公安機關辦理認罪認罰案件的實證審思

摘要：在認罪認罰從寬制度的適用過程中，公安機關在偵查階段的工作是不可或缺的一環。根據調研結果，允許公安機關適用認罪認罰從寬制度的方案有利于提高偵查效率和保障訴訟權利，已經取得了一定的實踐成效，但同時也出現了一些障礙和困擾：前者是指多層程序下的案件壓力與辦案時間的無形分割壓縮;后者則是被倒逼的高羈押率與虛假認罪的風險。以上因素都使得認罪認罰從寬制度的實踐效果難以達到預期目標。對此，破解之路在于，應當精簡辦案程序、改革“刑拘直訴”制度搭建認罪認罰與取保候審的聯動機制、設置從寬規則的層級化體系、構建虛假認罪的判斷與預防機制等。

關鍵詞：認罪認罰從寬制度;刑拘直訴;社會危險性

中圖分類號：DF73

文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.05.11

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引言

隨著中央頂層設計至地方改革試點逐步推廣，不少試點地方的檢察院、法院已經形成了頗具推廣價值的認罪認罰案件辦理模式。2018年10月，全國人大通過了《中華人民共和國刑事訴訟法修正案》（以下簡稱2018年《刑事訴訟法》），意味著認罪認罰從寬制度的立法化”。在此期間，法學理論界和實務界對此展開了較為深人的研究。其中，針對公安機關在偵查階段能否適用認罪認罰從寬制度，不少學者進行了富有啟發意義的辯論[2]。隨著2018年《刑事訴訟法》第15條將認罪認罰從寬納入“基本原則”范疇，并在第120條明確偵查人員負有告知從寬處理和認罪認罰法律規定的義務，這就意味著“認罪認罰從寬貫穿于整個刑事訴訟活動之中，適用于所有訴訟階段[3]。不過，在此背景下，針對公安機關適用認罪認罰從寬制度的實踐總結與學術爭鳴并不多見，這不失為一種遺憾。畢竟，偵查階段是刑事訴訟中啟動調查、收集證據的最佳時期，公安機關的辦案質量與訴訟效率關乎這一制度改革的實際成果。因此，探討認罪認罰從寬在偵查階段的應用路徑，進而實現程序公正與訴訟效率的平衡并強化權利保障力度，便是未來一段時期立法者亟待解決的理論與實務問題。因此，筆者嘗試運用實證研究方法，考察公安機關辦理認罪認罰案件的現實狀況，由此展開歸納與反思，進而在2018年《刑事訴訟法》的基礎上探討完善偵查階段認罪認罰案件辦理機制的有效方案。

一、實踐樣本的整體考察①

（一）案件適用情況的考察

樣本一：以G市H區數據為樣本。根據G市H區公安機關工作人員的介紹，近三年來H區刑事案件受理量每年都位列全市前三甲，辦案量一直在高位運行。如圖一顯示，2014年至2017年，G市H區公安機關分別辦理刑事案件2500件（3493人）、2313件（3315人）、2370件（3198人）、2735件（3707人）。其中，筆者發現，自認罪認罰從寬制度試點工作開展以來，該區公安機關適用認罪認罰從寬制度的案件有1326件（1420人），占全部案件的44.6%。另外，自2018年1月至3月底，該區公安機關共辦理刑事案件749件932人，其中，適用認罪認罰從寬制度有454件（481人），占全部刑事案件的60.6%。

總體來看，H區公安機關在偵查階段即啟動認罪認罰從寬制度的積極性較高，辦理認罪認罰案件的數量較多。進一步分析，我們發現，該區公安機關辦理認罪認罰案件主要包括七大類型，主要包括：危險駕駛罪、盜竊罪、搶奪罪、販賣毒品罪、故意傷害罪、詐騙罪、尋釁滋事罪等，其中，危險駕駛罪所占比例最大。相關實證研究同樣表明，認罪認罰從寬制度主要適用于少數的幾類案件[4]。2017年，該區公安機關共計辦理469件涉嫌危險駕駛罪的案件，90%以上都適用了這一制度。結合訪談結果判斷，之所以這類案件適，用比例較高在于：一方面，此類案件事實認定相對簡單，情節比較輕微;另一方面，偵查人員通過思想教育工作，犯罪嫌疑人一般會接受公安機關的意見，從而主動交代犯罪事實，同意適用認罪認罰從寬制度。此外，H區公安機關聯合檢察院、法院三家單位共同對適用認罪認罰從寬制度的條件進行了細化規定，并進一步擴大了適用范圍。

樣本二：以G市Y區數據為樣本。受地域范圍與經濟發展水平等因素影響，G市Y區公安機關刑事案件數量整體上相對較少，2015年至2017年采取刑事拘留措施的分別有1551人、1464人、1733人，采取逮捕的分別有1552人、1465人、1373人。相比較而言，Y區辦理認罪認罰案件數量占總體案件數量比例較低。根據Y區公安機關工作人員介紹，2017年在偵查階段適用認罪認罰從寬的人數為98人，2018年1月至6月底，僅有10名犯罪嫌疑人適用這項制度。

樣本三：以S市A區數據為樣本。S市歷來是遷徙之地，外來人口眾多，A區是S市流動人口基數較大地區，犯罪率也相對較高。2015年至2017年，該區公安機關分別受理刑事案件為5301件（7410人）.4384件（6264人）、3887件（5661人）。其中，2017年，該區公安機關辦理認罪認罰案件886件（1048人），終止認罪認罪案件25件（37人）;截至2018年4月，受理案件1304件（1926人），辦理認罪認罰案件289件（326人），具體如圖2所示。可以看出，盡管每年該區的犯罪數量呈現逐漸遞減趨勢，但案發量大、涉案人數多，刑事案件的絕對基數仍然較大。

