行政行為違法性繼承之探究

張海燕 海南大學 海南海口 570228

一、行政行為違法性繼承的概念

所謂“行政行為違法性繼承”的問題，存在于由連續的幾個行政行為形成的行政進程當中。當行政行為彼此之間互相聯系，行政活動的總體進程是由一連串連續多階段的行政行為組成時，先行行為中留存的違法性弊端,是不是會對作為結果的后續行為的合法性造成影響，便自然成為需要關注的問題。假如從肯定角度來說,認可后續行為因其也具備違法性，即后續行為繼承了先行行為中的違法性，被稱為“違法性的繼承”。“有瑕疵的行政行為應該予以撤銷。但是，當先行行政行為成為后續行政行為違法的理由，而該后續行為本身并不違法時，能否主張其前的行政行為的瑕疵呢？這也是所謂違法性的繼承問題。”

為了維護法律關系的安定性以及保障行政權的運轉效率，原則上應否認違法性繼承理論。然而，鑒于現代行政過程的復雜性，從行政行為的合法性控制以及保護公民合法權益的角度而言，亦應賦予違法性繼承理論生存的空間。

二、行政行為違法性繼承的不同觀點

無論是從行政行為效果的角度或是擴大公民權利救濟的角度，日本行政法理論學界都傾向于以否定“行政行為繼承性”為原則，以肯定為例外。具體言之，除了存在特殊的法律依據外，日本行政訴訟制度的設置實質上是否認了中間階段的具體行政行為的可訴性。但基于對“違法性繼承”的例外承認，法院在終局行政行為的行政訴訟中也允許針對前行政行為的合法性提出爭議并予以審查。

在我國臺灣地區，傾向于將“多階段行政行為”中的先行參與行為視為行政內部行為，即使該參與行為對后行政行為的作出具有約束力，也只能僅針對后行政行為的作出機關的提起爭訴。“在此行政救濟過程中，審理訴愿機關固因非作成參與行為之他機關的上級機關，而無從審查、指摘該參與行為的適法與適當性，惟進入司法階段后，行政法院即非不能一并參與行為作適法審查，否則勢無達成行政救濟的目的。”

三、行政行為違法性繼承的具體體現

（一）案情簡介

陳穎在 1986年的時候考入武漢水運工程學院, 因為陳穎在學校期間有專業課不及格, 所以并未能獲得畢業證。1989年學校給他頒發肄業證書。1994年11月, 陳穎偽造畢業證, 以同等學歷人員身份參加并順利通過了中山大學1995年碩士研究生入學考試，最終被哲學系錄取。1999年6月, 陳穎順利畢業并取得碩士學位后, 進入廣東省高等教育出版社工作。2005年7月20日, 該出版社的上級單位發現陳穎在報考時偽造畢業證欺騙學校獲得入學資格并致函中山大學。11月18日,陳穎在談話中他自己對在報考研究生時的造假行為予以承認。12月31日,中山大學在校學位評定委員會對此事的原委進行復審后, 作出了《關于撤銷陳穎碩士學位的決定》( 中大研院〔2005〕25號),與此同時, 廣東高等教育出版社也做出了將陳穎開除的決定。2006年3月23日, 陳穎向廣州市海珠區人民法院以中山大學為被告提起了行政訴訟, 一審法院駁回了陳穎 “要求中大撤銷其碩士文憑無效的請求”。陳穎對一審判決不服上訴至廣州市中級法院, 廣州中院終審支持了陳穎的訴訟請求。中山大學不服判決, 向廣東高院提出申訴, 高院責令廣州中院再審此案。本文將以此案件為例，對行政行為的違法性繼承問題進行探討。

通過對本案案情的了解，對于陳穎偽造大學專科學歷的行為確認為違法是毋庸置疑的。但是，陳穎在研究生在讀期間，一切成績均合格，也符合取得碩士研究生學位的要求，這是合法的。先行行為違法是否直接導致后續行為違法并能夠直接將其撤銷呢？在學界有許多的看法。具體而言,在本文討論的案件中,陳穎在報考研究生入學考試時偽造畢業證的違法行為（先行行為），是否會導致中山大學的后續行為——頒發研究生碩士學位的行政行為因此具有了違法性。

