構建新時代區域協調發展新格局
——兼論地方政府公司化運作中的“正反合”

錢振華

江蘇省蘇州市吳江區桃源鎮人民政府，江蘇蘇州 215000

改革開放以來，地方政府公司化運作一定程度上成就了“中國奇跡”，創造了“中國模式”，但也經歷了一個復雜、曲折的發展過程。步入新時代，致力于構建為高質量發展而競爭的機制，是貫徹落實新發展理念的具體舉措。在新一輪地方政府競爭與合作的區域協調發展大背景下，矯正過去的地方政府競爭制度、為中國經濟重塑新動力，是推進全面深化改革的一項重要選擇，目的是重構高效的縱向和橫向治理體系。

一、地方政府競爭與公司化運作的成因

有一種觀點認為，在中國經濟40 年的中高速增長中，地方政府“勞苦功高”。其理由是，地方政府通過興辦實業、招商引資、推動城鎮化，在GDP 和財政收入增長方面展開的“發展競賽”，日新月異地改變著中國面貌。這種說法雖有一定片面性，但也不無道理。可以說，地方政府以發展地方經濟為首要目標的區域間競爭模式，正是解釋“中國奇跡”的主要因素。

對于地方政府公司化運作，筆者認為，主要有兩層含義，一是擁有像公司化一樣的高效管理模式，二是具有像公司化一樣的經營發展理念，兩者兼備從而造就了獨特的“中國模式”。一方面，地方政府領導表面上是黨政主官，實則扮演著“董事長”“總經理”的角色，同時還面臨著橫向、縱向競爭，橫向上主要是指區域間對稀缺資本的競爭，縱向上主要是指各地官員對“晉升錦標”的競爭。另一方面，改革開放以來依靠中央政府所賦予的財權和自主權，地方政府逐漸形成相對獨立的利益主體，通過汲取本地資源尤其是土地資源，實現GDP 和財政收入的快速增長。

二、地方政府公司化發展經歷的三個階段

“正反合”是十九世紀德國著名哲學家黑格爾的思想，即通過“正題”、“反題”到“合題”的“三段論”實現邏輯思維的辯證性。筆者認為，對于地方政府公司化運作及發展問題的解釋，恰好可以運用這套理論。

在“正”的發展階段：“正題”是地方政府公司化源于GDP 政績考核并服務于經濟發展。地方政府的“公司化”，不僅表現在其具有像“公司”一樣明確的目標，而且還表現在具有像“公司”一樣的運作效率，不但可以運用財政手段來激勵和獎懲，還可以運用行政手段，甚至是“政治動員”來調動其轄區內的所有資源為其決策服務。明白了上述運作邏輯，我們就能看到地方政府實際上比一般的公司更加“公司化”，一旦確立行動目標，就能夠在短時期內發揮出極高的運作效率，體現出極高的實現目標的能力，對推動中國經濟發展起到了“催化劑”作用。

在“反”的發展階段：“反題”是地方政府公司化運作中逐漸產生的不良現象反過來阻礙全面深化改革。事物總有兩重性，推動歷史進步總要付出一定代價。政府的高能力和高效率也帶來了一些負面影響，不僅加劇了產能過剩、惡化了生態環境，還割裂了全國統一市場，特別是導致了地方政府債務過重，讓地方發展進入惡性循環。這種做法，短期來看，經濟發展很快；中長期來看，社會應有的協調、制約、平衡機制必然被破壞。正是這種無所制約的公司化，地方政府不愿承擔其追求經濟增長所造成的風險，其“人民性”不斷被弱化，這也是中國各地盲目追求高增長帶來的內生問題。

在“合”的發展階段：“合題”是要綜合前兩個階段基礎上“擇其善者而從之，其不善者而改之”，更好地服務于新時代經濟社會全面協調可持續發展。黨的十九大提出了“中國特色社會主義進入新時代”這一科學論斷，這在客觀上已反映了當代中國社會經由“正”“反”兩個階段后出現了向“合”發展的趨向和要求。綜合之前正反兩方面來看，筆者認為，地方政府可以公司化運作，也可以相互之間競爭，但不單純是經濟增長的競爭，更應該是廉政法治、公共服務、社會管理等方面的綜合實力競爭。過去地方政府是為GDP 和財政收入增長而競爭，現在要“以人民為中心”，為緩解新時期社會主要矛盾而競爭，深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，各地發展體現為既是競爭更是合作的新型關系，旨在促進區域間平衡和充分發展。

三、開啟新時代地方政府競合發展新模式

隨著新時代社會主要矛盾的轉變，我國客觀上已發展到進入一個“合”的階段。在前兩個階段基礎上做好“合”的文章，需要進一步解放思想、實事求是、總結經驗，辯證綜合前兩個階段上的創新和反思，使理論、制度和道路更趨完善，更符合新時代發展潮流。

一是激發制度創新活力。步入新時代，在地方經濟社會創新實踐中，地方政府間的競爭不僅沒有退出，而是以一種嶄新的形式，正在啟動一場席卷全國的競爭浪潮，由GDP 競賽轉向高質量發展競爭。這必將對未來區域發展格局和宏觀經濟運行，產生不可估量的巨大作用，也是我們推崇和鼓勵新一輪地方政府競爭模式的主要理由。比如說，創新要爭一流城市，對標的是深圳；產業要攀高端，對標的是廣州、蘇州；營商環境要最優，對標的是北京、上海；生態要補短板，對標的是杭州，等等。這種對標競爭機制，會加速地區間發展差距的縮小，緩解發展的不平衡不充分矛盾，也意味著綜合實力的競爭將會更加激烈，地方政府介入經濟社會全面發展的動力也會更加強烈。

二是完善政績考核體系。黨的十九大提出了新時代“速度經濟”階段已經轉向了“高質量經濟”階段。2017 年底召開的中央經濟工作會議，則更加明確地指出，“必須加快形成推動高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價、政績考核”。考核評價體系的修正，就是為了糾偏地方政府的發展偏好，給地方政府競爭的目標函數中輸入新的發展理念。通過完善對地方政府官員的政績考核體系，并將地方政府債務風險納入對官員的政績考核指標當中去，必將進一步增強政府官員化解內在矛盾和債務風險的動力。當務之急是各級政府要把改革開放這些年存在的問題逐步解決，破除唯GDP 的政績考核“指揮棒”。

三是推進廉政法治和市場化建設。黨的十九大報告明確指出，“嚴厲整治各種頂風違紀行為。以減權限權、創新監管等舉措減少尋租空間，鏟除滋生腐敗土壤。”只有堅持走市場經濟之路，堅決反對腐敗，才能切斷歪路、邪路，矯正市場主體發展的路徑，讓企業擺脫不正常的政商關系，回歸市場本位，轉向依靠創新、依靠提升產品和服務質量的內生發展道路。要重新界定地方政府的職能和權限，厘清政府與市場的邊界，減少其對資源的直接配置和微觀經濟活動的直接干預，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，建立公平開放透明的市場規則，把土地供給、融資機制等市場機制能有效調節的經濟活動交給市場，推動資源配置實現效益最大化和效率最優化，打造新時代“服務型政府”，助力解決新時代社會主要矛盾，以人民滿意的實績不斷滿足人民對美好生活的向往。