"違法亂建"現(xiàn)象治理中政府執(zhí)行力問題及對(duì)策研究

孫國(guó)梁 蔡志雯 楊雨欣 中央民族大學(xué)管理學(xué)院 100081

一、研究背景與意義

(一)"違法亂建"現(xiàn)象的盛行

違法建設(shè)在《土地管理法》中被定義為"擅自在非法占用、轉(zhuǎn)讓的土地上建造建筑物和其他設(shè)施的行為".并且查違工作是攻堅(jiān)戰(zhàn),一些違法建筑者置公共利益于不顧而瘋狂違建,又因?yàn)樗婕暗木薮罄骊P(guān)聯(lián),導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán),致使違建之風(fēng)頻繁抬頭.違建不僅侵吞公共利益,破壞市場(chǎng)秩序,更是對(duì)法律的藐視,對(duì)政府執(zhí)行力的威信提出了極大的挑戰(zhàn).

(二)政府執(zhí)行力不足的現(xiàn)狀

我國(guó)各級(jí)政府普遍存在著對(duì)國(guó)家路線方針政策、具體公共政策和處理日常公共事務(wù)相關(guān)制度執(zhí)行不力的問題.因違法建設(shè)的拆除工作難度大,加之法律、法規(guī)將違法建設(shè)的處罰權(quán)分別賦予了不同執(zhí)法部門,特別是在違建者不予配合的情況下,違建強(qiáng)制拆除的時(shí)間長(zhǎng),執(zhí)法程序上的繁瑣,導(dǎo)致相關(guān)執(zhí)法部門爭(zhēng)處罰權(quán)或相互推諉,嚴(yán)重影響了對(duì)違法建設(shè)的及時(shí)處置,損害了法律的權(quán)威.

(三)研究意義

對(duì)"違法亂建"中政府執(zhí)行力的研究,提高政府執(zhí)行力是實(shí)踐和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要保證.有利于完善政府執(zhí)行力的相關(guān)理論,加強(qiáng)對(duì)"違法亂建"現(xiàn)象處理的理論管理建設(shè),增強(qiáng)政府權(quán)威,提高行政效率,有效遏制違法建設(shè)的蔓延.

二、案例介紹

長(zhǎng)春市到吉林市高速鐵路客運(yùn)專線在高鐵開通后,一家名為"中譽(yù)順風(fēng)"的石材市場(chǎng)飛快地在高架橋下建了起來.而按照2004年頒布實(shí)施的鐵路安全管理?xiàng)l例法規(guī)定,市區(qū)鐵路橋梁下面左右八米之內(nèi)屬于鐵路安全保護(hù)區(qū),保護(hù)區(qū)內(nèi)任何單位和個(gè)人不得建造建筑物,這種高架橋下建市場(chǎng)的行為是違法的.

然而發(fā)現(xiàn)問題的長(zhǎng)春市建設(shè)局監(jiān)察大隊(duì)卻聲稱沒有能力制止.因?yàn)殚L(zhǎng)春市建設(shè)局市場(chǎng)監(jiān)察大隊(duì)只能管轄取得規(guī)劃手續(xù)的工程,而沒任何規(guī)劃手續(xù)的黑市場(chǎng),應(yīng)該歸屬長(zhǎng)春市規(guī)劃局管理.但長(zhǎng)春市規(guī)劃局負(fù)責(zé)人說,這件事已經(jīng)歸二道區(qū)政府管了.二道區(qū)規(guī)劃部門發(fā)現(xiàn)該市場(chǎng)沒有規(guī)劃手續(xù)后下達(dá)了《停止違法建設(shè)通知書》,《限期整改通知書》等責(zé)令中譽(yù)順風(fēng)石材市場(chǎng)立即停止違法建設(shè),消除規(guī)劃影響.然而,二道區(qū)規(guī)劃局的這些措施根本沒能讓市場(chǎng)停工.就這樣,長(zhǎng)春中譽(yù)順風(fēng)這個(gè)非法市場(chǎng)成功地在高鐵下面站住了腳,非法市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)越來越順利.到2015年,這個(gè)非法占地近十萬平米的市場(chǎng),并逐漸向周圍擴(kuò)展新經(jīng)營(yíng)區(qū).

三、存在的問題

(一)石材市場(chǎng)建在高鐵下,占用鐵路安全保護(hù)區(qū)

2004年頒布實(shí)施的鐵路安全管理?xiàng)l例法十條規(guī)定,市區(qū)鐵路橋梁下面左右八米之內(nèi)屬于鐵路安全保護(hù)區(qū),保護(hù)區(qū)內(nèi)任何單位和個(gè)人不得建造建筑物、構(gòu)筑物和堆放、懸掛物品.石材市場(chǎng)就建在高鐵下面,占用的正是鐵路安全保護(hù)區(qū),這樣做顯然不符合法律規(guī)定

(二)沒有規(guī)劃手續(xù)的非法市場(chǎng),政府部門沒有能力制止

號(hào)稱手續(xù)齊全的石材市場(chǎng)事實(shí)上是個(gè)沒有規(guī)劃手續(xù)的非法市場(chǎng),市場(chǎng)所占土地早在2011年就被長(zhǎng)春市規(guī)劃局規(guī)劃為綠地,并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),然而發(fā)現(xiàn)問題的長(zhǎng)春市建設(shè)局監(jiān)察大隊(duì)卻聲稱沒有能力制止.

