糧食安全視角下黃河流域生態保護與高質量發展

方 蘭＊，李 軍

（陜西師范大學西北歷史環境與經濟社會發展研究院，陜西西安 710119）

引言

黃河發源于青藏高原，流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東九省（區），全長5464km，流域總面積79.5 萬km2。2018 年底流域省份總人口4.2 億，占全國30.3%；地區生產總值23.9 萬億元，占全國26.5%。在全國社會經濟和生態保障等方面占有非常重要的地位。

黃河流域是我國重要的生態功能區。流域中部分省份是生物多樣性集中區，承擔著維護國家生態安全的重任；同時，黃河流域生態環境脆弱，水土流失特別嚴重，再加上快速工業化和城鎮化的影響，部分干流水生態環境有所惡化，流域水生態保護迫在眉睫。因此，黃河流域生態保護和高質量發展，不但是黃河流域可持續發展的需要，更是確保國家生態安全的內在要求。

黃河流域又是實現國家糧食安全的重點區域。糧食安全始終是黨中央國務院高度關注的重大問題之一。2018 年，黃河流域的9 個省區糧食產量為23 268.87 萬t，占全國糧食總產量的35.37%，其中，四川、內蒙古、河南、山東是國家糧食主產省（區），糧食產量為19 015.40 萬t，占黃河流域糧食總產量的81.72%，占全國糧食總產量的28.90%。因此，黃河流域的生態保護與高質量發展，直接關系到國家的糧食安全。

1 近期有關黃河流域的研究

習近平總書記在2019 年9 月18 日座談會上將黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略，并提出了五點要求：一是加強上中下游的生態保護，二是要處理好水沙關系，三是推進水資源集約利用，四是探索地域特色高質量發展新路，五是保護、傳承、弘揚黃河文化[1]。習總書記的講話為黃河沿岸九省（區）指明了未來保護和發展的方向，也在學術界掀起了黃河流域研究熱潮。對黃河生態保護與高質量發展上升為國家戰略之后面臨的主要挑戰和發展方向，學界從宏觀角度提出了不同的思路和建議。例如，左其亭研究了黃河流域生態保護和高質量發展研究框架，指出戰略的實施涉及眾多學科，分析了戰略實施的理論基礎以及需要解決重大科技問題[2]；趙鐘楠等研究了該戰略實施下的發展水利保障的總體思路[3]。

關于黃河流域的研究較多集中在水利工程領域，突出體現在水沙關系方面。申冠卿等對黃河下游高效輸沙洪水調控指標進行了研究[4]，胡春宏等對黃河水沙變化趨勢預測的若干問題進行了研究，結果顯示，為兼顧河道少淤和減少輸沙水量，可通過水庫調度，優化水沙搭配、塑造高效輸沙洪水[5]。孫倩等研究了黃河中游多沙粗沙區水沙變化趨勢及其主控因素的貢獻率[6]。王偉等研究了調水調沙工程實施10 年來黃河尾閭河道及近岸水下岸坡變化特征，發現調水調沙工程有利于延長黃河現行入海流路的使用年限，顯著改變了水下岸坡的沖淤狀態，并促進其發育趨向新平衡[7]。李少文等的研究表明調水調沙對黃河入海口海域大型底棲動物群落產生了一些負面影響[8]。

黃河流域生態安全也是學界關注的重點。彭月等對寧夏黃河流域生態安全進行了綜合評價，認為流域生態安全水平有所增強，但整體上處于欠安全級別[9]。部分學者對黃河流域經濟空間分異態勢進行了分析，李敏納等研究發現，人力資源稟賦和制度稟賦是影響經濟空間分異的兩大因素；非自然稟賦對經濟空間分異的影響逐步增強，自然稟賦對經濟空間分異的影響已較弱[10]。周曉艷等研究發現，黃河流域整體區域經濟差異呈現先擴大后減小的趨勢，東部地區內部差異最顯著、對整體差異貢獻最大，中、西部地區經濟差異相對穩定[11]。有研究表明，黃河流域極端降水量在流域西部、北部和西安周邊地區呈不斷增加的趨勢，極端降水頻數在流域西部和北部地區具有增加態勢，極端降水強度增加的區域主要分布在西寧和蘭州周邊以及銀川—西安一帶，極端降水比率整體呈增加趨勢[12]。張紅武等對黃河下游河道與灘區治理進行了研究[13]。張寧寧等對2015年黃河流域61 個地市的水資源承載力狀況進行了綜合評價[14]。

