會主任李鐵映組織房改討論會，俞正聲部長帶著我和當(dāng)時房改小組辦公室主任謝家瑾（時任建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)司司長，后任建設(shè)部總經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)已退休）參加了會議，我還在會議上發(fā)了言。

會后，俞正聲部長對我說，他要起草一份關(guān)于房改方案的文件上報給國務(wù)院副總理朱镕基。開始起草之前，俞正聲部長讓我根據(jù)近幾天的會議整理一個提綱式文稿。到了起草的時候，他說要親自寫，寫了以后讓我從專業(yè)角度給予修改。

部長給總理的報告，思路很前沿也很開闊。我是用鉛筆改的，修改時還是很慎重的，只是有一些字句表達(dá)不一定合適，我稍做了一些修改。第二天將報告送到他的辦公室，俞部長認(rèn)認(rèn)真真看了兩遍，又改動了幾個字，就打印出來送給了朱镕基總理。這是俞正聲擔(dān)任部長以后給朱镕基總理的第一次房改報告。

1998年3月，國務(wù)院正式宣布國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組從國家體改委并入建設(shè)部，由俞正聲部長擔(dān)任國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長，全國房改工作的政策研究和指導(dǎo)工作交由建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)司執(zhí)行。國家體改委副主任劉志峰調(diào)入建設(shè)部任副部長，具體負(fù)責(zé)房改工作。由劉志峰領(lǐng)導(dǎo)的房改辦的同志，統(tǒng)一調(diào)入建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)司。

爭議

新的國家房改領(lǐng)導(dǎo)小組的主要任務(wù)就是起草新的房改方案，同時要在全國推進(jìn)住房制度改革。為此，房改小組成立了由發(fā)改委、財政部、中國人民銀行等部委的官員和專家組成的約百人的國家房改方案起草小組，而謝家瑾司長、劉鐵民（房改辦副主任）和我3個人成為起草小組的主要執(zhí)筆人。

俞正聲部長負(fù)責(zé)住房制度改革的全面工作，劉志峰副部長協(xié)助俞正聲抓具體工作，我們差不多每個星期都要召開碰頭會，把各種不同的思想以及各個部委的意見都?xì)w納在一起，充分展開討論。

朱镕基總理幾乎每個月都要召集部長們?nèi)R報，俞正聲部長在匯報后將情況反饋給我們，我們會根據(jù)朱镕基總理的指示，再進(jìn)行修改。

房改方案在起草過程中遇到的最主要的爭議是住房分配體制改革，也就是從住房福利制（實物分配）如何轉(zhuǎn)變成貨幣化分配。首要的問題是，實物分配取消，變成貨幣分配，怎么做？因為取消了實物分配以后就沒有了分房政策，大家都要買房了，而老百姓工資那么低，買不起，要不要給購房者一定的補(bǔ)貼？該補(bǔ)多少？錢從哪兒來？

類似很多這樣的問題，從房改方案起草開始，就爭論不休，而且爭論的時間很長。

其中有一個關(guān)鍵的詞叫“房價收入比”。房價收入比是指住房價格與城市居民家庭年收入之比。老百姓買房最合理的房價收入比是多少？一套房子的價格和一個家庭的年收入比是多少？

經(jīng)過反復(fù)討論，大家認(rèn)為最合理的房價收入比是4到6倍之間。比如，一套普通住房價值100萬元，一個家庭一年的收入是20萬元，房價收入比是5倍。大概這么一個價格大家能夠承受得起。

最后，我們在爭論是按照4倍計算房價收入比還是按照6倍計算房價收入比時，俞正聲部長拍板，我們要以4倍的房價收入比來計算，盡可能地給買房者比較優(yōu)惠的補(bǔ)貼，來調(diào)動大家的買房積極性。

1998年7月3日，國務(wù)院發(fā)布了“23號令”——《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》。取消福利分房的一紙公文令市場化、商品化成為住房建設(shè)的主題詞，由此開啟了中國住房市場化的進(jìn)程。

成就

“98房改”使過去的計劃經(jīng)濟(jì)下的住房體系變成了社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的住房體系，真正走上了商品化、市場化的道路，對中國房地產(chǎn)和中國經(jīng)濟(jì)的推動作用巨大，與之相伴的，形成了住房制度改革四輪啟動。

第一個輪子是分配制度改革。將過去的實物分配改為貨幣分配。

第二個輪子是供給制度改革。由過去國家、企業(yè)供應(yīng)，變成了對不同收入家庭采用不同住房供應(yīng)制度，低收入家庭提供廉租房，中低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)適用房，中高收入家庭提供商品房。

第三個輪子是市場制度改革。開放二手房市場，全面啟動房地產(chǎn)市場的各個環(huán)節(jié)。

第四個輪子是房地產(chǎn)金融體制改革。發(fā)展房地產(chǎn)金融，特別是個人住房抵押貸款，使中國的住房制度發(fā)生了一個質(zhì)的變化。

盡管房改成功了，現(xiàn)在回過頭看，有一些意想不到，比如，原來反復(fù)糾纏、非常難辦的、恨不得吵架的事情，諸如購房補(bǔ)貼，在真正實施中，反而沒有想象得那么難，各地各顯神通，很快就推進(jìn)了。相反，我們當(dāng)時認(rèn)為很容易的事情，比如，供應(yīng)體制改革、經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，現(xiàn)在看來問題還不少。

當(dāng)時我們設(shè)計的時候，沒有考慮得那么細(xì)，也沒想到會遇到執(zhí)行當(dāng)中的許許多多的問題。現(xiàn)在看來，盡管我們的保障房蓋了不少，但是精準(zhǔn)度不夠，而且當(dāng)中還出現(xiàn)了尋租行為、違規(guī)行為。

一直到現(xiàn)在，我們還沒有真正形成所謂的中低收入家庭的概念，現(xiàn)在的保障房大多數(shù)是采取搖號分配的辦法。這個任務(wù)比較重，需要我們在今后的深化改革當(dāng)中，認(rèn)真地加以改進(jìn)。

黨的十九大提出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。“兩多一并”的住房制度，這是新住房制度的框架，也是1998年房改方案的延續(xù)，接下來，我們要在20年前房改方案的基礎(chǔ)上，深化住房制度改革的各個方面，落實十九大提出的全體人民住有所居，在這個目標(biāo)上邁開實質(zhì)性步伐。

（本文為《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2018年的報道）

編輯：王紅茹? wanghongru@ceweekly.cn? ? 美編：孟凡婷