將以上三個樣本材料進行橫向比較可以看出，三個地區的刑事案件數量整體上趨于高發態勢，同時，根據這三個地區辦案人員的反饋，在人員配置與工作強度上一直處于高負荷運行，加班屬于常態。筆者發現，除G市Y區外，公安機關選擇適用認罪認罰從寬制度的刑事案件比例很低，甚至有的地區幾乎束之高閣。“從現實司法需求來看，建立認罪認罰從寬制度既是進一步強化繁簡分流，提高訴訟效率的需要，也是合理配置司法資源，順應以審判為中心訴訟制度改革的要求。”[5]既然是作為一項推進訴訟進程、節約辦案成本的效率機制，為何在有的公安機關實踐領域會遭受冷遇？一個可能的原因在于，這項制度施行時間較短，相應的規則體系尚未完全確立，實務部門仍持謹慎適用的態度。如有的辦案人員就表示，“盡管市級部]牽頭組織起草偵查、起訴、提審等工作指引，但實施細則的成文稿件尚未形成。基層公安希望最后能夠簡單明了，目前《試點辦法》實行起來仍有困難。”規則的完善有賴于實踐經驗的總結，因此，跳脫出對立法規范模糊性的討論，還需要著眼于機制本身運行的實踐樣態，進一步分析制度內部的障礙與矛盾。為深人了解公安機關認罪認罰從寬制度的適用情況，筆者就案件辦理流程進行了考察。

（二）案件辦理流程的考察

以G市H區為例，該區公安機關制定了較為詳細的程序規則。該區公安機關、區法院、區檢察院共同簽署了相關會議紀要，明確認罪認罰應由公安機關發揮主要作用。同時，該紀要同時明確了以下工作，包括：推動公安機關實行首次訊問告知程序，并附卷移送;公安機關實行移送審查起訴前訊問確認程序;規范公安機關在認罪認罰案件檔案封面加蓋專用章，便于案件精準分流。同時，H區公安機關與檢察院創設“補充偵查前置"，偵查監督部門做好捕訴銜接、注重引導補查工作。

概言之，首先，針對已經到案的犯罪嫌疑人，偵查人員在首次訊問或采取強制措施之時會向其發放《認罪認罰從寬制度告知書》《適用認罪認罰從寬制度法律幫助告知書》等文書，這些文書上明確記載有制度適用的條件、程序從寬幅度等，同時，偵查人員會解釋告知書的內容，并將上述文書附卷移送。其次，在訊問過程中，辦案人員需要對犯罪嫌疑人的認罪認罰情況進行核實，并體現在訊問筆錄中。在移送起訴之前，公安機關還需專向犯罪嫌疑人核實并制作一份明確其是否認罪認罰的訊問筆錄，由犯罪嫌疑人簽名確認后附卷。上述筆錄中主要核實犯罪嫌疑人是否認罪認罰，是否具有自首、立功、坦白等法定從輕、減輕處罰情節;是否具有刑事和解等酌定從輕處罰情節;是否具有刑事犯罪前科、累犯等法定從重情節等，便于公訴機關掌握犯罪嫌疑人認罪認罰的自愿性和真實性，掌握犯罪嫌疑人具有哪些影響量刑的情節[6]。再次，偵查人員會在起訴意見書中注明是否認罪認罰，并在案卷材料背面蓋認罪認罰專用章。最后，在案卷移送到檢察院的案管中心后，檢察機關會將通過初步審查案卷材料和核查章印等方式，確定認罪認罰案件與非認罪認罰案件的分流處理。可見，在具體實務操作中，公安機關與檢察機關協調配合，通過多種方式完成順暢銜接，從而減少了一些不必要的程序負荷②。

據辦案人員反映，上述比較規范的銜接配合機制有助于提高認罪認罰從寬制度的實踐效果，也有利于保證偵查人員適用該制度的積極性③。可見，H區公檢法三機關在認罪認罰從寬案件的適用與程序權利保障方面積極探索，總結經驗，提高整體辦案質量與效率方面取得了較大的成效。

在此過程中，我們還考察了偵查階段的權利保障機制。畢竟，如何保障犯罪嫌疑人認罪自愿性是工作方案的重中之重。以S市A區為例，該區辦案機關構建了一套較為完整的保障體系。首先，在操作規范方面，S市A區制定了《關于開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的實施辦法》（以下簡稱“A區《實施辦法》”）。該辦法第10條第12條、第15條規定，A區公安機關、檢察院在偵查階段對犯罪嫌疑人采取強制措施時，應當告知認罪的法律后果，聽取辯護人或值班律師意見，以及通過提訊時同步錄音錄像等方式確保認罪的自愿性，同時，還得通過充分調動看守所管教和駐所檢察人員的積極性，對在押犯罪嫌疑人進行宣傳、教育，促使其盡早認罪、悔罪，如實供述罪行。其次，A區公安機關會在對犯罪嫌疑人第一次訊問時向其出示認罪認罰從寬制度告知書，告知其適用認罪認罰從寬制度產生的法律后果和所要承擔的法律責任，并在訊問筆錄中記錄犯罪嫌疑人認罪認罰情況;在移送檢察院起訴前，由預審大隊再次核實確定犯罪嫌疑人認罪認罰情況，對指控事實和適用罪名是否有異議。最后，偵查階段適用認罪認罰從寬制度還會涉及質量考評機制，例如，是否符合啟動認罪認罰從寬制度的條件、案件辦理過程中是否存在違法行為等。

