關于海事主管部門強制清污費用索賠途徑分析

張曉雷 章榮軍 劉淑軍

摘 ?要：本文將海事主管部門強制清污費用索賠分為不涉外和涉外兩類，對兩類清污費用索賠途徑的法律依據進行了梳理和分析，提出了行政強制執行和民事訴訟兩類索賠途徑，并進行了利弊分析，提出了有關司法建議。

關鍵詞：海事主管部門;清污費用索賠;行政強制執行;民事訴訟

由海事主管部門強制進行清污的作業費用（以下簡稱“清污費用”）應當通過行政強制執行的方式進行索賠，還是通過民事訴訟的方式進行索賠，實踐中有不同看法。筆者認為，具有涉外因素的燃油泄露造成的污染，應直接提起民事訴訟;不具有涉外因素的燃油泄漏造成的污染，應通過行政強制執行，即通過行政訴訟程序解決。

1 《行政強制法》施行前，清污費用索賠的法律依據與途徑

2005年《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀要》第一百四十五條規定：“國家海事行政主管部門或其他企事業單位為防止或減輕油污損害而支出的費用，包括清污費用，可直接向油污責任人提起訴訟?！苯陙恚?012年以前）的重大船舶污染案件中，如“宙斯”輪等案法院均支持海事主管部門通過民事訴訟方式向肇事船方索賠船艇、人員、設備、物資等國家應急力量的強制清污費用。

2 《行政強制法》施行后，不具有涉外因素的清污費用的索賠依據與途徑

2011年6月30日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過了《中華人民共和國行政強制法》，自2012年1月1日起施行。海事主管部門無論是自行清污還是委托第三人清污，均屬于《中華人民共和國行政強制法》第五十條規定的代履行行政強制措施，并且在特定情況下，根據《中華人民共和國行政強制法》第五十二條的規定，海事部門可以立即采取代履行措施。

根據最高人民法院行政強制法研究小組的意見，代履行結束以后，行政機關可以做出行政決定，要求當事人支付相應費用。當事人拒不履行繳費義務又不對支付代履行費的行政決定申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政機關可以依法向人民法院申請強制執行。據此，強制清污行動結束以后，海事主管部門應當作出行政決定，要求肇事船方支付相應費用或提供擔保，肇事船方拒不按照海事主管部門的決定支付強制清污費用又不對該行政決定申請復議或者提起訴訟的，海事主管部門有權要求擔保人承擔擔保責任或者申請強制執行。

但具體司法實踐中，鑒于沒有賦予海事行政部門的強制執行權，根據《中華人民共和國行政強制法》第十三條、第五十三條的規定，海事主管部門應當自期限屆滿之日起三個月內依法申請人民法院強制執行。根據《中華人民共和國行政強制法》第五十四條以及最高人民法院《關于海事法院受理案件范圍的規定》第八十五條的規定，海事行政主管部門可以向其所在地有管轄權的海事法院申請強制執行。海事法院可以根據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十七條以及最高人民法院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百五十五條的規定進行強制執行，而不能夠進行民事訴訟進行索賠。

上述觀點也被審判實踐所證實，最新的案例是湖北省高級人民法院關于“上海某海上應急服務有限公司與平潭某船務有限公司、中國某保險公司海事海商糾紛”的裁決（[2018]鄂民終664號）。湖北省高級人民法院認為“海事局根據《行政強制法》第五十條、五十二條的規定，指派海上應急服務公司對油污進行監防清除的行為，符合行政強制行為中委托第三人代履行的情形。海上應急服務公司接受行政委托開展油污清除防控過程中，始終未與恒鼎公司進行過磋商，亦未就油污清除事宜簽訂過合同，雙方之間并不形成平等主體之間的民事權利、義務關系。故缺乏提起民事訴訟的事實和法律”。

3 《行政強制法》施行后，具有涉外因素的清污費用的索賠途徑與依據

第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議決定，中華人民共和國加入《維也納條約法公約》。而《維也納條約法公約》第二十六條規定“條約必須遵守。凡有效之條約對其各當事國有拘束力，須由各該國善意履行”，同時第二十七條規定“一當事國不得援引其國內法規定為理由而不履行條約”。

根據我國參加的《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》第一條“定義”第二“‘人員系指任何個人或合伙人或任何公共或私人機構，無論是否系法人，包括國家或其任何構成部分”，可知“污染事故發生后任何人員采取的防止或盡量減少污染損害的任何合理措施”，包括海事主管部門采取的強制清污措施產生的索賠權，均可以根據《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》的規定進行民事索賠。

根據目前我國法律適用的規定，不具有涉外因素的案件，是不適用國際公約的。這也被最高人民法院關于印發《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀要》第一百四十七條“我國加入的《1992年國際油污損害民事責任公約》（以下簡稱1992年油污公約）適用于具有涉外因素的締約國船舶油污損害賠償糾紛，包括航行于國際航線的我國船舶在我國海域造成的油污損害賠償糾紛。非航行于國際航線的我國船舶在我國海域造成的油污損害賠償糾紛不適用該公約的規定”的法律適用精神所確認。

4 清污費用行政強制執行和民事訴訟的利弊分析

根據《行政強制法》采取的索賠，燃油泄漏方承擔的是行政責任，根據《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》采取的索賠，燃油泄漏方承擔的是民事責任。而根據《民法總則》第一百八十七條“第一百八十七條 民事主體因同一行為應當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的，承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任;民事主體的財產不足以支付的，優先用于承擔民事責任”以及《侵權責任法》第四條第二款“因同一行為應當承擔侵權責任和行政責任、刑事責任，侵權人的財產不足以支付的，先承擔侵權責任”的規定，民事賠償優先，這必然對行政強制清污造成巨大影響，也是不利于海洋環境污染的有效預防的。

我國制定的《防治船舶污染海洋環境管理條例》第五十三條規定“發生船舶油污事故，國家組織有關單位進行應急處置、清除污染所發生的必要費用，應當在船舶油污損害賠償中優先受償”，也就是說，有多個債權人索賠油污損害賠償的話，強制清污的費用優先于其他油污損害債權人。當然這與最高人民法院關于印發《第二次涉外商事海事審判工作會議紀要》第一百五十一條“在船舶油污損害賠償糾紛中，權利人就清污費用的請求與其他污染損害賠償的請求按照法院所確定的債權數額比例受償”的規定相悖。筆者認為，應當優先適用《防治船舶污染海洋環境管理條例》的規定，主要原因為一是《防治船舶污染海洋環境管理條例》是由國務院根據《海洋環境保護法》制定的，且海洋環境污染防治屬于《憲法》規定的國務院職權。符合《立法法》第六十五條關于國務院制定行政法規的規定;二是《第二次涉外商事海事審判工作會議紀要》屬于最高人民法院發布的審判文件，并不是正式的司法解釋。根據最高人民法院《關于裁判文書引用法律、法規等規范性法律文件的規定》第四條“民事裁判文書應當引用法律、法律解釋或者司法解釋。對于應當適用的行政法規、地方性法規或者自治條例和單行條例，可以直接引用”規定，應當適用《防治船舶污染海洋管理條例》第五十三條的規定。

因此，當前在海洋環境污染形勢嚴峻的情況下，筆者建議通過調整立法思路或者通過最高人民法院發布司法解釋等形式，賦予事主管部門及其委托代履行的第三方有權選擇通過民事訴訟的方式主張權益，以維護提供清污作業方的主體的合法權益。