關于河長制的相關文獻綜述

田芳 山西財經大學 山西 太原 030000

引言

河長制，作為一項由地方首創并自下而上、在全國范圍內陸續推廣的新生制度，基本思路就是要求省、市、縣、鎮四級黨政主要負責人分級擔任各自轄區內河流的“河長”，在水污染防治規劃引導下通過目標細化，分級傳遞進行水環境治理，并采取嚴格的評價考核機制予以獎懲。

一、國外文獻綜述

雖然河長制是我國流域水環境治理的地方創新，但是河長制所強調的協同治理、整體性治理等理論在國外很早就有研究。

協同治理論產生于上世紀70年代，由著名物理學家赫爾曼·哈肯（2006，60）教授提出，近年來被不斷補充擴展，適用于多個學科。協同論認為，雖然不同的系統間存在差異，但在一個完整的領域里，各個子系統既互相制約又協調配合。在社會公共事務中也是如此，不同部門間既有協作也相互干擾。到了上世紀80年代，隨著相關理論研究的不斷深入，“協同治理”理論開始出現。Katarina （2012,34）認為，協同治理是指不同組織部門之間為實現同一治理目標而采取協調合作、互相監督、共同促進的過程，可以有效協調不同組織部門之間的利益分配、權責劃分等問題，多用于社會公共事務的治理。詹姆斯·博曼和威廉·雷吉通過理論研究指出，協同治理中應該遵循平等的基本原則，賦予系統內每位成員平等的權利，使他們都能具有行使權力的能力，真正發揮出每一位成員的作用（黃德林等，2012）。

Tomas M. Koontz（2014,42）等認為在美國和世界各地已越來越多的運用協同治理的方式進行水環境治理。Mirumachi N （2015）認為要解決協同治理所產生的不確定性對水環境治理的阻擾，就必須建立統一的制度，并且將流域水環境治理放在統一的制度框架之下進行。

整體性治理是英國學者佩里·?？怂贯槍ξ鞣絿冶┞冻龅墓补芾硭槠驼熑文：葐栴}進行反思而提出的全新政府治理模式。它強調以公民需求為導向，以協調、整合和責任為機制，運用信息技術對治理層級、功能和公私關系進行整合，不斷推動政府管理“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”（竺乾威，2008）。

二、國內文獻綜述

（一）關于河長制的優劣評析

無錫地方政府在實踐困境中發明的河長制近期效果明顯，令人深思。如何理解這一新生事物？周仕憑認為，河長制是走向綠色中國的明道（2008），也有人指出河長制實際上是一種水環境責任承包制，這種承包制很難簡單地看作是一種制度創新（張玉林，2009）。河長制作為地方人民政府對轄區內水環境質量負責的一種形式，雖然在實踐中取得了良好的效果，也廣受贊譽，但如果對其進行理性的反思，就不得不承認它在本質上仍屬于人治，而不是法治。它的推行和實際的效果不是依賴于法律的規定，而是依賴于一個地方的黨政領導是否對水環境保護給予重視，是否愿意當“河長”（王燦發，2009）。

從現有的知網文獻來看，大多數學者對河長制持“一分為二”的態度，在看到河長制優點的同時開始反思其缺陷。王書明、蔡萌萌(2011)從恢復環境功能的基本點出發運用新制度經濟學對河長制的優缺點進行了分析，認為河長制是源于地方政府環境治理制度的創新，這一制度綜合考量了地方權力結構與環境現實，加快了具有中國本土特色環境制度變遷的步伐，但其本身具有應急性和短期性，應該在發展中不斷完善。任敏(2015)認為河長制生成的是一種新型的混合型權威依托的等級制協同模式，短期提高了協同效率，但面臨著“能力困境”、“組織邏輯困境”、“責任困境”的挑戰。張玉林的《承包制能否拯救中國的河流》在承認“河長制”具有新的意涵的同時，指出這種承包制很難簡單地看作是一種制度創新。

（二）關于河長制的完善方向與路徑

張鵬、徐尚勇等（2013）從河長制的本質出發，認為治河先治污，治污先治官才是河長制的價值所在。何琴（2011）指出，＂如何問責＂是河長制的核心要義，而要實現有效問責就依賴于考評標準的科學量化，這一目標可通過明確責任主體、責任形式、問責主體三方面的內容加以實現。然而，王書明、蔡萌萌（2001）認為，落實河長制的前提在于增強地方覺政負責人貫徹科學發展觀的主動性與自覺性，逐步將＂經濟建設型＂政府扭轉為＂公共服務型＂政府，因為只有真正做到環保優先的＂河長制＂才是實質性的制度創新。李云生（2009）認為，最關鍵的是要最大程度地保障公民的環境知情權。如可推行環保法律法規、項目審批等政務公開制度，通過定時、及時公布相關項目進展與環境質量數據，曝光環境違法等來完善政府網站。王燦發（2009）認為，應當將河長制的相關成功經驗通過立法加以制度化，制定科學、完備的考核指標與程序，明確達不到水環境質量目標要求時黨政領導應當承擔的責任，用法治的手段將政府對水環境質量負責的要求落實到實處。