總的來看，上述試點地區的探索在一定程度上確實有利于更有效地獲得有罪供述，從而節約偵查資源、提高偵查效率。相較認罪認罰試點前，在S市A區，經過針對認罪認罰從寬制度的宣傳教育，犯罪嫌疑人主動承認罪行的比例提高，同時翻供的比例減少。有數據顯示，在試點以前，翻供以及口供反復的比例占全部案件的70%左右，現在僅占20%-30%。同時，犯罪嫌疑人認罪態度也有更大的改善，還會主動與偵查機關溝通認罪細節，這在一定程度上提高了訴訟效能。但是，我們仍注意到，公安機關適用認罪認罰制度還面臨著其原生性的障礙與伴生性的困擾，尤其值得立法者和實務者的關注。

二、原生性的制度障礙

對于認罪認罰案件的具體審查方式上，偵查人員表示會堅持采用主觀與客觀相統一的原則，將經驗判斷與客觀事實、證據結合，由此可以較好地保證認罪的真實性。但顯然，以“刑拘直訴”為代表的壓縮偵查時間的辦案方式會加大偵查人員的工作壓力，導致程序簡化與工作負擔之間產生難以調和的張力關系。

（一）“減負”背后的困境

簡化程序是認罪認罰從寬制度的內在要義，提高效率是認罪認罰從寬制度的核心追求”。然而，從實踐運行來看，現行制度設定卻導致了一種前緊后松的局面，主要指偵查期限緊張但審查起訴和審判期限相對寬松。對此，有偵查人員表示，認罪認罰從寬制度有利于減輕檢察院、法院的負擔，卻會給公安機關增加負擔。因此，我們需要深入剖析并逐步揭開“減負”的面紗。

首先，偵查人員工作負擔加大，案多人少矛盾更為突出。以G市H區為例，近五年來，該區檢察機關受理提請批準逮捕的犯罪案件多達10456件（15241人），其中，每年采取刑事拘留措施的將近4000人左右，而看守所關押人數常年保持在2000人以上，但實際辦案偵查人員數量只有1800余人。在S市A區，當地偵查人員也反映了同樣的境況：該區檢察院在2016年受理提請批準逮捕案件7441件（11022人），治安類的行政處罰案件更多。在該區公安機關的預審部門，從2013年至2017年，該部門偵查人員的數量變化以及人均辦案數量大致是20人和213件、18人和262件、18人和295件、16人和274件、16人和136件。可見，案多人少的矛盾在公安機關內部比較突出，尤其是在流動人口基數較大的地區更為顯著，犯罪率每年呈激增態勢，地區公安機關編制有限，因此人均辦案量上壓力較大。同時，認罪認罰試點以來，認罪認罰刑事案件平均辦理周期是1個月，非認罪認罰刑事案件的平均辦案周期是2個月。

其次，適用認罪認罰從寬制度以后，程序“不減反增”。這是“案多人少”矛盾中較為核心的部分，同時也是偵查階段辦理認罪認罰案件的主要障礙。按照現行法律的規定，公安機關辦理認罪認罰案件仍然要求證據達到“確實充分”的標準，也就是說在證據標準沒有降低的前提下，在某種程度上又增加更多的辦案環節，由此，偵查負擔仍未減輕。還有偵查人員表示，從逮捕到羈押，我國已經采取了相對完善的全程電子監控措施，但現行法律仍安排兩個以上偵查人員同時進行訊問，實際是浪費偵查資源的表現，進一步加劇了有限偵查資源的緊張程度，更何況，證據材料內容沒有減少，而辦案程序卻更繁瑣，尤其是涉及層層審批的要求，就個案而言其偵查工作會增加許多內容。無論是適用普通程序、簡易程序的案件，抑或控辯雙方沒有爭議的輕微案件，都采用“全程案牘”式的訴訟操作方式，必然導致辦案人員不得不應付大量技術性、低效率的重復勞動，給辦案人員帶來沉重的辦案壓力和工作負擔[8]。

此外，在司法體制改革的大背景下，偵查人員所承擔的法律責任更重。一旦犯罪嫌疑人、被告人隨后提出在偵查階段所做有罪陳述并非出于自愿，發生了刑訊逼供的情形，這將無疑加重偵查人員自證清白的負擔。

（二）辦案期限的無形壓縮

目前，為了順應認罪認罰從寬制度中提高訴訟效率的改革目標，偵查機關通常在辦理認罪認罰案件時采取“刑拘直訴”模式③。通常而言，這種辦案模式要求公檢法三機關在對犯罪嫌疑人采取刑事拘留的7天內，完成偵查、移送審查起訴與審判的所有工作，有利于縮短辦案期限，為辦案機關快速結案提供推動和督促作用[9]。但是，在如此迅速的辦案過程中，很容易出現公檢法三機關時間分配不均的現象，尤其是對于公安機關的辦案期限而言，更會受到隱性壓迫，從而使得偵查人員面臨更多的破案壓力。

根據先前試點文件的規定，對于實踐中比較簡單、輕微的認罪認罰案件，辦案機關在7天刑事拘留的時間內完成全部工作的規定。意味著三機關各自辦理時間通常不會超過3天，才能實現“以最快的速度辦理最簡單的刑事案件”的標準。然而在實踐中，往往發生檢察機關和法院擠占公安機關辦案時間的現象。比如，公檢法三機關均有嚴格的換押流程，一旦將犯罪嫌疑人、被告人換押至檢察院、法院，則警察無法對其進行審訊，那么，在刑事拘留的7天時間內，偵查人員實際訊問時間就較短。同時，還有辦案人員表示，除去節假日，“刑拘直訴”做法中的“7天內結案”實際只有5天，這就進一步加重公安機關辦案時間短的難題。同時，由于辦案時間短暫與司法責任制的矛盾沖突，不得不通過加班等方式來完成偵查任務。易言之，認罪認罰從寬制度的適用使得偵查人員加班成常態。如此一來，我們似乎能夠理解為何公安機關在適用認罪認罰從寬制度方面的積極性偏低了。