(三)屢次叫停仍無結(jié)果,管轄權(quán)歸屬部門模糊

雖然發(fā)現(xiàn)石材市場(chǎng)沒有規(guī)劃手續(xù),但是由于長(zhǎng)春市建設(shè)局市場(chǎng)監(jiān)察大隊(duì)只能管轄取得規(guī)劃手續(xù)沒有按照手續(xù)建設(shè)的工程,而沒有任何規(guī)劃手續(xù)的黑市場(chǎng),應(yīng)該歸屬長(zhǎng)春市規(guī)劃局管理.但長(zhǎng)春市規(guī)劃局負(fù)責(zé)人卻表示,這件事已經(jīng)歸二道區(qū)政府負(fù)責(zé).

四、原因分析

(一)行政主體執(zhí)行能力不足

體現(xiàn)在政府執(zhí)行人員的執(zhí)行意識(shí)淡薄.執(zhí)行人員"或猶豫觀望,或拖泥帶水,就拖不執(zhí)行 或干脆對(duì)上級(jí)布置的政策執(zhí)行任務(wù)視而不見,見責(zé)任就推,見困難就繞,逃避責(zé)任".此事引起了長(zhǎng)春市的關(guān)注,長(zhǎng)春市政府主要領(lǐng)導(dǎo)就此事的批示中明確指示:"要堅(jiān)決制止并嚴(yán)肅處理!" 然而,正如新聞中所說,"時(shí)間長(zhǎng)了長(zhǎng)肉了",最后都是不了了之.

(二)觸犯部分目標(biāo)團(tuán)體的利益

據(jù)長(zhǎng)春中譽(yù)順風(fēng)石材市場(chǎng)管理人員說,市場(chǎng)的手續(xù)是齊全的,每間房子都有規(guī)劃手續(xù).然而后續(xù)調(diào)查顯示,管理人員所說并不屬實(shí),承租的商戶一直被"蒙在鼓里".基于這樣的矛盾,治理違法建設(shè)關(guān)乎到商戶們的經(jīng)濟(jì)利益,而主管部門沒有強(qiáng)制性手段,只靠《停止違法建設(shè)通知書》,《限期整改通知書》,和《長(zhǎng)春市行政處罰通知書》等是沒有辦法停止非法市場(chǎng)的運(yùn)行.

(三)執(zhí)行體制內(nèi)各主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系不合理

一方面,對(duì)于中譽(yù)順風(fēng)石材市場(chǎng)違法建設(shè)到底誰負(fù)責(zé)的問題一直都沒有明確的定論 另一方面,區(qū)法制辦受理來自區(qū)規(guī)劃局的強(qiáng)制拆遷申請(qǐng),不符合法定程序.對(duì)各執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)范圍劃分不清楚或不對(duì)應(yīng),直接導(dǎo)致各執(zhí)行主體的角色職能定位模糊不清,容易出現(xiàn)互相推諉扯皮、搭便車等執(zhí)行不力的情況.每個(gè)執(zhí)行主體應(yīng)該承擔(dān)多大的責(zé)任,具備多大的權(quán)力,如何向各執(zhí)行主體追究責(zé)任,這些問題都需要被高度重視.

五、解決措施

(一)加強(qiáng)行政主體的執(zhí)行力建設(shè)

上有政策,下無對(duì)策一直是我國(guó)政策難以貫徹落實(shí)的重要原因.為此應(yīng)加強(qiáng)行政主體的執(zhí)行力建設(shè),以設(shè)立時(shí)間節(jié)點(diǎn),加強(qiáng)效率意識(shí)教育,設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制等方式督促執(zhí)行部門提高行政執(zhí)行的效率.

(二)明確各部門職權(quán)范圍

順風(fēng)石材違法建設(shè)問題難以解決的一個(gè)重要原因就是這個(gè)問題處于責(zé)任交叉點(diǎn)上,一個(gè)工作多個(gè)部門承擔(dān)責(zé)任,以此造成各部門相互推諉的情況,對(duì)此,應(yīng)設(shè)立明確的全責(zé)分配制度,逐步消除責(zé)任盲區(qū)和交叉點(diǎn).并明晰違法建筑的認(rèn)定主體及其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)對(duì)城市違建進(jìn)行細(xì)致分類并法制化,將認(rèn)定主體圈定在專業(yè)部門.

(三)適當(dāng)提高執(zhí)行部門的權(quán)力

在上下級(jí)政府的權(quán)力分配問題上,我國(guó)現(xiàn)行的情況仍然是大部分權(quán)力收歸中央和上級(jí)政府,這使得下級(jí)政府處理事務(wù)多而處理職權(quán)少,很多問題只能請(qǐng)示上級(jí),行政效率十分低下.因此,應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大下級(jí)政府的權(quán)力,擴(kuò)大其決策范圍,讓其在具體事務(wù)的解決上有更多靈活性.如可將"違法亂建"治理權(quán)責(zé)直接賦予住建部的各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu),單一機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé).