改革開放以來中國產業(yè)政策變遷研究

王培穎

摘要：在我國的經濟發(fā)展歷程中，產業(yè)政策一直是調節(jié)經濟的重要制度之一，自我國1989年正式運用產業(yè)政策以來，各個不同的發(fā)展階段均采取了重點不同的產業(yè)政策。產業(yè)結構優(yōu)化升級一直是經濟發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，近幾年有關產業(yè)政策存在著各種爭論，對改革開放以來產業(yè)政策進行梳理，不僅能看出產業(yè)政策自身的變化，也能反映出我國產業(yè)結構的變化，對接下來產業(yè)政策的制定具有重要意義。本文內容包括文獻綜述;對自改革開放四十年來產業(yè)政策的變化分四階段討論;為將來產業(yè)政策調整提出建議。

關鍵詞：產業(yè)政策;改革開放;政策變遷

一、引言及文獻綜述

我國自改革開放以來，經歷了40年的高速增長，在經濟增長的背后，離不開技術的進步、產業(yè)結構的優(yōu)化、制度的完善等方面。在市場化程度的不斷提高以及基本制度體系的不斷完善的過程中，政府發(fā)揮了巨大的作用，其中一方面即為產業(yè)政策的制定與應用。進行產業(yè)政策研究，首先要明確一個問題，即產業(yè)政策的定義。不同學者關于產業(yè)政策本身也存在不同的理解，一種解釋將產業(yè)政策定義為中央或者地方為了促進某種產業(yè)的發(fā)展而有意識的采取的一定的政策措施;另外一種范圍解釋認為產業(yè)政策是政府出于經濟發(fā)展或其他目的，對私人的產品生產領域進行的選擇性干預及歧視性對待。在本文的討論中，界定產業(yè)政策為國家為支持某種產業(yè)的發(fā)展而采取的一系列舉措，包括基本制度、金融、稅收等各個方面。

產業(yè)政策作為一國經濟發(fā)展過程中重要的部分，在世界范圍內都得到了學者們的關注。首先，關于其有效性的研究，學者們持有不同的觀點。林毅夫等支持產業(yè)政策實施的學者以外部性與市場失靈等理論解釋產業(yè)政策在經濟發(fā)展面臨市場失靈是能夠對資源進行有效的配置。斯蒂格利茨在有關 “東亞奇跡”的研究中，也提到正確的產業(yè)政策對經濟發(fā)展的促進作用。宋凌云和王賢彬利用中國工業(yè)企業(yè)數據庫數據，得出地方政府的重點產業(yè)政策可以提高資源重置的效率，顯著促進相關產業(yè)的生產率提升。

也有許多學者對產業(yè)政策的實施效果提出質疑。他們認為產業(yè)政策是人所作出的選擇，認知存在一定的限制，干預了市場的競爭;同時，也會導致尋租、腐敗等問題。黎文靖、鄭蔓妮在研究宏觀產業(yè)政策對微觀企業(yè)創(chuàng)新的影響中，發(fā)現產業(yè)政策促進了企業(yè)創(chuàng)新的“數量”，卻并未提高創(chuàng)新的“質量”。韓乾、洪永森的研究得出產業(yè)政策在中長期期間對收益率沒有影響。陳釗、熊瑞祥的研究中產業(yè)政策在不具有比較優(yōu)勢的行業(yè)中并沒有起到促進作用[4]。

二、改革開放以來至二十一世紀以前產業(yè)政策的變遷

產業(yè)政策在改革開放過程中，對我國產業(yè)結構的優(yōu)化升級及產業(yè)技術的進步起到了推動的作用。改革開放40年來，產業(yè)政策在不同的歷史階段呈現出了不同的歷史特征。我國正式運用產業(yè)政策是從1989年頒布的《國務院關于當前產業(yè)政策要點的決定》開始，本文將我國產業(yè)政策變遷劃分為四個階段。

（1）1978年-1991年體制轉軌時期

改革開放初期，我國經濟發(fā)展水平低下，這一時期，是我國經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，市場經濟體制還未完全建立。由于該階段產業(yè)結構比例的嚴重失調，產業(yè)政策的重心放在了調整產業(yè)結構合理化上。

我國在建國初期，重視重工業(yè)的發(fā)展，農林牧漁業(yè)產業(yè)結構嚴重失衡，工業(yè)內部比例也嚴重失調，國家在該階段將產業(yè)政策的調整方向定位為農業(yè)、工業(yè)、輕、重的比例調整。1978年發(fā)布了《中共中央關于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定》?！捌呶濉庇媱澖ㄗh中也提到了多個關于產業(yè)結構調整的政策要求。經過“七五”時期的發(fā)展，工業(yè)、農業(yè)等發(fā)展已經趨于穩(wěn)定。1989年3月頒布《國務院關于當前產業(yè)政策要點的決定》，重視重點產業(yè)與一般產業(yè)的協(xié)調發(fā)展、長期方向與短期目標的融合。