（三）制度障礙下的虛假認罪風險

認罪認罰程序可能產生虛假認罪的風險。自認罪認罰從寬制度展開試點以來，這一問題就成為法學理論界的擔憂。有學者曾對刑事錯案進行實證研究后發現，被告人的虛假口供是導致刑事錯案的首要原因，而主要原因是辦案人員偏重口供和刑訊逼供[10]。在偵查階段，對于建立在犯罪嫌疑人認罪認罰基礎上的從寬處理機制，可能更容易產生口供依賴，以致引發無辜者認罪認罰的問題。有研究表明，關于無辜者認罪認罰的原因可能來自外部環境的強迫與無辜者自身等方面。其中，“強迫”在過去通常被狹義地解釋為偵查機關的刑訊逼供，但事實上，在認罪認罰從寬新的制度語境下，武力或者暴力威脅已經不能完全周延“強迫”的內涵。被追訴人可能僅僅為了結束痛苦，就會承認犯罪。例如，長時間的羈押與訊問本身，就可能剝奪被追訴人的自由意志”。又或者，如果供認罪行就可以得到刑罰上的從寬處理，也會誘發虛假供述。

認罪認罰帶來的從寬激勵機制為推動刑事寬緩政策提供契機的同時，也潛伏著“強迫”虛假認罪的風險。由于公安機關掌握的證據大多不為犯罪嫌疑人所了解，而且犯罪嫌疑人一般缺乏專業的法律知識，偵查人員在審訊時可以利用從寬的激勵以及信息不對稱的優勢，通過審訊策略，鼓動犯罪嫌疑人主動認罪。盡管客觀上產生了“認罪”的效果，且被追訴人是出于自愿認罪認罰，但自愿認罪認罰并不意味著供述就是真實可信的。受到公安機關訊問策略和早日擺脫訟累等因素的影響，被追訴人可能會為了“從輕”進行虛假認罪。在偵查訊問階段，一旦被追訴人產生了不認罪可能最終受到重判的心理，進而就會動搖意志，影響其做出理性判斷。認為與其堅持不認罪“賭”無罪，倒不如選擇認罪認罰，以獲得從寬處理。可以說，在控辯尚未實現實質平衡的條件下，從寬的激勵機制本身就帶有“強迫”屬性，受到羈押的強制力、封閉性以及偵查機關的不當引誘等多重因素的聯合作用，無辜者因虛假認罪受到刑事追究的可能就無法完全避免。反過來，被追訴人的認罪也導致偵查人員容易忽視其他證據的收集固定，降低對犯罪事實的偵查深度，甚至誘發強迫自證其罪與冤假錯案的風險。由此會在一定程度上助長偵查人員的惰性心理，不利于“簡案快辦”精神的貫徹，無論基于公正或者效率價值考量都是得不償失。事實上，輕罪冤假錯案對于司法體制以及公民個人權利的損害程度并不亞于重罪案件，甚至相對于普通輕罪案件，更易出現冤假錯案[12]。

虛假認罪還有另一種表現形態，即“事實協商”。盡管英美法系的辯訴交易中，并不禁止對于犯罪事實的協商，但在以追求實質真相為目標的職權主義國家，事實協商違背了刑事司法的基本價值準則。在實踐中，事實協商主要存在于以下情況，即盜竊罪、販賣毒品罪等罪名中同一個犯罪嫌疑人存在多起犯罪事實。公安機關已經獲知犯罪嫌疑人涉嫌多起犯罪事實，但其中部分事實證據不足，偵查人員就會與犯罪嫌疑人進行協商，以只移送部分犯罪事實與證據來換取犯罪嫌疑人主動認罪認罰。從官方文件來看，并沒有明確禁止“事實協商”，但基于實質真實的理論基礎，“事實協商”不符合職權主義模式的價值追求。有學者就明確提出，“認罪認罰從寬制度中的控辯協商不得以罪名為協商籌碼，一般也不得以罪數為協商籌碼。”[13]可見，在理論分析與司法實踐已經出現了分歧，結合現有的制度模式與試點情況來看，違背刑事司法原則但契合司法實踐需求的“潛規則”不可避免，因此，如何彌合二者間的鴻溝、規避可能產生的風險，亟需深人探討。

究其根源，一方面，刑拘直訴辦案模式盡管在提高訴訟效率方面發揮了較明顯的作用，但是囿于其適用范圍與運作機制的矛盾，導致輕微刑事案件也作羈押化處理，又在一定程度上倒逼羈押率的抬升，也是“強制措施從寬"效果不彰的重要原因。另一方面，犯罪嫌疑人、被告人的認罪認罰情節不能影響公權力機關對羈押性強制措施的適用。在“強制型取供機制”下，高認罪率的實現盡管存在但主要不是靠被追訴人的道德自覺，或者“坦白從寬"的正面感召，而是倚重“抗拒從嚴”的反面震懾。

（二）非羈押性強制措施的“隱性斷層”

就認罪認罰從寬制度設計的初衷而言，“從寬”主要是指實體上的從輕處罰，其中包括未決羈押的減少適用，強制措施的從寬應當是從寬內涵的應然部分18。也就是說，公安機關應當將認罪認罰作為對犯罪嫌疑人變更、解除強制措施不予逮捕的重要參考。但是，從法律實施來看，認罪認罰與強制措施適用之間存在“斷裂”的隱性關系。

