1960年代英澳在東南亞防務中的基地問題

朱碧武 武漢大學 湖北武漢 430070

英國東南亞防務中基地問題的提出

為維護地區利益,二戰后英國在馬來亞-新加坡地區維系著軍事存在,其中新加坡是英聯邦軍隊在該地區最重要的基地.盡管戰后澳大利亞在防務上追隨美國,但是"美國是澳大利亞的東部盟友,英國為西部盟友" ,在前沿防御政策的指導下,澳大利亞也派兵到馬來半島地區與英國共同執行軍事任務.60年代,英國面對更大的殖民撤退壓力,不得不考慮減少在遠東的軍力,于是英國意圖和本地區最大的英聯邦盟友澳大利亞就基地問題進行商議.

在1960年舉辦的英聯邦四國(英加澳新)首腦會議上,英國國防參謀長蒙巴頓首次談及遠東基地問題,認為新加坡基地的租借權無法確定,因此需要考慮新基地.基地問題的提出表現了英國對失去新加坡的焦慮,但與會的澳大利亞等國反應冷淡.1961年2月下旬,蒙巴頓訪問澳大利亞,分析了英國借用澳大利亞基地的相關要求和方法.這是英國官員首次明確表達對澳大利亞基地的意向.

1962年1月9日,英國參謀長委員會預測70年代"我們在中東和遠東有安全義務并需要陸地設施和軍事存在,而只有澳大利亞能提供我們所需的租借保障,我們最終的戰略由兩大基地支持——英國與澳大利亞."這一表態清晰地表明了英國認為澳對其在蘇伊士以東區域的戰略不可或缺.25日,蒙巴頓在致沃特金森的備忘錄中再次提到新加坡基地和在澳替代基地的問題,認為對新加坡的租借權仍存在變量,因此規劃在澳大利亞的替代基地是謹慎之舉;但他也指出這種行動存在經濟和政治困難.蒙巴頓從風險和不利之處全面評估了基地問題,指出新加坡基地難以確保,而替代基地也面臨種種現實困難.

1960-1962年初,英國出于對新加坡基地租借權的擔心,在內部醞釀應對舉措,初步提出了使用澳大利亞基地以及與澳政府進行協商的建議;同時英國方面希望兩全其美,發揮新加坡和澳大利亞基地兩者的作用,但其也認識到其中的困難.

英澳就基地問題的首輪協商

在1962年,英澳兩國對于基地問題進行了初步協商,彼此交換了自己的態度和意見,英國的態度十分急切而澳大利亞則比較冷淡,顯示了兩國看待該問題的巨大差別.

1962年2月5日,英澳兩國首次在官方層面就基地問題進行溝通,英國首相麥克米倫寫信給澳總理孟席斯解釋了英國想要租借澳基地的原因,也表示對于相關意圖英國暫時不會采取行動或進行公開聲明.英國分明意識到只有該地區處在特定政治環境下才有利于其長期駐守新加坡,為應對這一不利情況英國渴望使用澳大利亞的基地以為替代.8月31日,麥克米倫再次去信孟席斯請其考慮在澳基地事宜.澳大利亞的回應一直等到11月23日,澳國防委員會主席表示完全同意要研究英聯邦國家未來可能不再能使用新加坡基地的處境,稱其已經做了一定的預先研究但目前進展不大.澳總理隨后同意作出如下回答:相關事項需要英澳新間的交流和聯合研究,還要與美國商議……在新的三年防務計劃完成后,澳防務官員對這一問題的研究才是可行的.可見,與熱切而焦躁的英國相比,澳大利亞顯然對于基地問題的關切有限,保持著拖延的態度,以聯合研究、與美商議和完成現有計劃來推托英國的要求.隨后英首相與澳總理沒有關于基地的進一步觀點,雙方商定在馬來西亞聯邦成立后再行討論,而且英國多次提及基地問題使得澳大利亞開始擔憂英國是否要撤離遠東.

這一階段,英國就基地問題主動與澳大利亞進行了試探性接觸,但沒有得到肯定性回應,后者對此問題明顯不夠重視,兩國間的進一步溝通還需等待.

英澳就基地問題的次輪協商

1964年7月14日,蒙巴頓與澳大利亞外長魯斯在倫敦舉行會談,蒙巴頓首先向對方表達了不悅,認為英國與澳大利亞商量基地問題,澳大利亞卻懷疑英國撤離遠東;談到基地問題時,他明確表示無需擴建基地,使用現成澳基地即可.但澳外長并沒有正面回應其提議,澳大利亞對基地問題依然不感興趣.

