堅持社會救助　兜底民生保障

劉喜堂

堅持以人民為中心的發展思想，必須把困難群眾的衣食冷暖放在心上，必須從制度上兜住民生保障的底線，確保每一個公民都能免除生存之虞。黨的十八大以來，我國構建了較為完善的社會救助制度體系，從基本生活、基本醫療、基本住房、基本教育、就業保障和急難救助等方面為陷入困境的公民提供幫助，使困難群眾求助有門、受助及時，從而推進了底線公平，維護了社會穩定，成為社會建設以及加強和創新社會治理的基礎性制度安排。

陜西省西安市碑林區張家村街道工作人員為困難群眾辦理社會救助。

社會救助是最后一道社會安全網

當市場在資源配置中發揮決定性作用時，競爭就成為社會分配遵循的重要法則。在市場競爭中，總會有一部分社會成員因能力、身體、機會等個人原因或社會原因，處于競爭的劣勢，甚至成為競爭的失敗者。對這部分社會成員，就需要國家通過財政調節（二次分配）的辦法，保障其基本生活，為他們再次融入社會、實現自我發展提供基礎。財政調節最主要的手段之一就是建立社會救助制度。社會救助實現的是社會保障的最低目標，維護的是社會成員最基本的生存權利，是社會成員賴以生活的最后一道防線，因此又被稱為最后一道社會安全網。

改革開放以來，隨著中國特色社會主義市場經濟體制的逐步確立，市場在資源配置中的作用越來越突出，下崗、失業成為經濟運行中的常態，使得需要國家救助的社會成員越來越多。過去，在計劃經濟體制下，國家救助的對象主要是鰥寡孤獨以及未納入體制的社會邊緣人群。而在市場經濟體制下，部分或者完全喪失勞動能力的殘疾人、未成年人、老年人、重病人，以及暫時無法實現就業的成年人，都有可能陷入生活困境，同樣需要國家及時提供幫助。我國的社會救助制度正是伴隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善逐步發展起來的。從1993年上海試行最低生活保障制度，到1997年城市居民最低生活保障制度全面建立;從2003年開展農村醫療救助試點，到2007年農村低保制度全面鋪開;從2005年實施城市醫療救助、2007年開展低收入家庭住房保障，到2014年全面建立臨時救助制度，我國的社會救助制度體系日益完善，并于2014年以國務院頒布施行《社會救助暫行辦法》的形式得到完整展現。

在《社會救助暫行辦法》的規范下，我國基本建立了以最低生活保障、特困人員救助供養、專項救助、臨時救助為主體，社會力量參與為補充的社會救助體系。2013年至2018年，僅中央財政累計投入的基本生活救助資金就達8400多億元，每年有近5000萬困難群眾得到經常性生活救助，1000多萬人次得到臨時性生活救助。中央部署堅決打贏脫貧攻堅戰后，農村低保等社會救助制度發揮了重要的兜底保障作用，1813萬農村建檔立卡貧困人口納入低保或特困人員救助供養，動態保持所有縣（市、區）農村低保標準高于扶貧標準，成為脫貧攻堅的最后手段和兜底保障。

社會救助面臨著新的形勢和挑戰

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這為我國社會救助制度發展提出了新要求。但是，當前的社會救助資源供給分散，區域之間、城鄉之間發展不平衡，一些救助制度發展不充分，難以滿足困難群眾多樣化、多層次、專業化的救助需求，仍然存在不少突出困難和問題需要解決。

救助管理多元分散。民政部門負責保障困難群眾的基本生活，教育部門負責教育救助，住房保障部門負責住房救助，醫療保障部門負責醫療救助，應急管理部門負責受災人員救助，人力資源保障部門負責就業救助，社會力量參與各自為政。對象認定不統一，救助標準各自定，救助信息難共享，救助資源不統籌，雖然建立了部門協調機制，但仍難形成救助合力。

救助能力差異明顯。中西部地區開展社會救助，主要依靠上級財政特別是中央財政的轉移支付，“三區三州”等深度貧困地區無力配套救助資金，東部地區則主要依托自身財力，由此導致社會救助水平存在著明顯的地區差異。全國農村低保平均標準為年人均4833元，22個脫貧攻堅任務重的省份農村低保平均標準為4215元，全國深度貧困縣平均標準為3812元，“三區三州”所在縣平均標準僅為3706元。

救助內容簡略單一。目前，社會救助主要通過物質幫助滿足困難群眾對“物”的需求。進入新時代，困難群眾的救助需求必然從解決溫飽的物質救助型向教育、醫療、住房、就業、心理等多方面延伸，特別是對服務的需求將會越來越旺盛。但社會救助還難以提供社會融入、能力提升、心理疏導等方面的專業服務。

救助經辦參差不齊。社會救助的經辦服務主要在鄉、村兩級，同時這也是基層社會治理的重要場域。由于人手少、經費缺、核查能力弱，鄉村兩級在經辦社會救助工作時，存在著突出的短板和不足。例如，不能及時辦理困難群眾的救助請求，入戶調查不夠及時、準確、全面，一些地方存在著管理不規范的現象等。這些都制約了社會救助更好發揮兜底民生保障政策效能。

創新發展新時代社會救助制度

堅持在發展中保障和改善民生，加強制度機制建設，切實兜住民生保障底線，保證困難群眾在共建共享發展中有更多獲得感，是新時代民生保障的必然要求。當前及今后一個時期，必須按照兜底線、織密網、建機制的要求，統籌城鄉社會救助體系，完善最低生活保障制度，進一步編密織牢基本民生保障安全網。

聚焦脫貧攻堅，堅持做好社會救助兜底保障。完善農村低保制度，健全低保對象認定方法，將完全喪失勞動能力及部分喪失勞動能力，且無法依靠產業就業幫扶脫貧的貧困人口，全部納入低保范圍。加強農村低保與扶貧開發、鄉村振興的有效銜接，科學制定農村低保標準，研究解決收入水平略高于扶貧標準但缺少政策支持的問題。全面落實特困人員救助供養制度，完善臨時救助制度，筑牢社會救助最后一道防線，有效解決農村貧困人口遇到的突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難。積極開展對農村相對貧困人口的救助，使社會救助成為打贏脫貧攻堅戰后農村困難群眾兜底生活保障的制度性安排。

聚焦特殊群體，堅持推進社會救助體系建設。穩步推進社會救助綜合改革，根據特困人員、低保家庭、低收入家庭、支出型貧困家庭等不同群體的救助需求，統籌整合社會救助資源，提供多元化、針對性、專業化社會救助。強化省級在社會救助標準制定上的統籌作用，逐步縮小城鄉差距，推進城鄉統籌發展，實現城鄉困難群眾公平公正獲得低保、特困、臨時救助及其他方面的社會救助。健全完善縣級困難群眾基本生活保障工作協調機制，統籌協調各部門救助資源，加強部門協同配合，形成民政一門受理、部門協同辦理、資源信息共享的綜合救助格局。

聚焦群眾關切，堅持創新社會救助內容和方式。在加強生活保障的同時，注重救助對象的能力提升、社會融入和心理疏導，支持引導專業社工機構和社會工作者提供專業服務。進一步完善低保、特困、臨時救助等社會救助制度，實行分層分類救助。積極推行政府購買社會救助服務，運用市場機制配置服務資源，引導社會組織參與社會救助，提高服務效率和群眾滿意度，著力解決基層救助服務能力薄弱問題。加強政府救助與社會力量參與有效銜接，實現政社互補、高效便捷、信息共享，滿足困難群眾特殊需求。