為進一步深入了解認罪認罰從寬制度中強制措施的適用情況，筆者隨機抽取S市A區法院適用速裁程序審結的100個案件的案卷材料。通過數據統計，發現其中僅有15份顯示犯罪嫌疑人、被告人被采取了取保候審，其余85份卷宗顯示，至案件審結之前，犯罪嫌疑人、被告人處于被羈押的狀態。而該區法院適用速裁程序審理的案件主要為毒品類犯罪（包括走私販賣、運輸制造毒品罪與容留他人吸毒罪等）、危險駕駛罪盜竊罪與故意傷害罪。其中，危險駕駛罪適用取保候審數量最多，樣本量為23件，適用取保候審的有10件，占比43.4%;其次為故意傷害罪，樣本量有13件，適用取保候審的有2件，占比15.38%（如圖6、圖7）。由此可見，適用速裁程序的案件的羈押率仍保持在85%左右，其中非羈押性的強制措施（主要是取保候審）集中在危險駕駛罪，其余類型的犯罪案件即使是可能判處一年以下有期徒刑，也幾乎都采取了羈押性的強制措施。經向A區公安機關了解，筆者發現，危險駕駛罪是適用取保候審最主要的罪名，取保候審較多的原因在于社會危險性較低一犯罪嫌疑人大多為本地人，在當地有正式工作，且醉駕一般為偶犯、初犯。

但從“社會危險性”角度深入分析，目前法律對社會危險性的細化標準仍然較為模糊，從而導致辦案人員在選擇羈押性強制措施時有較大的隨意性。這非新的議題，但在認罪認罰案件中顯得尤為突出，其中值得注意的一點即“認罪認罰”并非采取非羈押性強制措施的理由。2018年《刑事訴訟法》將認罪認罰情況作為社會危險性的評價因素之一，但并未將“認罪認罰”作為取保候審等非羈押性強制措施的法定適用條件。對于如何衡量“認罪認罰”已經達到適用非羈押性強制措施的程度，目前辦案機關還沒有明確的規范性指引。可以說，認罪認罰與非羈押性強制措施之間沒有建立起法理意義上的邏輯關系，導致了對已經認罪認罰犯罪嫌疑人適用非羈押性強制措施既沒有法律依據，也缺乏實踐操作的空間。

此外，根據偵查人員反映，內部考核機制也在一定程度上減少了認罪認罰案件中取保候審措施的適用。強制措施的選擇適用更多的是受到案外因素影響，如訴訟效率、組織利益衡量等。如此一來，認罪認罰與強制措施方面從寬的重要關聯被非法定的案外因素阻隔，基于從寬而產生的認罪認罰激勵機制無法得到真正激活，這也就導致了犯罪嫌疑人主動認罪認罰積極性不高的現象。

總的來說，非羈押性強制措施適用障礙問題并非由認罪認罰從寬制度實施后產生，而是強制措施體系長期異化運行形成的“陳疾”。現階段羈押率異常的原因不僅僅在于羈押性強制措施體系本身，也由于非羈押性強制措施的運行不暢以及激勵機制障礙共同造成了司法實踐中的“羈押困境”。

四、未來走向的邏輯分析

就上述分析而言，現階段公安機關辦理認罪認罰案件不管是實踐操作、立法規范還是評價機制方面，都存在損害偵查人員主動適用認罪認罰從寬制度積極性的消極因素。對此，筆者認為，可以采取以下五大舉措綜合并舉，予以改革：

（一）精簡辦案程序

認罪認罰案件的辦案時間相對壓縮，同時也對公安機關的偵查工作提出了更為嚴格的要求。面對目前公安機關工作強度只增不減的現狀，提供探索創新的改革思路，合理精簡辦案程序顯得尤為重要。因此，結合法律規定與實踐，筆者認為，首先可以簡化、合并、減少文書制作。立足于保證事實、證據收集的質量，適當合并法律文書，例如將過去“受案登記表”“初查決定書”“立案報告書”等在立案前完成的一系列文書合并為“初查報告”，結合初查報告再制作“立案決定書”或者“不立案決定書”。另外，借鑒其他地區的改革經驗，可以嘗試建立速裁案件“速裁辦公區”，就近建立分別包括公、檢、法機關的“刑事速裁辦公室”，將公安機關預審、法制職能合一，同時減少案件部間流轉環節和時間[19]。

其次，引入大數據手段化解辦案壓力。在偵查階段實現認罪認罰從寬制度的廣泛應用，就著重需要解決偵查人員工作負擔未能有效減輕的現實難題，而要化解這個矛盾就必須要借助大數據手段。大數據應用有一個無可比擬的優勢在于其實況留痕儲存，在大數據背景之下任何信息都能夠以數據的形態表現并記錄在案，這就為后續階段的證據保全提供了便利條件[20]。具體來說，在認罪認罰案件中，訊問過程的值班律師或辯護人的遠程同步見證、認罪認罰具結書的電子簽名、制式文書的電子閱覽等等方式都可以考慮適用，以此減少偵查人員的工作量，提高其適用認罪認罰積極性。

（二）“刑拘直訴”的非羈押化改造

盡管刑拘直訴的制度創新提高了訴訟效率，但在根本上違背刑事訴訟的立法本意，也弱化了認罪認罰從寬制度中所蘊涵的“從寬效果，引發了違背刑事訴訟法規定與認罪認罰“程序上從寬”初衷的危機。這項制度以認罪認罰從寬的名義進行的直接后果，可能使得本來無須延長拘留期限的案件卻以“需要逮捕”的理由被繼續延期以達到“刑拘直訴”、快速結案的效果，加大看守所的監管成本。

因此，筆者認為，對于現階段的“刑拘直訴”制度可以對其進行非羈押化的改造，回歸直訴制度的設計本位，即對沒有逮捕必要，可能判處有期徒刑以下的刑事案件，在一般拘留到期后，公安機關應當在不提請審查批準逮捕時或者直接移送審查起訴前，立即對被拘留人予以釋放或者變更強制措施。在適用的案件范圍方面，可以逮捕為標準，對可能判處有期徒刑以下的認罪認罰案件，“以非羈押措施為主，羈押措施為輔"為基本原則，并將其貫穿于偵查、審查起訴與審判等各個環節。對認罪認罰案件，增加適用非羈押性強制措施，形成“偵查一適用非羈押強制措施一建議非羈押刑罰”的辦案模式。事實上，非羈押性強制措施的廣泛適用在實踐中已經形成較好的反饋效果，如其他地區適用“取保直訴”，在非羈押率上升的同時，提高了訴訟效率、悔罪率和刑事和解率，減少了被追訴對象再犯的可能，為推動刑事糾紛解決提供了多元化的路徑選擇。需要注意的是，此次認罪認罰從寬制度試點并非以增進訴訟效率為核心的，"運動式”的改革有所成效但不能以脫離立法與犧牲犯罪嫌疑人被告人的權利為代價，“刑拘直訴”非羈押化的改造可以協調刑事訴訟法關于拘留與逮捕條件的規定，同時能夠激勵犯罪嫌疑人主動認罪服法，融合“程序上從寬"與“實體上從寬"的矛盾與沖突。

（三）搭建認罪認罰與取保候審的聯動機制

針對我國目前認罪認罰與強制措施適用間的“斷裂”隱性關系，需要我們反思現有的非羈押性強制措施體系的完善問題。隨著社會發展的日新月異，刑事犯罪的日趨嚴重和復雜化，使得有限的司法資源和繁重的司法任務之間的沖突日益凸顯出來。對于如何搭建認罪認罰與取保候審的聯動機制可以有以下幾個思路：

首先，細化“社會危險性”的評價標準。社會危險性的評價體系模糊是一個亟待解決的問題，否則羈押率居高不下的難題便無法破解。這在認罪認罰案件中就顯得罰不得當，也違背了羈押性強制措施適用的比例性原則，同時也同國際上的通行準則相去甚遠②。由于刑事案件的多樣性，過于嚴苛、機械的規定必然限制偵查人員運作，因此，筆者建議探索建立一套“相對客觀”的標準體系。即根據犯罪嫌疑人、被告人的生理狀況判斷、心理因素，以及結合其認罪、悔罪以及是否慣犯、累犯的程度，觀察其是否有繼續犯罪、或者妨礙刑事訴訟正常進行的可能。同時，對犯罪嫌疑人的社會關系進行考察，例如是否有較為穩定的工作環境，身邊是否有較為熟悉的人員可以提供必要的監管措施。

其次，探索取保候審的社會參與機制。在刑事領域，一些能夠由訴訟參與人自由處分的權利（權力）（如保釋權、調查取證權等），如果還單純地依靠國家的力量執行強制措施，尤其是非羈押性強制措施就存在現實上的阻力。對此可以適度社會化，從而提高訴訟效益，有效地處置犯罪。就非羈押性強制措施而言，我國可以考慮在條件成熟的地方發揮基層社會組織的力量，將保證人的范圍擴大到相關組織。如村民委員會、社區學校、企業事業單位，這些單位對犯罪嫌疑人、被告人的成長經歷、性格特征道德品質以及社會危害性等情況相對了解，其組織成員思想政治素質可靠，比自然人保證人更具有保證優勢。允許一些確有監管能力的組織，為一些犯罪情節輕微、違反取保候審義務可能性小但又無法找到適合的保證人的犯罪嫌疑人、被告人提供擔保。

（四）從寬規則的層級化體系②

設置合理從寬處理制度是調動被追訴人自愿選擇刑事速裁程序積極性的關鍵之一，也是確保程序適用合法性、正當性的應然之意。它既屬于認罪制度改革的有機組成部分，又有其特殊性。盡管當前規范中已經對從寬規則有所提及，但仍相對原則化，具體到各地各部門試點中的從寬處理也呈現雜亂無章的樣態。因此，在遵循從寬處理區別化原則的基礎上，應當明確設定從寬處罰的幅度和標準。具體而言，從立法規范層面就規定，在認罪程序中最大程度的量刑減讓不得超過的比例，比如在意大利，依當事人的要求適用刑法程序中就明確規定了對于嫌疑人、被告人的減刑不得大于，進一步精細化、規范化不同程序中從寬量刑幅度。盡管從訴訟實踐角度，在偵查階段不宜使用量刑協商程序，但筆者認為，在公安機關對犯罪嫌疑人進行首次訊問，進行權利義務告知時，仍就應當向其明確認罪的從寬幅度，以增強認罪認罰之人對于自我刑期的可預測性，減少犯罪嫌疑人由于從寬幅度的不確定而對認罪產生的顧慮[23]，

（五）構建虛假認罪的判斷與預防機制

刑事司法創造精細化的規則、制度與繁瑣的規范程序，目的在于發現特定問題的真相與實現正義。對于刑事錯案的糾正，除了設置科學完備的事后糾錯體系外，關鍵是從源頭及時判斷與防止錯誤的發生。尤其在認罪認罰案件中，存在著虛假認罪的高度風險，偵查階段呈現較強的獨立性與封閉性，在辦理認罪認罰案件過程中，公安機關幾乎在實質上擁有可以決定犯罪嫌疑人是否滿足認罪認罰條件的權力。這不僅會誘發權利減損等一系列的問題，也可能產生偵查機關適用不當訊問策略造成犯罪嫌疑人心理壓迫而認罪認罰的現象。