很多學者對黃河流域水資源配置及調控進行了研究。Lan Mu 以陜西省西安市為調研區域，將條件價值法（CVM）引入到水價制定過程中，從水價改革的微觀基礎——農戶行為、需求和意愿為切入點，分析了農戶的最大支付意愿（WTP）及其影響因素[15]。王博等基于黃河灌區六省調研數據，研究了制度能力對農田灌溉系統治理績效的影響[16]。劉世慶等對跨流域水權交易實踐與水權制度創新進行了研究，以期為化解黃河上游幾字灣地區缺水問題提供新思路[17]。李琦等通過分析研究陜北經濟建設與水資源之間的關系，提出了陜北能源重化工基地實現水資源可持續開發利用的途徑[18]。劉敏提出的在“準市場”機制的影響下，引進水權與水市場制度來改革原有的政府主導的水資源配置績效的策略，成為西部少數民族地區水資源問題治理的主要策略[19]。韓洪云等基于甘肅、內蒙古典型灌區的實證研究，對農戶灌溉用水效率與農業水權轉移的內在邏輯關系進行了系統分析，以探索我國經濟轉型背景下農業水權轉移的條件[20]。部分學者對黃河流域灌溉水價進行了研究，趙永等研究發現，農業灌溉水價隨著灌溉用水量的減少而增加[21]。

有學者對黃河流域發展空間布局進行了研究。張貢生建議成立黃河經濟帶管委會，統籌區域人口、資源環境和經濟社會發展戰略[22]。王海江等在綜合分析全國區域經濟空間發展格局基礎上，初步提出了黃河經濟帶的空間劃分方案，并深入解析了黃河經濟帶中心城市服務能力規模等級、職能定位及其空間體系分布特征[23]。張鵬巖等以黃河流域504 個縣域為研究單元，從空間分布特征、空間集聚狀態兩個維度對2000 年、2014 年黃河流域縣域經濟密度的空間分異特征狀態和影響因素進行研究[24]。

綜合學界的各項研究，黃河流域研究體現出多角度和多學科的特點，基于黃河流域在國家糧食安全戰略中所占的重要地位，以及灌溉農業在黃河流域所占的絕對主導地位，本文主要從黃河流域農業水資源的利用效率、制度設計以及生態安全的角度來研究。

2 黃河流域現階段存在的主要問題

2.1 流域水效率亟待提升

近年來，黃河流域快速的經濟發展、人口增長與黃河有限的水資源供給之間的矛盾愈發突出，也對以灌溉為主體的流域內農業活動形成了巨大挑戰。

黃河流域是我國農業經濟開發最早面積最大的地區，然而流域內75%左右面積地處干旱半干旱地區，降水量少且時間分配不均，水分蒸發量大，農業對水資源依賴極大，農田有效灌溉面積7793 萬畝①注：畝，中國市制土地面積單位，1 畝≈666.67m2。，農田灌溉耗水量231億m3，占流域總耗水量的71.8%，黃河流域農田灌溉各省（區）地表水利用統計情況見表1。表中數據體現，除四川省外，各省（區）的農田灌溉耗水量都高居不下，幾乎全部在60%以上，其中，內蒙古自治區以87%高居九省（區）之首，寧夏回族自治區82%緊隨其后。雖然引黃灌區農業發展為國家糧食安全戰略做出了巨大貢獻，但是在有限的水資源供給條件下，流域內農業水資源浪費依然嚴重，水資源利用效率低下的問題一直未能得到很好地解決。

表1 2016年黃河流域農田灌溉各省（區）地表水利用情況統計

基于DEA 中的BC2模型和Malmquist 生產率指數方法，我們建立了農業水資源效率和全要素生產率評價模型，對黃河流域9 省（區）2002—2016 年十五年來的農業水資源利用效率和全要素生產率進行了測算[25]。研究發現，黃河流域平均農業水資源綜合利用效率呈現先逐步下降再逐步上升的“U”型曲線趨勢，但各省（區）之間呈現出不同的發展趨勢。其中青海、四川、陜西和山東的農業水資源利用效率達到相對最優，而甘肅、寧夏、內蒙古和山西水資源綜合利用效率均低于70%，說明這些地區的農業水資源配置距離最優配置出現了一定程度的偏離，可能存在著水資源的投入冗余或產出不足的情況。通過投入冗余和產出不足分析，非DEA 有效的地區都存在著不同程度的投入冗余或產出不足，尤其是寧夏，其水資源投入冗余率基本處于50%以上，產出不足率超過了100%，這說明這些地區有很高的節水潛力。

而全要素生產率方面，黃河流域各省區整體TFP 水平在2002—2016 年不斷波動，自2006 年以來，黃河流域農業水資源全要素生產率基本保持大于1 的狀態，這也在一定程度上反映出黃河流域各省（區）農業水資源TFP 普遍存在進步現象。從Malmquist 生產率指數的分解來看，黃河流域整體的純技術效率和規模效率均在1 周圍小范圍波動，說明黃河流域在2002—2016 年技術和規模均已得到一定程度地優化。各省區的技術進步指數TP 均大于1 這一結果表明，技術的進步較好地支撐了水資源的節約。進一步將技術效率變化指數分解后發現，黃河流域各省（區）除內蒙古、山西和河南外，其余6 省（區）純技術效率指數均大于等于1，說明黃河流域在現有的技術水平下較好地實現了農業水資源的節約，而內蒙古、山西和河南還具有技術進步空間。黃河流域各省（區）除寧夏、內蒙古和河南外，其余6省（區）規模效率指數均大于等于1，說明黃河流域在現有的農業資源配置下較好地實現了農業水資源的節約，而寧夏、內蒙古和河南還具有農業資源優化配置空間[26]。內蒙古、河南都是國家糧食主產區，在技術進步方面應迅速提升，促進流域內農業水資源節約集約利用。

