中國碳稅制度實現路徑探究

李盛豐 河北地質大學 法政學院 河北石家莊 050031

1 何為"碳稅"

碳稅,如其字面所言是指對二氧化碳所征收的一種稅種.碳稅制度興起于上世紀90年代,碳稅通過對傳統化石能源產生的碳排放量征稅,其目的在于通過稅收杠桿的方式,減少溫室氣體的排放量,同時,碳稅使得清潔替代能源與傳統能源相比更具有競爭力,從而推動傳統能源結構的變革.碳稅對西方國家而言并不陌生,其對荷蘭、波蘭等西方國家的影響廣泛而深遠,涉及社會經濟發展和人民日常生活的諸多方面.當然,碳稅制度的利弊目前在國際社會上仍爭論不止,而我國目前對于是否需要開征碳稅,學術界與實踐領域爭議很大,但也有一些跡象表明,中國有開征碳稅的可能,那么在開征碳稅之前,對具體開征碳稅的必要性、可行性、制約因素進行系統分析,就顯得尤為必要.

2 我國開征碳稅的必要性分析

2.1 緩解我國生態環境現狀的需要

我國作為傳統能源生產和消費大國,因制造業的發展對化石能源需求量不斷攀升,致使二氧化碳排放問題愈發嚴重,中國如今二氧化碳的排放量占到了全世界碳排放量的百分之三十,隨之帶來的是各種極端天氣問題.為了應對全球氣候變暖帶來的各種自然災害問題,控制溫室氣體的排放,我國應盡快實施碳稅開征舉措,以緩解國內緊張的生態環境局面.

2.2 轉變經濟發展模式的需要

過去,我們國家經濟發展一直延續著"投資、消費、出口"三駕馬車并駕齊驅的模式,這種模式只能是一種經濟發展中的短期行為,它不可能維持我們國家經濟的長期發展需求,這種"低效、高耗能、重污染、低附加值"的經濟發展模式,已經制約了我國經濟未來的發展,經濟總量躍居世界第二的背后存在著科技水平低、低碳性差等問題.過去,地方政府為了政績,對企業污染行為重則只采取行政措施加以管制,輕則置之不管,睜一只眼閉一只眼,企業因污染受到的處罰遠遠低于其所獲取的經濟利益,甚至可能還不受任何處罰,這樣的處罰措施,根本觸及不到企業的核心利益,反而"引導"和"鼓勵"排污企業繼續排放污染物,這樣顯然與政府的引導性排污政策相違背,政府環保政策實效落實不到位.碳稅作為一種經濟手段,碳稅的征收勢必會增加了企業的生產成本,迫使企業不得不通過技術革新、能源更新換代等方式控制并減少二氧化碳的排放量,從而減少企業排污納稅成本,我們把開征碳稅帶來的這一系列的轉變稱為"碳稅的倒逼機制",通過稅收方式真正將環境成本計入生產的全成本中,倒逼企業改變能源消費結構,促進產品低碳升級,加大科技成本投入,從而推動我國經濟發展方式的轉變.

2.3 順應環境領域費改稅趨勢的需要

環境保護稅法以法律條文之形式將"污染者付費"原則予以明確,這是我國環境領域稅收制度的進一步法律化.環境"費"改"稅"原先不繳費面臨的行政處罰和現在不交稅要承擔法律責任,這是完全不同性質的責任承擔方式.環境稅法的實施,能夠提高排污者的排污成本,同時,通過稅收手段,迫使企業加大科技投入、調整能源生產結構,走低碳、節能減排的可持續發展道路.碳稅作為環境稅的組成部分,碳稅的開征不僅順應我國當前環境費改稅趨勢,而且還是運用稅收調節手段降低溫室氣體排放,加速建設資源節約型、環境友好型社會的又一路徑選擇.