結合我國刑事司法實踐，筆者認為可以從以下方面切人：第一，實現圍繞“獲取供述”的訊問模式向“尋求真相”的訊問模式轉型[24]。“獲取供述”的訊問模式是職責控訴型訊問風格，當前公安機關的整體訊問方式傾向于此。但在這種訊問風格下，犯罪嫌疑人通常會受到較大的心理強迫，在認罪認罰案件中體現得尤為明顯。而“尋求真相”的訊問模式則是圍繞非指控性的訊問為中心，通過權利告知、善意人性化的訊問方式，保證犯罪嫌疑人在此過程中保持較為完全的自由意志狀態，在提高訊問質量的同時，保證犯罪嫌疑人是出于自愿、真實的認罪。第二，建立律師參與訊問機制。在刑事辯護全覆蓋的改革背景下，針對偵查階段認罪認罰案件，應當有辯護律師或者值班律師參與訊問過程。一方面，在恪守偵查秘密性的前提下，能夠通過適當引入外部監督的方式，對訊問行為形成有效監督;另一方面，訊問環節律師的參與，可以對偵查人員的不當訊問及錯誤引導及時制止。此外，就公安機關而言，必須要充分落實公安部關于執法過程中錄音錄像的規定，可以利用現代電子手段保證程序的公正，也為后續階段關于證據問題的證明能力提供保證。第三，突出審查起訴階段尤其是審判階段的自愿性審查機制的重要性。其實，在試點之初，全國人大常委會和最高司法機關即強調建立健全圍繞認罪認罰自愿性的審查判斷機制[25]。從部分試點單位的探索來看，尤其是在速裁程序中，受到訴訟程序大幅簡化以及提高訴訟效率的影響，我國司法機關已經初步建立了自愿性審查機制，并明確了針對認罪認罰自愿性以及認罪認罰具結書真實性、合法性的審查要點[26]。不過，人們仍然對可能產生的虛假認罪尤其是冤錯案件的風險保持較高的警惕立場。從當前最高司法機關制定改革方案的舉措來看，在未來一段時期，以保證認罪認罰自愿性為切入點，建立健全實質性的審查機制，并輔之以必要的司法救濟機制，是夯實認罪認罰從寬制度正當性、合法性的必然路徑。

結語

公安機關在偵查階段適用認罪認罰從寬制度的做法，不僅只是法律文本的修改，而且涉及各種訴訟理念和訴訟價值之間的沖突和選擇。在此過程中，各方權力與權利都會有不同程度的調整，這就意味著改革過程需要蹄急步穩地推進。筆者深信，隨著我國法治建設的加速和司法改革的深入，在各界的共同努力下，我國的認罪認罰制度必會朝著更加完善、進步的方向登上新的臺階。

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Empirical Consideration on the Application of the System of Leniency in

Public Security Organization ：Taking G City and

S City as Examination Samples

ZHOU Xin

（ Law School，Guangdong University of Foreign Studies ，Guangzhou 510420， China ）

Abstract ：In the process of applying the system of leniency， the work of public security organization inthe investigation stage is an indispensable part. According to the feedback of our research， allowing public security organization to apply the system of leniency is conducive to improving the efficiency of investigation and guaranteeing litigation rights ，which has achieved some practical results. But there are some obstacles and problems at the same time. The former refers to the intangible division of handling time and compression of the case pressure under multi-level procedures. The latter refers to the compelled high detention rate and the risk of false confession. All these factors make it difficult to achieve the prospective goal of the system of leniency. To solve this problem， we should simplify the procedure of handling cases，reform the system of the direct prosecution during criminal detention， set up a linkage mechanism between confession and bail pending trial， build a hierarchical system of lenient rules， and construct a judgment and prevention mechanism of false confession.

Key Words： the system of leniency; the system of the direct prosecution during criminal detention;social risk

本文責任編輯：周玉芹

收稿日期：2019-06-25

基金項目：2017年度國家社會科學基金一般項目“認罪認罰從寬制度改革研究”（17BFX059）

作者簡介：周新（1979），男，湖北蘄春人，廣東外語外貿大學法學院副教授，法學博士。

①筆者以華南地區G市與S市作為此次實證調研的重點地區，深人兩地基層公安機關作為實證調研對象。需要說明的是，之所以選擇G市與S市作為分析樣本，主要在于：第一，兩市位于東南沿海經濟發達地區，刑事案件數量較大，樣本更具代表性;第二，兩市是較早開展認罪認罰從寬制度的試點城市，在制度具體運行方面有獨特的經驗做法。當然，受研究資金等方面因素的制約，相關調研結果可能無法完全反映全國的整體狀況，具有一定的局限性，但是，相關分析是以代表性地區為研究樣本的分析，能夠在一定程度上反映制度的實踐成績與存在問題，也能夠為認罪認罰從寬制度全國范圍的推廣提供有益的參考。

①具體表現為訊問筆錄上應當有：“你是否認罪認罰，并同意啟動該程序”等。

②同時，在檢察機關內部，如H區檢察院成立專門辦理認罪認罰案件小組，使得分流的案件能夠迅速流轉至檢察官手中。

③據統計，2018年第一季度，該區公安機關共辦理認罪認罰案件454件（481人），分別占比為同期刑事案件的64.6%、53.2%，較去年同期適用案件158件（182人），分別上升187.3%、164.3%。

④在此，我們可以初步通過某一個販賣淫穢物品牟利罪的案例切人來獲得大致印象。該案件基本案情如下：犯罪嫌疑人以5元盒的低價向行人兜售淫穢影碟100余張，非法獲利500余元。經G市公安司法鑒定中心鑒定，上述查獲的影碟屬于淫穢物品。在本案中，公檢法機關實行執法辦案全程留痕機制。公安機關向檢察機關提供了審訊犯罪嫌疑人的同步錄音錄像，便于公訴機關審查其有罪供述是否自愿，是否存在偵查機關誘供、刑訊逼供等非法取證情形。公訴機關在看守所審訊犯罪嫌疑人并向其開示證據目錄和證人名單，讓犯罪嫌疑人在值班律師見證下簽署認罪認罰具結書的過程，進行全程錄音錄像。法院在適用速裁程序審理本案時，也進行同步錄音錄像。

