宋朝監察體制

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/湖南商學院

一、背景介紹

我國歷史源遠流長，隨著歷史的發展我國的政治制度也在不斷的發展，不斷的完善。腐敗問題無疑是我國古代政治一個比重較大的頑疾，無論是貪污到富可敵國的和珅還是買官賣官的嚴嵩，對朝代的發展延續和當時百姓的生活造成的影響極重。對此我國古代對官員的監管制度是古代政治制度中一個比較重要的部分，當然在歷史的尺度上對官員的監察制度也是幾經其變，各個朝代都有自己獨特的官員監察制度，代表了其時代的特點。宋朝處在漢唐與明清中間，監察制度承上啟下，但又以其完善性，周密性獨樹一幟，可以說是我國歷史上監察制度相對完善的一個朝代。通過對宋朝監察制度的分析，對我國當前反腐及推進制度的改革也是有著很大的借鑒意義，2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》。同年3月23日，中華人民共和國國家監察委員會在北京揭牌。由此我國全面推進依法治國，監察全面覆蓋，反腐工作深入開展又到一個新的階段。迫切需要一些有益的理論和經驗來進行借鑒。除此之外，隨著新的監察制度的確立，一些新的問題也隨之出現。例如對于監察機關本身的監管，誰來監管，怎么監管，如何保證同級人大，部門內部監管的效力，如何保證社會監督，群眾監督，輿論監督權限？這些問題的解決不僅可以從實踐中遇到問題，分析問題，解決問題。也可從歷史中，找到相似的制度，找到相應的經驗，從而提前把問題解決。因此，分析我國源遠歷史中，最獨特的宋朝監察制度，可以為我國推進全面推進依法治國，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作提供一些具有指導性的經驗和獨特的參考建議。

二、宋朝監察制度特點

宋朝監察制度充分吸取了漢唐時期中央權利集中無權監管，地方權利過大進而割據難以監管而監察機關相對單一獨門難撐的教訓，其對于漢唐的監察制度有繼承又有創新，形成了自己的特點。首先其監察網絡化，相對于漢朝的御史和刺史抑或隋唐的司隸臺和觀察使，宋朝分為中央、路級到州級的三級監察體制，并且各級監察體制相互制衡相互對立，形成一張橫豎大網。使當時地方上一層監察體制變為多層，一元變為多元。進一步加強了中央集權反對地方分裂，也有效的治理了官員權利過大，貪腐現象嚴重的局面。宋朝這一由線到網狀監察制度的建立，對宋朝以后各個朝代產生了深遠的影響。其次范圍擴大，宋朝監察官的監察范圍極大，從宰執到最底層的幕職官，只要是官職人員都在監察的范圍之內，遠遠超過秦漢監察高品級官員和隋唐所有有品級的官員范圍。這是我國歷史國家反腐監察范圍的最大范圍，為今后的反腐監察范圍做了很好的標桿作用。最后，監察立體化，宋朝監察制度，不僅是國家監察機構對國家職官的單向監察，還規定了中央和地方官員隊監察人員的反監察制度，由此監察人員和各級職官相互監察，由平面到立體的雙層監察體系。確保監察隊伍本身的素質，這一開創性的變化解決了監察機關權利的控制問題。

三、宋朝監察制度

宋朝監察以其網絡化的特點，為我國古代各個朝代所不曾擁有，其架床疊屋，多元化多層次的監察機構設置是其監察網絡化的根本,也是宋朝監察制度運行的保障，在龐大的監察網絡下，各個節點相互制約，相互監督，從很大程度上解決監察機關誰來監督的問題，保證了宋朝國家監察隊伍的純潔性。其次由于其網絡化的特性，也使得宋朝的監察制度更加穩定，不會因一個節點的腐化造成地方或者部門集體性監察缺失。

(一)宋朝監察橫向體系

宋朝中央監察機關繁多，是我國各個朝代無出其右。繁雜的監察機關九龍治水，相互推諉確實是其不足，但是保證了其監察體制嚴密周至，相互制衡，但又各自獨立，形成其監察橫向的格局。

(1)臺官體系。御史臺又稱臺官，這是宋朝繼承隋唐舊制，設立御侍史臺，但其最高長官御史大夫，但不授予官員虛制。實際上御史中丞為最高長官，侍御史兼知雜事為副職分管臺、殿、察三院，其中臺院管理御史臺政務，殿院職責為糾察群臣是否違失朝儀，察院職責為監察六部行政和與司法有關的具體事物。這個部門是宋朝根本的監察體系，也是各朝各代都采用的監察方式。

(2)諫官體系。宋初，在唐朝初設諫官的基礎上，宋朝的諫官分屬中書、門下兩省，其中大部分諫官還有其他職務。仁宗期間，建立諫院，與御史臺一起被叫做“臺諫”但在神宗期間又被分為門下后省和中書后省。其機構的改變并不影響諫官的根本職責，即脫胎于唐朝主要見諫言君主，發展為諫言所有百官，無論品級，無論各部，只要有失當與腐敗之處，皆要諫言，這樣各級各部門官員不僅受到臺院監察，還要隨時受到諫官的彈劾，使得從多個角度對官員行為進行監督，其監督的范圍也更廣，不僅僅是監督官員是否違法，其他一些細小的不足也會被指出。諫官體系為宋朝第二大監察體系。

(3)封駁制度。封駁制度主要負責對皇帝的詔令的駁回和臺諫官員的奏章進行檢查，對其中錯誤的地方進行論駁。這個制度主要的目的是對國家下達的命令的監察，防止權利的濫用，完善了行政權力的無邊擴大，對朝廷的財政，司法，人事，軍政等部門決策的正確性有很大益處。實為宋朝的第三大監察體系。

(4)史官體系。歸屬于門下省的起居郎，中書省的起居舍人，記錄皇帝的言行，從中國人注重的流芳后世的思想上，約束皇帝的命令，相對來說有效的減少了皇帝權力的濫用，起到了監察皇帝的作用。

(5)其他檢查體系。宋朝設立了鼓院和檢院，確保百姓能聯系到上層政府，把經過各級官員處理過的還不能讓民眾滿意的事件反應出來。其中，鼓院屬于司諫，其主要是管理普通百姓上奏的文書，保證暢通的檢舉通道，擴大了監察范圍。檢院屬于諫議大夫。其主要是負責受理上送到鼓院中群眾被受理但未被解決的具體事務，監察官員的濫作為和不作為，以及貪腐行為。兩院的設置，相互配合，有效的加強了官員的治理，澄清了吏治，對百官起到了監察的作用。

行政機關內部宋朝也設立監察部門，例如設立在尚書省中左右都司，御史房和十房的催驅房。

(二)宋朝的縱向監察體系

漢唐時期權力集中，藩鎮割據，宋朝鑒于這些問題，設置了從中央到地方的官員監察的監察制度，從中央的御史臺到路一級的監司再到州一級判官。行政上進行分權并且監察地方官員具體行為。

監司體系，宋朝地方上的監察體系主干為監司體系，在州縣的基礎上設路一級行政單位，路即是行政單位也是監察單位。其中安撫司稱為帥司主管軍政，轉運司稱為漕司，主管賦稅，提點刑獄司稱為提刑司也被稱為憲司，主管刑獄，王安石時期設立提舉常平司，被稱為倉司，主管農業物資等。以上除帥司外，其余漕、憲、倉三司處負責本職工作外，還都有監察地方和地方各級官員的職責，因此被總稱為監司。

宋朝律法中寫到：“諸監司每歲分上下半年巡按州縣，具平反冤訟，搜訪利害，及薦舉循吏，按劾奸贓以聞。”監察地方官員是否盡職盡責，政令是否執行；彈劾能力不足，懈政怠政官員；清查地方官員貪腐，結黨營私；參與到地方司法事務核查中等等。這些路一級的監司構成宋朝監察體系的中堅力量。