發揮移民安置規劃設計的龍頭作用保證移民安置工作規范有序進行

董澤輝

(水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

水利工程建設通常會涉及征收、征用土地的問題，尤其是大中型水利水電工程的建設，往往會淹沒大量的土地，因而產生大量的搬遷、安置人口，不僅搬遷安置的工作量十分巨大，補償、補助的資金數額也十分巨大，工程建設導致的征地拆遷與移民安置對移民區和移民安置區的社會經濟以及百姓的生產、生活產生較大的影響，因此切實做好移民的安置工作，實現移民“搬得出、穩得住、能致富”的目標顯得尤為重要。而移民安置規劃設計的質量對于移民安置的實施和安置的效果起著至關重要的作用，直接影響著移民安置的質量，是完成“以人為本，保障移民的合法權益，滿足移民生存與發展的需求”工作要求的基本保證。

1 嚴格資質要求，保證設計質量

水利水電工程建設征地移民安置規劃設計是水利水電工程設計的重要組成部分，因此水利水電工程建設征地移民安置規劃設計應按照《建設工程勘察設計管理條例》《建設工程勘察設計資質管理規定》和《工程設計資質標準》的要求，由取得相應資質的企業在相應等級范圍內承接設計業務。在實際工作中，從事移民安置規劃設計的單位因為時間緊、任務重、技術人員數量有限以及經驗不足，管理不夠規范，迫于各方壓力等各種原因，造成基礎工作不扎實、基礎數據不可靠，設計成果達不到相應設計階段的深度要求，安置方案也不符合實際，無法實施。

嚴把設計質量關、嚴格從業人員管理，是設計單位的義務和責任，也是監管部門對設計單位資質管理的內容。因此應該引起設計單位和管理部門的足夠重視，加強內部管理和市場監管，維護設計市場健康發展。

2 認真做好補充調查和實物復核工作，正確執行政策

大中型水利水電工程建設項目審批周期一般較長，雖然工程占地和淹沒區所在地的人民政府發布了禁止在工程占地和淹沒區新增建設項目和遷入人口的通告，但在移民安置工作啟動后，工程占地、淹沒區的實物和人口數量仍可能會與原調查結果不一致；另外，在上一階段審查移民安置規劃設計時可能會針對不完善的地方提出在下一階段應補充完成一些設計工作。根據審查意見在技施設計階段立即組織開展對初步設計階段的實物進行補充調查和復核是順利完成移民安置實施工作、簽訂移民安置補償協議的重要保證，在實際工作中也比較多見。

由于參加技施設計階段補充調查和實物復核的設計人員并非是原調查的參與者，即便同是技施設計階段的補充調查和實物復核通常也是分為若干不同的小組，由不同的設計人員分別完成各自的調查后匯總的，因此不同的設計人員在調查過程中對政策、標準的理解并不完全一致，在保持政策的延續性、政策的尺度、執行標準的精度方面都存在著一定的誤差，加之對于大中型水利水電工程建設項目，在短時間內完成補充調查和實物復核工作，需要有相當數量的技術人員參與，但實際工作中往往因為投入的技術人員數量不足，導致補充調查和實物復核工作的周期較長，影響了移民安置實施進度。因此，在移民安置實施環節，項目法人和地方人民政府積極參與，監督評估單位全程監督，完善技施設計階段補充實物調查和復核成果的驗收程序，是保證補充調查和實物復核成果質量的有效手段。

3 及時進行移民安置規劃設計交底

大中型水利水電工程建設項目移民安置規劃設計的內容豐富、涉及面廣、投資巨大，成果復雜、技術含量高，設計單位有必要在移民安置工作啟動后，及時開展移民安置規劃設計交底工作，并對確認的實物成果進行分解，按權屬分解各項實物(項目)及補償投資。移民安置規劃設計既是地方人民政府組織實施移民安置和資金兌付的依據，也是監督評估單位進行監督評估的依據。

但在實際工作中，移民安置規劃設計交底工作往往被忽視，或者流于形式、走過場，并沒有全面、完整地將移民安置規劃設計內容，尤其是實物調查的本底資料向項目法人、監督評估單位進行交底，這在很大程度上不利于監督評估單位正常開展監督評估工作，也不利于項目法人在移民安置實施過程中準確掌握移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的使用情況。移民安置規劃設計交底工作既是SL290-2009《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》的要求，也是移民安置實施工作有序推進不可或缺的重要環節，應引起項目法人、設計單位和政府有關部門的重視，共同促進移民安置規劃設計交底工作的認真開展。

4 確定水庫淹沒影響范圍，埋設永久界樁

大中型水利水電工程建設項目淹沒影響范圍廣、審批周期長，規劃設計階段確定淹沒影響范圍在現場測量定線所設置的臨時標志大多在移民安置實施階段不見了蹤跡，在很多大中型水利水電建設項目移民安置的實施過程中，幾乎都出現過移民群眾，甚至參與實施移民安置的地方干部不清楚水庫淹沒范圍最終確定在哪里、某棟房子拆不拆、某塊地淹不淹的疑問，這其中不排除原先開展的調查是按不同設計階段和不同蓄水方案進行等原因，但主要原因還是初步設計批復以后，沒有及時啟動測設水庫征地界限工作。