第二年2月,英國參謀長委員會對東南亞的安全形勢做出新的評估,特別指出印(尼)馬沖突的解決才是基地不確定的原因.在這份報告中,英國對繼續使用新加坡基地的不樂觀態度和希望澳大利亞提供替代基地的意愿也再次得到重申.到了7月,英澳兩國領導人就防務問題舉行會談.英國提出想要科科斯群島作為替代基地,由于新加坡基地的使用期限將盡,希望四國(澳新馬新)共擔防衛義務,因為節省費用是英國的主要考慮;首相威爾遜也暗示了新加坡不能使用后使用澳大利亞設施的可能性.此時英國國內由于財政和經濟困境開始進行防務審查,將削減對地區的義務,所以英國寄希望于伙伴國家的更多支援.澳大利亞對威爾遜的話十分驚訝,認為美國并不能填補英國離開后的空缺,并詢問了英國是否具有對所需設施的細節,雖然不反對使用科科斯做基地,但表示新建設施存在困難且已經有了現成的設施.可見在英國的多次要求之下澳方此時開始正面回應英國,并明確表達了自己的態度——既有同意也有反對.

9月初,英國與美澳新舉行四方會談,討論新加坡基地問題.英國代表表示新加坡的新政黨可能在壓力下趕走英國,認為馬-新均有意限制基地的使用,而澳大利亞官員勞倫斯則認為上述設想都是最壞的情況,應該保持耐心.這一次會議上,英澳兩國間的分歧顯露無疑.10月22日,澳總理孟西斯寫信給威爾遜,表示對基地問題謹慎樂觀,認為要想辦法盡量延長使用.威爾遜則在回信中表示,國防審查的相關工作仍未結束,還需要與各國商討,希望雙方就新加坡基地繼續討論.此時澳大利亞態度如舊,而英國此時正在全面評估包括基地問題在內的東南亞軍事戰略問題.

11月23日,澳外交部官員班廷與英國高級專員約翰斯頓就新加坡基地會談,澳大利亞繼續勸說英國克服困難、努力留在新加坡.約翰斯頓說威爾遜在9月25日發給希金斯的函件中提到英國要"有尊嚴地、在良好秩序下"撤退而非被迫屈辱地離開.班廷強調,就算處于不利地位也需要留在新加坡,認為李光耀不想傷害英國的關鍵利益,并且從戰略上重申新加坡基地的重要作用,認為英國的撤退會令美國感到不安.12月31日,威爾遜致信孟西斯,介紹英國國防審查的最新進展,認為東南亞形勢不利于新加坡基地的繼續使用,急需澳方基地.英國的具體考慮是:英國設想印馬對抗在1970年前結束,并以此設想作為政策基礎;馬來西亞與新加坡的關系惡化可能使基地前景更糟,導致不能長期使用;英國無意撤離遠東,但是為替代的、在澳大利亞的基地設施做準備很急迫.

1966年1月,澳大利亞國防委員會評估認為英國對于新加坡基地太過悲觀,將導致不良后果;而且澳面臨很大資金壓力,英國過早放棄新加坡基地不會全面節省防務支出.報告特別提到,希望英國有必要可以犧牲在歐洲的一些義務,因為英國在歐洲的防務支出壓力過大.數日后,孟西斯寫給威爾遜的信與國防委員會報告相呼應,他認為英國不該考慮任何從東南亞的撤離,再次否認澳基地能夠替代馬-新基地.6月27日,澳駐英國高級專員報告總理兩國代表關于在澳基地問題的討論.澳愿意出一部分費用且希望現有基地設施足夠英軍留在本地區,但澳不會僅僅因為應對意外事件而向英國提供永久基地.澳國防委員會估計這一安排的總花費為2.5-3億澳元,而財政部認為花費將高達5億,因此澳建議英國進一步考慮基地的現實性.這一總結體現了澳大利亞處理基地問題的真實態度,即一方面堅持立場另一方面展示與英國溝通的誠意,對于英國的訴求難以做到全面支持.

馬來西亞聯邦建立后,英澳兩國繼續就基地進行討論.從1964到1966兩年間,兩國就基地問題進行了十分密切的交流,英國仍保持主動,而澳大利亞的態度也顯著認真起來;兩國間就新加坡基地能否保留、駐澳替代基地能否建立及相關細節問題多次互動,但基本上各執己見,沒有大的進展.