①筆者了解到，在抓獲犯罪嫌疑人后，公安機關會先將其帶到辦案區，全程24小時錄音錄像，使刑訊逼供等非法取證手段得到最大程度的杜絕。

②在如何判斷認罪內容的真實性方面，受訪偵查人員認為，一些慣犯、累犯會試探辦案人員的底線，交代犯罪事實的程度跟客觀真實性有較大差距，此時，辦案人員會基于經驗進行判斷，但不可否認，主觀認識和客觀事實之間仍有較大的差距。

①如上文所述，這些工作包括但不限于偵查人員需要進行政策宣講、向犯罪嫌疑人闡釋認罪認罰從寬制度的內涵與法律后果、單獨訊問并制作訊問筆錄、單獨制作認罪認罰意見書等文書、聽取值班律師意見等。

②事實上，不僅在公安機關面臨程序“不減反增”的困境，檢察機關同樣遇到類似的難題。并且，截至筆者調研結束，問題仍舊沒有得到很好的解決。

③“刑拘直訴”并非我國目前法律的規范用語，但在我國古代及近代傳統法律文化中能尋覓到關于直訴制度的蹤跡。刑事直訴在實踐中主要指公安機關對于輕刑犯罪的犯罪嫌疑人不經提請批捕程序，采取取保候審或監視居住措施后直接移送審查起訴，或犯罪嫌疑人曾經提請批捕程序，但被檢察機關作出不捕決定，公安機關對犯罪嫌疑人采取取保候審或監視居住強制措施后移送審查起訴的非羈押性案件。可以看出，理論視角一般將直訴運用于非羈押性的刑事案件中，有利于節約訴訟成本，提高辦案的效率的同時也有利于犯罪嫌疑人的訴訟權利。但“刑拘直訴”制度打破了直訴制度的適用條件與范圍，對于可以適用非羈押性措施的案件轉而利用拘留的時間以推動訴訟進程的快速流轉。

①在本文完成之前，已經有關于認罪認罰帶來的“口供中心主義”的具體討論，參見：張建偉.認罪認罰從寬處理：內涵解讀與技術分析[J].法律適用，2016（11）;史立梅.認罪認罰從寬程序中的潛在風險及其防范[J].當代法學，2017（5）;胡銘，張傳璽.認罪認罰從寬制度中的法律監督[J].昆明理工大學學報，2017（2）.

②實際上有一些案件的證據收集工作并不扎實，無法形成證據鏈，如果沒有犯罪嫌疑人、被告人的供述這項證據，犯罪嫌疑人最終可能被判決無罪。對此，檢察人員也反映，很多情況下公安機關移送過來的案件經審查發現證據并不扎實，到法院很可能會判無罪，因此會建議公安機關補充偵查。同時，調研過程中，也有法官表示，即使是情節輕微的簡單案件，個別案件仍存在證據收集的瑕疵。

①事實上，在辯訴交易制度在中國引起熱議之初，就有學者提出，辯訴交易與“以事實為依據，以法律為準繩”的訴訟原則相沖突，檢察機關也不得在事實不清的情況下與被告人就案件如何處理“討價還價。（參見：孫長永.珍視正當程序，拒絕辯訴交易[J].政法論壇，2002（6）：48.）

②目前，法院系統的量刑幅度主要參考最高人民法院《常犯罪量刑指導意見》來制定本院量刑評價表，對部分犯罪有明確指標。盡管如此，目前尚缺乏統--量刑幅度標準。

③一般認為，偵查機關主要任務是收集、固定、保全與犯罪事實相關的證據，并移送至檢察機關審查起訴，由檢察機關與被追訴人進行量刑協商，所以在偵查階段，公安機關主要負責量刑方面的法律法規與政策宣講。

④而檢察院在案件分流上不需要專門區分，由承辦檢察官自己決定是否啟動認罪認罰，并且無論由誰掌握認罪認罰從寬的啟動權，量刑建議的職權只能在審查起訴階段。

①2018年《刑事訴訟法》第81條第2款規定：“批準或者決定逮捕，應當將犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性質、情節，認罪認罰情況，對所居住社區的影響等情況，作為是否可能發生社會危險性的考慮因素。對于不致發生社會危險性的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候審或者監視居住。

①根據公安機關人員的介紹，目前適用取保候審等同于釋放，沒有任何的有效的監管措施。雖然有規定對被取保候審人員的監管需要得到當地轄區內公安部門的配合，但實際上囿于人力有限等原因難以實現。

②參見：閆召華.“從速兼從寬”——認罪案件非羈押化研究[J]..上海政法學院學報，2017（3）：85.

①也有學者從刑事訴訟程序簡化的角度進行分析，認為“刑拘直訴”制度避免了繁瑣冗長的審查批捕程序，使得嫌疑人、被告人不再被采取逮捕措施，從而大大縮短了未決羈押期限。（參見：陳瑞華.論刑事訴訟的全流程簡化——從刑事訴訟縱向構造角度的分析[J].華東政法大學學報，2017（4）：16.）

②聯合國《公民權利與政治權利國際公約》等國際文件將追訴人獲得審前釋放規定為對于公民權的一種最低限度的保障，并特別強調未決羈押應當作為例外或最后手段。

①當然，隨著我國經濟的發展，也可以建立類似發達國家的保釋項目，由政府撥付一定的經費，招募一些志愿者進行專門的取保候審保證和監管工作。

②為避免與前文羈押措施的論述重復，這里僅討論狹義上的“從寬”，即實體上的從寬，量刑幅度的從寬處理。