在實際操作中埋設永久界樁的工作不一定包括在移民安置規劃設計合同里，但不管是誰負責實施，為了移民安置工作的順利開展，都應在初步設計獲得批復以后抓緊時間開展。

5 編制符合實際的實施總進度及切實可行的年度計劃

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》要求簽訂移民安置協議的地方人民政府應當組織編制并下達本行政區域的下一年度移民安置計劃。SL290-2009也要求移民安置規劃設計單位在項目建議書、可行性研究和初步設計階段要編制年度投資計劃；初步設計階段還要求確定移民安置實施總進度，編制分期分年實施進度計劃；在技施設計階段，如有必要應對進度計劃進行調整，移民安置規劃設計單位還應配合地方人民政府編制移民安置實施計劃。

大中型水利水電工程建設移民安置工作雖然在移民安置實施的過程中充滿變數，但是移民安置進度計劃及投資計劃依然是移民安置任務有序開展的重要抓手，也是移民監督評估單位對移民搬遷進度進行監督評估的重要依據，同時也是衡量移民安置協議完成情況的重要內容。因此，作為設計任務的一部分，編制詳細、切合實際、具有可操作性的移民安置進度計劃不僅十分重要，而且具有很高的技術含量。

在實際工作中，地方人民政府對移民安置搬遷計劃往往重視不夠，常以目標考核代替移民安置年度計劃、以年度資金計劃代替移民安置年度計劃，這些都是導致移民安置實施工作開展無序、移民搬遷工作進度滯后的原因。因此，項目法人依據合同和有關規范，積極協調移民安置規劃設計單位與地方人民政府相互配合，及時編制移民安置進度計劃，是引導移民安置工作有序開展的有效手段。

6 嚴格審批程序，處理移民安置設計變更

大中型水利水電工程建設項目影響范圍大、淹沒土地多，涉及的搬遷人口也眾多，采取調劑土地的生產安置方案難度也相對要大很多。雖然《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》都要求對農村移民安置應當堅持以農業生產安置為主。但是隨著社會經濟的發展，農民外出打工、向城市等其他經濟條件相對較好的地區流動的人口增多，不僅農村土地有撂荒的現象，農民的思想也在發生變化，即便在經濟相對落后的地區，移民的意愿也逐漸呈現出希望將土地補償款補償給個人，用于增加居住面積、提升建筑質量，甚至異地、進城購房，以改善住房條件和生活環境的傾向。

為了充分照顧移民的意愿、考慮移民區和移民安置區的實際情況，同時降低移民安置工作的難度，有些項目正在做新的嘗試。不少項目在技施設計階段所采用的主要生產安置方式與經批準的移民安置規劃發生了較大改變，由于生產安置方式的不確定，對移民簽訂補償協議、選擇安置方式都可能會產生影響。因此，對于確需調整或者修改的安置方式的改變，應按《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的要求抓緊規定重新報批，以免耽誤移民搬遷的進度，而且這種耽誤的時間往往較長。

大中型水利水電工程建設項目移民搬遷安置也有多種選擇，移民在不同的時期可能會選擇不同的集中安置點，而集中安置點的選址或者規模也可能在技施設計階段有所調整，有條件的地方，還會結合小城鎮建設、脫貧解困、避險搬遷等項目，整合資金，提高移民安置點的建設標準。移民安置點建設滯后往往是造成“水趕人”、不得不采取臨時過渡搬遷安置的重要原因之一。因此，及時按程序進行設計變更，盡早完成居民點基礎設施施工圖設計非常關鍵，既可以避免移民的生活質量受到較大不利影響，也減免了不必要且不好處理的開支。

在實物調查工作開始前，工程占地和淹沒區所在地的人民政府會發布停建令，由于大中型水利水電工程建設項目的審批周期相對較長，由此導致了工程占地和淹沒區的地區經濟發展停滯，各項基礎設施也相對比較落后，由于《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》都要求工礦企業和專項設施的遷建或者復建，應當按照“三原”原則進行補償，因此經批準的移民安置規劃設計在專業項目的恢復改建設計上往往不能滿足移民安置實施階段社會經濟發展的需要。在移民安置實施過程中，地方人民政府從發展地方經濟的長遠角度考慮，也有意愿從建設征地移民補償資金之外追加一定的投資，用以擴大規模、提高標準(等級)、調整路線，從而為改變當地的落后面貌、增加發展的后勁打下基礎。專業項目的調整或者修改，有時也會影響到移民的搬遷去向、影響到水庫階段性驗收，因此，專業項目的改(復)建如有調整，也需要及時進行變更設計。

7 結語

大中型水利水電工程建設的移民安置是一項政策性強、利益錯綜復雜、充滿矛盾糾葛、組織實施困難繁多的艱巨的工作，參建各方應對移民安置規劃設計給予高度的重視，真正重視移民安置規劃設計的作用，充分認識經批準的移民安置規劃設計的嚴肅性，并在移民實施過程中嚴格執行經批準的移民安置規劃設計。在移民安置實施過程中，對于確實需要調整或者修改移民安置規劃設計的，應當及時報原批準機關批準，切不可為了回避矛盾、加快進度、甚至在地方財力不足的情況下為了一步到位的謀發展而脫離原經批準的規劃設計，任意實施。