英澳就基地問題的最后協商

1967年4月20英國首相寫給霍特總理一封信,談及英國最新的防務計劃.英國政府的海外支出每年達到5.5億英鎊,其中防務支出比重最大,為削減開支英國將在70年代中期撤離新加坡-馬來西亞,而澳大利亞基地問題希望繼續討論.緊隨著最新的防務政策調整計劃,英國決定主動而逐步地撤離新加坡基地,但對于澳大利亞基地未明確表態.

6月13日,威爾遜與霍特領銜的兩國代表團在倫敦就英國最新防務政策舉行會談.霍特表示不理解完全撤離的政策,認為此時不可采取最終決策或宣布最終決定,因為"澳大利亞前沿防御戰略對英國的需求、英國在東南亞的豐富殖民歷史和經驗以及英國撤退對于美國的刺激和鼓勵" .英國國防部長赫利則從財政與政治兩方面回應,稱英國在東南亞的支出大于收益,且目前英國財政壓力很大,要1975年達成財政節省的目的,必須消除在亞洲的永久防務設施才能做到;而在最新的內閣決議上,只有首相等四人反對完全撤離,其余人連修改的政策都表示反對.赫利也談到后期對于基地的處理,1975年以后的決定是清算基地設施,上交基地給新政府……要保持在遠東的兩棲作戰力量,但新基地還未確定.霍特對此表示擔憂,認為英國的決定會使澳大利亞后面與美國的會談更加艱難.威爾遜則解釋說,英國會提供海空軍,馬來西亞則提供陸軍部隊來維護國內安全.這顯然是一種彌補性措辭,不能真正緩解澳大利亞的擔憂.一個月后,英國的新版國防白皮書出爐,決定將撤軍時間提前到1971年.霍特在給威爾遜首相的信函中對此態度強烈,對最終撤離感到非常遺憾,這將使澳大利亞不得不對其防務政策和計劃進行審查.霍特也禮節性地表示"英國駐澳基地的問題已經被討論、還在研究之中",顯然澳總理在如此失望的心情所做的這一回應很難發自真心.面對英國決策對向前防御戰略的不利影響,1969年澳大利亞政府表示會在英國離開后繼續給予馬來西亞和新加坡以軍事援助.

1970年7月31日,英國國防大臣克林頓伯爵訪問澳大利亞,就五國聯防協議的相關問題與澳方商議.談到澳海軍基地時,克林頓稱英政府未考慮使用澳海軍基地設施的可能;對于新加坡,克林頓表示需要英國官員的繼續討論.而澳總理和部長非常歡迎英國的決定,總理認為英國充分考慮澳的立場.根據1971年11月生效的聯防條約,澳大利亞在馬來西亞和新加坡駐有地面部隊1000余人,空軍戰斗機兩個中隊.這一協定的簽訂讓澳大利亞對地區安全承擔起更重要的責任.由于英國已經作出防務撤離的決策,且五國防務安排進展順利,澳本土的基地問題對于英國已經沒有意義,而一直對此懷有質疑和抵制的澳大利亞也自然表示贊同.

在最后階段,隨著英國軍事撤離東南亞政策的明晰和后續五國防務安排的確定,這一由英國開啟的話題也由英國終止.新加坡基地的去留或尋找替代基地的問題已經失去現實意義,于是兩國間關于該問題的分歧與爭議也就此終結.

總結

整個60年代里,英澳商討遠東基地問題的過程是英國從東南亞殖民撤離的一個縮影.新加坡是英國蘇伊士以東地區最大的海空軍基地,英國能否保持對新加坡基地的租借和使用不僅是一個軍事問題,更涉及到英國在東南亞的整個防務政策的轉變.英國從預料將要失去新加坡進而要求尋找澳洲基地作為替代,不可謂不盡力,但是最后失敗是大勢使然.同時期英國與澳大利亞在防務上的合作關系也越發衰弱.有學者指出,60-70年代澳大利亞與英國的關系是四次危機的累積導致的快速衰落,即英國三次試圖加入歐洲經濟共同體和1967-68年宣布蘇伊士以東政策,因此英澳兩國在東南亞基地問題政策上的差異也正是此時期兩國利益與政策分歧的具體表現之一.