國土規(guī)劃的功能定位與編制思路

潘育軍

摘 ? ?要：國土規(guī)劃是提升國土資源分配利用率的核心環(huán)節(jié)，肩負(fù)著國土資源保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)的雙重使命。在進(jìn)行國土規(guī)劃功能定位和編制思路之時，要以可持續(xù)發(fā)展理念為基礎(chǔ)，以資源利用、環(huán)境保護(hù)、社會發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)一定區(qū)域中資源優(yōu)勢的互補(bǔ)?；诖?， 本文先分析了國土規(guī)劃的時代特征，接著論述了相應(yīng)的功能定位，最后探討了國土規(guī)劃的編制思路。希望對我國國土資源的合理規(guī)劃有一定幫助。

關(guān)鍵詞：國土規(guī)劃;功能定位;編制思路;部門合作

1 ?引言

在“十九大”會議報告中明確指出，我國在未來發(fā)展過程中， 要把生態(tài)環(huán)境置于和生命同等重要的位置，并進(jìn)一步加強(qiáng)對國土資源的利用和管理，在不破壞周圍自然生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌治理現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境。從國土空間合理規(guī)劃和定位的角度入手，全面落實(shí)國土空間使用管理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)，促進(jìn)我國國有資源得到更好的管理?；诖?，開展國土規(guī)劃的功能定位與編制思路的研究就顯得尤為重要。

2 ?國土規(guī)劃的時代特征

在新時期背景下，我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對國土規(guī)劃也就提出了新的要求，具有開發(fā)化、全球化、市場化、現(xiàn)代化的時代特征。此外，把重點(diǎn)規(guī)劃的任務(wù)放在以下幾點(diǎn)上：保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源、維護(hù)國土資源安全、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、改善民生民機(jī)，并努力樹立新型資源觀和資源管理觀。主要包括以下內(nèi)容：

第一，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)化，強(qiáng)化資源節(jié)約的政策導(dǎo)向，全面提升現(xiàn)有國土資源的綜合利用率，以此為依據(jù)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

第二，實(shí)行供需雙向調(diào)節(jié)，促進(jìn)粗放型資源的利用率，將傳統(tǒng)粗放式規(guī)劃管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榧s利用的管理模式，通過科學(xué)合理的資源利用結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

第三，改革資源管理方式，逐步完善管理制度和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對資源數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的綜合管理水平，實(shí)現(xiàn)對資源和環(huán)境的雙重保護(hù)。

3 ?國土規(guī)劃的功能定位

國土規(guī)劃的功能定位是規(guī)劃編制基礎(chǔ)，也是規(guī)定了整個規(guī)劃的性質(zhì)及落腳點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 ?國土規(guī)劃

國土規(guī)劃體現(xiàn)了國土空間開發(fā)、利用、保護(hù)、整治的總體部署情況。主要內(nèi)容是通過對現(xiàn)有國土資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、整治等工作，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)工作相互協(xié)調(diào)。因此，國土規(guī)劃定位具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性，在我國國土資源專項(xiàng)規(guī)劃中起到引領(lǐng)和協(xié)調(diào)的作用。在《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》，在區(qū)域國土規(guī)劃中，要充分體現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，具體做法為：以資源環(huán)境的承載力基礎(chǔ)，推動國土聚集發(fā)展，對自然生態(tài)環(huán)境進(jìn)行分類保護(hù)和綜合整治。這一點(diǎn)也和世界很多國家國土規(guī)劃不謀而合，可促使我國國土空間保護(hù)格局更加科學(xué)合理。

3.2 ?主要功能區(qū)域規(guī)劃

國土規(guī)劃中主體功能區(qū)規(guī)劃，有效優(yōu)化了國土空間開長格局的基礎(chǔ)性安排，更是推動主體功能區(qū)制度完善的主要依據(jù)。比如：通過區(qū)域人口分布情況、經(jīng)濟(jì)布局情況、城鎮(zhèn)化格局情況等，有助于確定不同區(qū)域的主體功能。從而更加明確國土開發(fā)的方向，為控制開發(fā)強(qiáng)度提供數(shù)據(jù)支持和理論指導(dǎo)，同時也是優(yōu)化我國國土空間開發(fā)格局的主要功能部署。

3.3 ?土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃，是我國目前最為嚴(yán)格的土地管理制度的綱領(lǐng)性文件。當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃是從《土地管理法》的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新出來的，是進(jìn)行耕地有效保護(hù)的主要政策性工具，同時也是落實(shí)現(xiàn)有土地用途管理制度的主要依據(jù)。發(fā)展至今，已經(jīng)形成了從國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級規(guī)劃體系，也是我國目前最為重要土地資源利用規(guī)劃。