（2）1991年-2001年市場經濟體制確立時期

改革初期的產業(yè)政策調整了經濟的整體發(fā)展，一定程度上緩解了產業(yè)結構失衡的狀況，但產業(yè)結構有待進一步的優(yōu)化。1992年鄧小平發(fā)表了重要的南方講話，同時伴隨著十四大的召開，改革的重要目標確立為建立與完善社會主義市場經濟制度。

在對產業(yè)結構的調整過程中，國家將第三產業(yè)的發(fā)展放在了重點位置。1992年《中共中央、國務院關于加快發(fā)展第三產業(yè)的決定》中指出要加快發(fā)展第三產業(yè)。十四大政治報告也提出，“調整和優(yōu)化產業(yè)結構，高度重現農業(yè)，加快發(fā)展基礎工業(yè)、基礎設施和第三產業(yè)”。1994年，國務院頒布《九十年代國家產業(yè)政策綱要》，為接下來產業(yè)政策的制定提供了指導和依據。

98年以后的產業(yè)政策致力于優(yōu)化產業(yè)結構，繼續(xù)刺激內需。政府報告中多次指出，要推動重點行業(yè)與重點企業(yè)的改革與發(fā)展，壓縮過剩行業(yè)的生產能力，淘汰落后企業(yè)，擴大內需，充分發(fā)揮國內市場的潛力。1999年《中共中央、國務院關于加強技術創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現產業(yè)化的決定》，1999年《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》均致力于產業(yè)結構的調整，實現產業(yè)結構的升級改造。2001年發(fā)布的《“十五”綱要》中繼續(xù)將產業(yè)結構的調整作為主線，加強基礎設施建設，服務業(yè)發(fā)展，高新技術產業(yè)發(fā)展等等。

三、二十一世紀以來產業(yè)政策的變遷

經過二十多年的發(fā)展，我國經濟已經邁入了新的臺階，二十一世紀之后，是為經濟增長的新的階段。

（1）2001年～2008年21世紀初期至08年金融危機

2001年以來，全世界進入一個新的世紀，我國市場經濟體制得到初步建立，市場在資源配置的過程中，發(fā)揮著重要的作用;2001年，我國正式加入WTO，國內經濟與世界經濟緊密相連，各國為了搶占中國市場，將自身一些非核心技術的產業(yè)轉移到我國我國經濟發(fā)展迎來了新一輪的經濟增長。

十六大強調要走新型工業(yè)化道路，以信息化帶動工業(yè)化的發(fā)展;在產業(yè)結構的優(yōu)化升級中，以高新技術產業(yè)為先導，基礎產業(yè)和制造業(yè)為支撐，服務業(yè)全面發(fā)展。2005年“十一五”計劃以加強我國的自主創(chuàng)新能力、現金制造業(yè)、服務業(yè)、基礎設施等方面推進產業(yè)結構的優(yōu)化升級。部分能源行業(yè)存在的盲目投資等導致的產能過剩問題也是產業(yè)政策關注的重要的一個方面。2006年，國務院發(fā)布《關于加快推進產能過剩行業(yè)結構調整的通知》，提出了我國一系列行業(yè)存在的產能過剩問題，針對此提出相應措施。2007年發(fā)布《國務院關于發(fā)展服務業(yè)的若干意見》，將促進服務業(yè)發(fā)展放在重要位置，加快第三產業(yè)的發(fā)展，對經濟結構進行進一步的調整。

（2）2008年～至今 金融危機以后階段。

2008年爆發(fā)全球金融危機，使得世界經濟面臨著巨大的挑戰(zhàn)，我國長期存在的結構不合理、自主創(chuàng)新能力弱、部分行業(yè)產能過剩等問題依然存在。產業(yè)政策的重點依然是繼續(xù)進行產業(yè)結構的合理化。這段時期產業(yè)政策的重點是發(fā)展具有先進技術、清潔能源、就業(yè)能力強的現代產業(yè)體系。第一產業(yè)結合科技以高效的方式生產;第二產業(yè)以高技術促進傳統(tǒng)產業(yè)發(fā)展;第三產業(yè)內部注重現代化服務業(yè)發(fā)展。