2.4 樹立負責任大國形象的需要

中國作為世界五大經濟體增速最快、碳排放總量世界第一的國家,基于國家經濟的發展、國內自身環境現狀及國際社會對我們國家的壓力,中國不可能一直不承擔強制減排義務.氣候變化問題關乎全球的生態和未來發展,在2015年的巴黎氣候變化大會上,習近平主席代表中國政府作出的減排目標承諾,正是對中國作為一個負責任的大國最好的驗證.因此,我國開征碳稅不僅契合當前氣候問題全球治理及人類命運共同體的趨勢,更是用具體行動對個別國家的無端指責進行積極回應及踐行我國自主減排的負責任大國擔當.

3 我國開征碳稅的可行性分析

碳稅制度作為稅收制度的組成部分,碳稅的征收可在我國現有的稅政機構基礎上進行,無需重新設立新的征稅部門,故碳稅制度的實施難度較低.其次,碳稅制度更公開化、標準化、透明化、程序化.排污單位或者具有一定生產規模的個體經營者繳納一定的碳稅,以使其排污行為造成的外部費用內部化,碳稅就可以通過價格作用實現資源的有效配置.另外,由于碳稅可以直接依托于國家的稅收機關,其所征稅的稅款可直接作為國家的財政收入,對因受征稅影響的中小企業進行補貼則更為容易.最后,碳稅制度通過計算化石燃料的投入量估計的二氧化碳排放量作為碳稅的計稅依據,是一種對溫室氣體排放量定價的經濟調節和控制措施,因此不會帶來金融方面的不良后果,政府根據市場反應的不同情況靈活調整碳稅稅率,以此來保證經濟的整體平穩運行.由于中國在環境稅方面沒有太多復雜的設置,選擇碳稅政策也不需過多考慮與其配套的法規及機構.現實操作的難度不大.

4 我國開征碳稅的難點分析

首先,開征碳稅對國家經濟產生的負面影響是制約碳稅實施的因素之一.原因在于,碳稅是對化石能源所排放的二氧化碳量為計算標準進行征收,對化石能源征收碳稅肯定會造成國內化石能源價格上漲,必然會影響到國內的一些能源、鋼鐵、制造等企業的生產經營狀況,影響國內產業競爭力、消費水平、物價水平、投資吸引力等多個方面,進而影響我國的經濟增長速度,這在已經實施碳稅的一些國家中都得到了印證.這其中,對國家產業競爭力和國內生產總值造成影響是許多國家最擔心的方面,因此,如何減輕碳稅對經濟的負面影響是我國政府必須直面的問題.如果政府而且在開征碳稅之后,未能采取稅收減免、補貼等措施予以減輕不良影響,并且在國內經濟增速持續放緩、國外經濟環境復雜多變的情形下,碳稅的開征就會面臨著諸多因素的制約.

其次,開征碳稅提高了政府的管理成本支出.若要實現控制碳排放及經濟發展之間的平衡,就需要政府稅收機構積極、及時、準確地根據市場價格變化靈活調整碳稅稅率,要完成此項工作,需要政府長時間、不間斷對碳稅征收事務進行有序監管,相應的就要投入更多的行政管理成本.

最后,碳稅在溫室氣體排放總量控制方面力度有限.雖然根據《京都議定書》,中國目前還無需同發達國一樣承擔強制性減排義務,但從長遠發展來看,中國作為世界五大經濟體增速最快、碳排放總量世界第一的國家,基于國家經濟的發展、國內自身環境現狀及國際社會對我們國家的壓力,中國不可能一直不承擔強制減排義務.而碳稅征收是以經濟手段的方式,政府根據市場變化等情況靈活調整稅率達到溫室氣體的減排效果,但是畢竟不是直接限制排放量的制度,往往是通過稅收帶來的"倒逼機制"間接降低二氧化碳排放,并沒有強制性規定企業、具有一定生產經營規模的個體經營者必須把等溫室氣體降低到具體水平,因此也就無法有力地控制溫室氣體排放總量.