3.4 ?土地整治規(guī)劃

土地整治規(guī)劃，是開展土地整治活動的主要行動指南，由土地開發(fā)整理規(guī)劃發(fā)展而來，最開始土地整治規(guī)劃的主要目的是滿足非農(nóng)建設(shè)占用是耕地補(bǔ)償制度的需求?，F(xiàn)有的土地整治規(guī)劃，以土地資源利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，通過科學(xué)合理的土地整治戰(zhàn)略部署，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)土地整治活動及農(nóng)田的建設(shè)任務(wù)。隨著嚴(yán)格節(jié)約用地制度和生態(tài)文明建設(shè)思想的提出，土地整治規(guī)劃越來越注重?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的管理，在緊抓高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)落實(shí)生態(tài)綜合治理。

按照各種國土規(guī)劃落實(shí)的先后順序，規(guī)劃的綜合性一步步增強(qiáng)，也在一定程度展現(xiàn)了我國從實(shí)施土地用途管制、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，到優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，再到謀劃國土空間開發(fā)、保護(hù)、整治的總體部署。但就現(xiàn)階段發(fā)展現(xiàn)狀而言，受到各規(guī)劃主管部門、法律依據(jù)、層級體系等方面差異的影響，各種規(guī)劃所針對的客體都是土地， 在目標(biāo)引導(dǎo)管控和實(shí)施操作方面需要重疊、交叉。

4 ?國土規(guī)劃的編制思路

4.1 ?加強(qiáng)各部門之間的合作

國土規(guī)劃編制具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和綜合性，任何一個環(huán)節(jié)欠考慮，都會影響編制的效果。因此，在國土規(guī)劃編制過程中，要秉著解放思想的原則，注重各部門之間的通力合作，從而發(fā)揮出更大的作用。這一點(diǎn)已經(jīng)得到了國家的充分認(rèn)可。比如：在《全國土地規(guī)劃綱要》中明確指出，國土資源部門和發(fā)改委，要積極聯(lián)合環(huán)保部門、住建部門、財(cái)政部門等，共同協(xié)調(diào)配合完成國土規(guī)劃編制。通過各個部門之間的通力合作，可保證所編制的國土規(guī)劃在各個層面上都符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，促使我國國土規(guī)劃實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，提升國土規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，提升我國國土規(guī)劃編制水平，促使國土規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容能夠落到實(shí)處。

4.2 ?根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)發(fā)揮

國土規(guī)劃編制要全面貫徹靈活性的特點(diǎn)，根據(jù)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，自然生態(tài)環(huán)境等實(shí)際情況，因地制宜的調(diào)整編制內(nèi)容，編制的內(nèi)容必須高度符合區(qū)域特性，突出區(qū)域國土規(guī)劃的戰(zhàn)略性及綜合性。按照區(qū)域的功能定位，進(jìn)行恰如其分的國土區(qū)域規(guī)劃，并逐步優(yōu)化該區(qū)域的發(fā)展提升空間，促進(jìn)國土資源管理機(jī)制的創(chuàng)新和加強(qiáng)管理職能，針對這一點(diǎn)，城市的發(fā)展水平不同，戰(zhàn)略布局也存在一定的差距，因此，在具體編制時，需要進(jìn)行全面、深入的調(diào)查考量。

4.3 ?國土規(guī)劃的編制要有一定的側(cè)重性

側(cè)重性是國土規(guī)劃編制的主要內(nèi)容，對編制單位的綜合水平有很高的要求，既要達(dá)到側(cè)重的效果和目的，但又不能過大的側(cè)重，否則會發(fā)生嚴(yán)重的失衡問題。主要側(cè)重的內(nèi)容是資源的時間和空間布局。就空間布局而言，要切實(shí)加強(qiáng)對土地資源的空間用途管理。重視對區(qū)域空間開發(fā)格局的引導(dǎo)，從環(huán)境要素的角度入手，科學(xué)分析發(fā)展規(guī)劃，提升區(qū)域核心競爭力，合理配置各項(xiàng)資源。

5 ?結(jié)束語

綜上所述，本文結(jié)合理論實(shí)踐，分析了國土規(guī)劃的功能定位與編制思路，分析結(jié)果表明，國土規(guī)劃是目前國家發(fā)展的主要戰(zhàn)略性任務(wù)。合理的功能定位和標(biāo)準(zhǔn)的編制思路，對提高國土資源的利用率有重要作用，也是實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和諧發(fā)展的主要途徑。因此，在國土規(guī)劃編制時，相關(guān)工作人員要明確國土規(guī)劃的定位和編制理念，實(shí)現(xiàn)國土規(guī)劃作用的最大化利用，從而促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。

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