2008年中央工作會議中指出金融危機造成世界經濟形勢復雜，而在我國的問題與矛盾，進一步加劇了經濟發(fā)展的困難。會議提出優(yōu)化產業(yè)結構要通過提高自主創(chuàng)新能力，培育建設戰(zhàn)略性產業(yè)，加強生產性服務業(yè)和生活性服務業(yè)的發(fā)展等方案。2011年，《“十二五”綱要》中提出我國經濟發(fā)展存在的突出問題，要順應市場的發(fā)展，充分發(fā)揮我國產業(yè)在國際競爭中的比較優(yōu)勢。2015年國務院政府報告中提出要推動我國產業(yè)結構邁向中高端。 2017年，十九大召開，提出我國社會的主要矛盾已經發(fā)生了變化之后產業(yè)政策的重點方向為實體經濟的發(fā)展，加快信息化科技與實體經濟的融合，繼續(xù)深化供給側結構性改革。

四、產業(yè)政策調整建議

從我國產業(yè)政策變遷的40余年來看，不同階段的產業(yè)政策具有不同的側重點。改革開放初期，產業(yè)政策主要采取直接干預，致力于解決人民的基本生活問題。經過一段時期的發(fā)展，人民的基本生活得到了保障，產業(yè)政策的調整目標轉向第二產業(yè)內部與第三產業(yè)的大力發(fā)展。進入21世紀以來，第二產業(yè)在國內生產總值中占據的比例趨于穩(wěn)定，2009年以后，第一產業(yè)的占比有所下降，第三產業(yè)的占比有所上升。近些年國家制定發(fā)布的各種產業(yè)政策一直在強調產業(yè)結構的不合理，產業(yè)優(yōu)化升級的問題，但實際的調整結果并不理想。下面為本文關于產業(yè)政策的調整建議。

第一，減少直接干預，重點發(fā)展對產業(yè)的輔助作用，積極發(fā)揮市場的競爭作用。過去產業(yè)政策不能充分發(fā)揮作用的一點在于產業(yè)政策采取了過多的直接干預，影響了市場作用的發(fā)揮。在產業(yè)結構優(yōu)化升級的過程中，重要的是資源的有效配置。要實現對資源的有效配置，產業(yè)政策應當結合充分的市場競爭，實現資源向著符合發(fā)展優(yōu)勢的產業(yè)轉移。

產業(yè)政策調整的另一個方向是幫助企業(yè)實現交易費用的降低。當資本、勞動力等條件相同時，交易費用對企業(yè)的發(fā)展存在巨大的影響;但交易費用的問題僅靠企業(yè)自身是無法解決的，這就需要政府制定相關產業(yè)政策，降低企業(yè)的交易費用。政策重視各種基礎設施的建設、資金的支持等方面，實現企業(yè)交易費用的較低，使其市場上更具有競爭力。

第二，建立激勵機制，激發(fā)政府官員與企業(yè)家的創(chuàng)新能力。制度不僅存在約束調作用，同樣存在激勵作用。產業(yè)政策在發(fā)揮作用的時候，對人的激勵是不可缺少的～個方面。作為產業(yè)政策的制定者，政府需要綜合考慮多方面的因素來影響產業(yè)結構的發(fā)展方向，促進經濟增長，在這個過程中，不免會存在工作墨守成規(guī)的狀況，使得發(fā)展緩慢。所以，適當的激勵制度能夠激發(fā)官員的制度創(chuàng)新能力，激勵制定最適合當地的發(fā)展方式。

產業(yè)的發(fā)展更依賴于企業(yè)家的經營，我國為促進創(chuàng)新的發(fā)展也采取了一系列政策，結果是企業(yè)申請的專利數確實有所上漲，但主要是創(chuàng)新“數量”上漲，并非“創(chuàng)新”質量的上漲。所以，產業(yè)政策應考慮如何激發(fā)企業(yè)家創(chuàng)新能力。對企業(yè)的創(chuàng)新設計給予一定的補助或優(yōu)惠政策，但要注意套用資金的現象;知識產權制度也能與產業(yè)政策相輔相成，更好的激發(fā)企業(yè)家的創(chuàng)新意識，培養(yǎng)創(chuàng)新能力。

第三，對當地比較優(yōu)勢產業(yè)的選擇。各地在推動產業(yè)結構的優(yōu)化升級中，會選取重點支持的產業(yè)，其選擇應當符合地區(qū)的比較優(yōu)勢。但是，比較優(yōu)勢產業(yè)選擇錯誤會造成大量人力物力的浪費。所以，產業(yè)政策要綜合考慮地區(qū)的資源充足程度、市場化程度等問題，重要的是要結合市場自身的調節(jié)作用，選擇真正適應市場發(fā)展規(guī)律的產業(yè)，對其發(fā)展給予輔助作用。

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