問題銀行處置中監管機構責任研究

李明昕 北方工業大學文法學院 100144

引言:

銀行,作為金融體系最重要的一環之一,保持銀行系統的穩定和高效始終是經濟學和經濟法學的熱點問題,問題銀行處置既是針對銀行可能出現的破產情況以防止系統風險為目標的一系列監管處置行為的總和.為了實現問題銀行處置的高效處置并維持金融系統的穩定,其處置機構往往掌握極大地自由裁量權和處置權.但當問題銀行處置機構掌握大量權力時,難保其自身不會因濫用和怠于行使權力成為新的問題來源,從而產生更大的監管問題乃至引發金融系統的系統性風險.固然為實現問題銀行處置的目標這種權力集中和高度自由裁量權的情形是不可避免的,但這并不意味著問題銀行處置機構及內部負責人員不需要承擔責任.權力和責任是相對而生的,若說權力是自由,那責任便是枷鎖,權力的行事必然伴隨著責任的制約,而這需要的便是一套完善的責任制度.從另一個角度來說,責任制度也是問題銀行處置中監管處置機構的護身符和避風港,完善的責任制度可以明晰其行為界限,在防止其走向腐敗的同時,給予清晰的權力邊界,使其更好地審慎履行職責完成其任務目標,這樣的效果是其他機制無法替代的.基于此,本文將從對于問題銀行處置機構的設置開始,系統分析其責任基礎和責任劃分,并對現存的問責方式和可能的問責原則進行設想,以討論完善的問題銀行處置監管機構責任機制.

1.責任理論基礎

長久以來,在問題銀行處置問題上,少有監管機構本身或人員因其處置行為被追究責任.但監管機構本身對問題銀行的處置行為是一種公權力的表現,有權力就必然伴隨著與之對應的責任,下面我將以監管機構的責任基礎理論來探究構建問題銀行處置問責機制的合理性.

1.1 對于監管機構追責的必要性理論基礎

在經濟法中,調整權力責任關系的集中表現是"權責利效相統一"原則.這項經濟法的主要原則是指"在經濟法律關系中各管理主體和公有制經營主體所承受的權(力)利、利益、義務和職責必須相一致,不應當有脫節、錯位、不平衡現象存在.其核心是主題的責權利相一致,同事,經濟效益和社會效益使我們一切經濟工作的基本出發點和終極目的,因此,效既是責權利的起點,又是責權利的終點,也是檢驗責權利的設置和制衡機制是否正確得當的實踐標準".

通過權責利效相統一原則,我們可以認識到權利(力)與責任的緊密聯系,在市場經濟之中,如果出現權利與責任的脫節,則必然會導致失衡的出現,從而破壞秩序以至于導致連鎖效應.

巴塞爾委員會的《有效銀行監管核心原則》提倡給予監管機構法定的保護,以其能有效地履行監管職能.許多國家已經吸收了這一原則,通過立法賦予監管機構法定的保護.法定保護對履行監管職能和維護金融穩定有重要作用, 但過多的保護可能使監管機構獲得無限制的豁免,這顯然與法治和正義原則相沖突.

1.2 對于監管機構追責方式理論基礎

對于監管機構責任追究模式的構建,筆者較為贊同問責制的追責模式.

在漢語中,問責制的"責"與一般所稱責任的"責"相同,但是"責"的含義比較復雜,漢語的"責"已不敷現代公共管理和法治發展的實際所需.在英語中,有眾多的"責"或"責任"概念.比如表示問責制或問責的accountability,具有全權負責、可問責、對問責應予說明回應之意;有時也被譯為"問責"的answerability,則是指問責和回應的過程或者具體的可問責、可回應性.Responsibility 是指相對具體的角色及其權義設置、承擔,既可以是某種法律上的義務、職責職權,也包括倫理或道德范疇的義務或角色定位,如企業社會責任(CSR)、政治人物宣稱對人民有承擔"( responsible for people) .duty更為具體,也有職責、義務、負擔的 意思.而liability對于國人來說較為熟悉,意指違法責任及其追究.另外還有 obligation,在債務、義務的意義上也被稱為"責"或"責任".概念的區分并不僅出于研究的謹慎,不同的概念也指代不同的事物,當概念與其所指事物或具體的制度相聯系,產生的差異就不容忽視了.

對于問責,要先看問責的"問".所謂"問",英文中常用 ask,與之對應的是answer.有問有答、一問一答顯示出"問責"的關鍵在于構建一種動態的督促和回應機制.缺少常規性、制度性的監督,正是政府公共管理中種種問題的癥結所在.在不乏法律規定的情況下,角色錯位、越位、缺位、從利益沖突中牟利、貪腐依然普遍存在,人們習慣性地將其歸結于執法和司法不力,即 liability 不落實, 而殊不知,accountability、responsibility 與 liability 之間的銜接并非易事.近年來,民 眾和輿論監督對政府公共管理的透明、公正、到位發揮了重要作用,實際上就是"問"的具體表 現.而且不僅對于政府公共管理,在社會性甚至私人領域如私人投資經營中的股東、董事等角色的擔當和實現,都離不開"問"責.

綜上,問責制(accountability)是將概括的和具體的角色擔當、問和責結合在一起的一個概念,它強調現代社會中的角色及其義務,在其位謀其政、不在其位不謀其政,并施以有效的經常性督促,若有違背或落空則必當追究責任,不允許其"脫法".