（二）就本案事實提出的問題：違法性截斷或違法性繼承

一種是否認先行行政行為與后續行政行為之間存在違法性繼承的關系。也就是先前的違法行為在還沒有被撤銷之前，相對人直接對后面的行為提起訴訟，并在訴訟中主張先前的行為違法。而法院會以前面的行為具有公定力為由，拒絕在此過程中對前面行為的合法性進行判斷。本案中陳穎雖不是以此為由提起的訴訟，但是從二審的審判結果來看，是否認違法性繼承的。因為即使陳穎當時偽造大專學歷的行為是違法的，但是她在研究生期間所取得的一切成績都是靠自己的真實努力得來的，論文也沒有抄襲現象，也通過了論文答辯，就此撤銷她的碩士學位對她個人而言有些殘忍，并且時隔太久。

另一種是肯定先行行政行為與后續行政行為之間存在違法性繼承的關系。在還沒有對前面的違法行為進行撤銷時，法院允許相對人直接針對后面的行為起訴，并在此過程中對前面行為的合法性進行判斷。該做法突破了傳統的行政行為公定力理論，提升權利救濟的有效性。上述案例中，有人認為學歷造假的行為違法，而且重大且明顯，不對其予以嚴懲對其他人不公平，所以陳穎報考研究生入學考試時偽造學歷的違法行為將導致她所獲得的研究生碩士學位應予以撤銷。

實踐中，肯定行政行為違法性繼承的做法屬于少數派，其實現路徑大致可抽象為以下兩種模式：一是在判理部分認定先行行為違法，然后進一步認定后續行為缺乏合法性基礎，最終判決撤銷后續行為；二是直接將先前行為的違法情節作為認定后續行為的違法的情節，然后判決撤銷后續行為。

（三）我國司法實踐對違法性繼承理論的態度

從以前公認的行政行為效力的理論再結合我國的法律規定和司法實踐來說，我國法院的司法審查的原則是人為行政行為間不具有違法性繼承。“行政行為的公定力是要求社會表示尊重的一種法律效力，是一種對任何人而言的法律效力，它要求行政主體充分尊重行政主體已作的意思表示，在做出意思表示的時候”。由此可以看出，一個行政主體在做出行政行為時，一定要尊重別的行政主體已經做出的行政行為，包括不能重復處理和置之不理。行政行為公定力規則排斥了違法性繼承理論的應用從發我國最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第51條規定來看，如果前面行政案件的處理結果是后面行政案件的處理依據時，法院必須中止訴訟，等著前面行政案件審判結束后，后面的才能繼續進行。換言之，是否可以推斷出如果先前行政行為已經超過起訴期限，獲得形式確定力后，其內容即使存在著違法瑕疵，后續行政案件的審理也應該受到它的約束？

四、違法性繼承理論在司法實踐中的實際運用

我國對于行政行為效力的認識，完全繼受于日本和我國臺灣地區理論。其中的傳統四效力說居于主流地位，即認為行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執行力的。行政行為具有拘束力毋庸置疑，但是，法院的司法審查不能被行政行為的拘束力完全排除在外，也不會對行政機關的自我監督改正有所妨礙。這只是說明了糾正違法行政行為的方式是多樣的，要根據具體情況具體分析。 行政行為的確定力包括形式確定力和實質確定力。在國內的司法實踐中，已經出現了法院在審理后行政行為的爭訴過程中允許提出針對前行政行為具有違法性爭議的案例。這體現出了違法性繼承原理在司法實踐中的實際應用。

否定行政行為的違法性繼承不利于利害關系人的利益保護，但從另一個角度而言，肯定行政行為的違法性繼承又會致使行政相對人陷入不利的局面。可見，在兩者存在利益沖突的前提下，現有的法律制度難以做到有效調節。為了避免矛盾的出現，必須完善相關司法審查制度，使之有效銜接。