5 我國碳稅制度實現路徑

5.1 因地制宜、因時制宜使稅種設計充分體現國情

當前許多發達國家都將碳稅制度作為發展低碳經濟的路徑之一,雖然征收碳稅的國家之間在征稅模式些許相似之處,但是落實到碳稅的具體制度安排上,各國則存在較大的的差異,小到納稅人、計稅依據,稅率,大到宏觀的節能減排目標,碳稅國政府都做出了不同制度安排.基于各國國情、經濟發展階段、減排任務、科技水平、治污成本等情況的不同,國際上并沒有對碳稅制定統一的設定標準,各國政府都是以國內實際情況為考量來制定相關的碳稅制度.因此我們也可以看到,各國的稅收規定差別很大,在一個國家的不同時期亦或是同一時期的不同地區稅收的規定也不盡相同.我國經濟增速持續放緩,國內改革已經進入攻堅期和深水區,碳稅制度制定和實施,不能忽視我們國家市場經濟中仍存在的各種問題.因此,盲目照搬照抄發達國家的具體方式肯定是不可取的,那么在制定我們國家的碳稅制度之前,必須立足于我國的基本國情,摸清我國能源、環境、經濟發展、人口等情況,在專業人員深入考察、精密測算和反復論證之后,決定適用于我國的碳稅征收范圍、征收對象、計稅依據、稅率等,從而制定契合我國經濟社會發展的、具有中國"本土化"特色的碳稅制度.

5.2 漸進式構建我國碳稅制度

域外征收碳稅的國家在進行碳稅改革和推進時大多經歷了一個較長的過程.我們應該清楚的認識到,如果碳稅征收過快、過高,雖能快速取得節能減排之成效,但同時也會帶來上文提到的諸多負面影響,一個國家的減排努力并不能從根本上解決氣候變暖這一全球性問題,只要全世界各國共同努力才能更好的實現目標,因此許多國家在二氧化碳減排方面都采取了逐步推進的實施過程.同時,我國也必須認識到碳稅制度的建立不可能一蹴而就,不可急功近利,應在反復論證的基礎之上循序漸進地推進:第一,政府在實行碳稅前的較長一段時間里運用各種方式、手段宣布有關碳稅實施計劃,應該給予及時、充分的"預報",讓企業有充分的時間去調整內部資源使用現狀,做好生產設備升級改造、繳納碳稅等相關準備,讓企業、一定規模的個體經營者等主體事先對碳稅有初步的認識和了解.第二,碳稅整體稅率不能一步到位,而是漸進式上升.在推行碳稅之初,初定稅率不能過高,對征稅對象的設置范圍也不應該太寬,要把稅率設置在企業和民眾都能承受的范圍之內,當碳稅實施了一段時間并平穩運行后,再采取溫和的方式,逐步提高稅率和擴大征收范圍.通過這種漸進溫和的征稅方式,不僅可以最大限度內地降低碳稅實施阻力,而且可以讓企業和大多數消費者、生產者以適應的過程,為我國能源消費結構調整、企業生產設備升級、產品綠色升級、低碳技術創新提供一個緩沖區.此外,建議我國先在部分溫室氣體排放大省以及溫室氣體排放較少的省份同時進行碳稅征收試點工作,由點及面,逐步推廣落實碳稅政策.

5.3 健全的市場體系是碳稅發揮作用的前提

只有在健全的市場價格機制作用下,價格信號才能完整、及時、順暢地把稅收變化信息傳遞給各類市場主體.而目前,我們國家的能源價格仍然是政府主導以行政命令方式決定的,政府主導的能源價格形成機制忽視了能源的稀缺性及生態環境成本,導致大量資源濫采、廉價使用及浪費,也給我國溫室氣體減排目標的實現帶來了不少阻力.為推動我國盡快形成反映資源稀缺和市場供求關系的價格形成機制,促建我國碳稅制度的建立,必須加快對我國能源價格市場化改革.

6 結語

我國作為能源消耗和二氧化碳排放大國,節能減排壓力巨大,為此發展低碳經濟已經成為政府工作的重要任務.碳稅被認為是能夠減少碳排放的一種重要手段,為此我們國家在開征碳稅時,不可全盤照抄西方國家的模式,而是應該在借鑒的同時,重點結合我們國家的環境狀況、社會經濟發展水平等具體情況,走符合中國國情的低碳經濟發展之路.