對問題銀行處置而言,傳統的事后追究難以實現對監管機構的制約與限制,更無法促進去審慎行使權力,這樣的責任制度無疑是與問題銀行處置機構責任制度的目的設計相違背的.而相比較而言,問責制的三段式責任追究模式更為符合問題銀行處置中權力機構角色動態、職能復雜的特點,以保證責任制度對其監督和追責.

1.3 對于當事人救濟的權力基礎

在基本權利體系中,生命權是基本前提,財產權是生存基礎,人身自由則是邏輯起點;可以說沒有維持生計的基本財產,生命不在,其他權利無從談起.近代啟蒙思想家洛克指出:生命、自由和財產是人與生俱來、不可剝奪的權利.1791年美國憲法修正案第5條規定:未經正當法律程序,不得剝奪人民的生命、自由和財產.在根據我國憲法和相關法律的規定,財產權包括:物權、債權、知識產權,以及股票、債券等有價證券;另外,隨著《行政許可法》、《社會保險法》以及土地、森林、水流、礦場等管理性法律法規等出臺之后,我國公民也相繼享有了部分公法財產權利.

有權利就意味著對其的侵害應得到相應的救濟,不然則難以稱之為權利,在我國憲法中對于財產征收征用的補償做出了明文規定.我國憲法規定,公民的合法的私有財產不受侵犯.國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權.國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償.作為對公民財產權侵害的救濟,相應的補償是必要條件,這也在客觀上要求嚴格問題銀行處置中的權力行使,必要情況下必須對其進行問責,這樣才能保證公民的財產權不會被肆意侵犯.

2.問責制度設計

2.1 行政問責

對于問題銀行處置,行政權力是其中的主要力量,處置機構也主要由行政機構(特殊事業單位)等組成,而利用現有的行政手段進行問責便是最為快捷的方式.但目前實踐中我國的行政問責仍有一些弊端,包括(1)啟動的不主動.從1979年起,幾乎所有的重大事件(案件)問責都具有強烈的回應社會訴求的色彩;(2)問責方式不統一,在政府看來,只要是追究了有關人員的責任,不論是行政責任、黨紀責任、刑事責任、政治責任,是單處還是并處,也不管是引咎辭職、責令辭職、撤 職,還是責成個人或單位作出檢查,都是對社會公眾的一個交代,都是一種問責,具有明顯的xx性特征.對此,在問題銀行處置中,應進一步完善問責制度法律化、規范化,切實履行問責職責以實現對問題銀行處置機構的監督.

2.2 司法審查

在現代行政法理論中,行政行為接受司法審查是一個普遍的原則.但在我國,法院無法審查銀行監管機構的抽象行政行為,其處置問題銀行的具體行為能否納入行政訴訟的受案范圍也存在較多爭議.從理論上講,在銀行危機處置程序中,被處置問題銀行、存款人以及其他利害關系人如果認為銀行監管機構的具體行政行為侵犯了自己的合法權益,可以提起行政訴訟.按照行政訴訟法理,法院只審查銀行監管機構具體行政行為的合法性,而不審查具體行政行為的合理性,但假如銀行監管機構的處置行為超越了合法性的限度,法院可以濫用職權或者顯失公正之理由予以撤銷或者變更.由于銀行危機處置具有相當的專業性,司法審查可能陷入保障受害人合法權益和維持監管機構職能完整性的兩 難困境,這就要求負責司法審查的法官具有相關經驗和專業知識.在英國,《金融服務與市場法》專門規定建立獨立的"金融服務與市場特別法庭",處理金融監管署和被監管機構或個人之間就金融監管署的監管決定發生的紛爭.金融服務與市場特別法庭原先設計為上訴機構,后來明確為初審庭,審查每個案件的事實,并有權將自己的決定取代金融監管署作出的決定.我國可以借鑒英國的經驗,設立金融法庭,由專業法官負責審理案件.

2.3 公眾參與

作為協商民主的題中應有之義,公眾參與已經成為中國公共生活領域的一個【關鍵詞】匯.將公眾參與引入到問題銀行處置程序,是確保程序正義和提升制度合法性的重要保障.推進問題銀行程序中的公眾參與,可以從基礎性制度、程序性制度和支持性制度三個層面展開.公眾參與的基礎性制度主要是強化銀行危機處置的透明度,通過監管機構的門戶網站、特定出版物等形式披露其履職情況、對問題銀行的處置措施以及監管費用等信息.公眾參與的程序性制度包括搭建公眾參與的平臺、疏通公眾參與的渠道、確立銀行監管機構對社會公眾評論和意見的回應機制、設定公眾參與的法律責任制度.公眾參與的支持性制度則包括專家咨詢制度、公益訴訟制度等 .這樣的制度設計,一方面有利于對問題銀行處置機構的監督,促使其勤勉審慎的行使權力;另一方面公眾的參與有利于消除銀行危機情況下公眾的緊張情緒,以促進問題銀行處置目標的實現.

3.結語

隨著我國存款保險制度的逐步建立,我國的金融安全網以逐步形成,當面臨問題銀行處置的問題時,合理的問責機制是督促監管機構審慎處置的重要手段,也是當事人得以救濟以排除行政手段對于市場的過多干涉的合理方式.基于現在我國還未有專門的銀行破產立法及統一監管機構,未來在進一步發展過程中有充分的空間建立這套機制以實現問題銀行處置機制的完善與發展.