2.2 流域水管理機制有待優化

由于黃河水量以農業為消費大戶，長期以來在農業水資源管理方面仍存在著諸多問題需要重新思考和解決。主要體現在：

（1）偏好行政管理及計劃調節，政府作用被置于絕對主導地位。從用水指標的確定到大規模的調水行為，無一不是政府行為的體現。政府對全國水資源利用情況進行整體的計劃，然后根據行政體系逐級向下分配行政指標。即使是近年來逐漸興起的水權制度，其初始水權分配仍然是這種思維模式。水權證和用水許可之間并無實質性區別。在遇到水資源需要重新配置的情況時，依然是以行政命令的方式進行水資源的再分配，同時應該體現市場作用的水價卻無法反映水資源的稀缺情況，這在農業水資源領域體現得尤為明顯。目前我國的農業水價嚴重偏低，無法反映當前水資源緊缺程度。農業水價無法覆蓋農業供水成本，更談不上推行農業完全成本水價。現階段的農業完全成本水價仍然只存在于理論當中。這一方面和農民較弱的經濟基礎有關，另一方面和行政管理、福利供水的計劃思維也是分不開的。在行政思維、計劃思維管理主導的體制下，市場的作用被長期地抑制，導致市場無法在資源配置中起到應有的作用。在我國全面深化改革，改革進入深水區的背景下，農業水資源的市場化改革應積極推進[27]。

（2）注重供給管理，對需求和參與式管理未能給予應有的地位。長期以來，水資源的供給一直受到高度重視，隨著新的水源地變得越來越稀缺，水資源供給管理成本已經十分高昂，且水利工程的負外部性逐漸顯現，生物多樣性的喪失和生態環境的破壞也為大型水利工程的興建敲響了警鐘。單一的供給管理已經不再能夠滿足經濟發展的要求。需求和參與式管理逐漸進入水資源管理的視野之中。我國農業灌溉活動的管理涉及三個主要的利益相關者，即政府、供水單位與個體農戶。不同的利益相關者有不同的利益訴求，需要有相關的融通機制將這些利益相關者統籌起來，形成合力。農戶是供水單位的終端用戶，是應用水資源為生產要素的糧食生產者，是灌溉活動的最終實現者，是主要的利益相關者，應該給予其應有的地位，讓農戶參與到管理體系中。因此重視利益相關者作用，推進需求管理和參與式管理，引入市場機制是提高我國灌溉水資源管理水平、提升農業用水效率的關鍵[27]。工藝農藝技術創新、灌溉節水方式選擇固然比較重要，但最為核心的問題是尊重并突出農業水資源利用過程中各利益相關主體“自下而上”的利益訴求，構建適合國情與水情、行之有效的新型農業節水激勵，激勵供水主體、用水主體及公眾等多重微觀主體的內在節水動機，建立暢通靈活的水資源流轉市場，配合以明晰長效的政策調控手段，促進水資源高效流轉、合理配置，達到宏觀目標與微觀目標相協調一致，方可真正實現有效節水、提高水資源利用效率，促進資源、產業、經濟良性循環，達到人水和諧[25]。

（3）黃河流域水權市場建設尚處于初級階段。水權交易是近年來興起的一種促進水資源有效分配的政策工具，在世界范圍內的水權實踐證明，建立成熟完善的水權市場可以提高水資源配置效率。黃河流域水權制度建設和水權市場培育是流域管理的有效途徑之一。我國現階段流域水資源管理，大多是行政管理。其優勢可能是交易成本低，執行力強，但是也會在某種程度造成上游區域水資源供應的巨大壓力，影響了當地農業的發展和產業結構，因此可能會產生國家戰略和地方經濟發展之間的矛盾。如果能夠合理界定流域水權，通過水權交易的形式進行自由交易，就可以緩解這種矛盾。特別是干旱的時候，如果無償向下游分水，那么中上游造成的經濟損失將無法彌補。而通過水權交易，分出去的水就可以獲得極大的收益，從而彌補這種經濟損失。由于水資源的流動性，上下游之間的矛盾始終存在。而流域水權市場是農業水權市場的重要組成部分，只有把流域上下游之間的水權交易考慮在內，才能消除上下游水權分配方面的負的外部性，更好地發揮水權市場的作用。部分地區的試點取得了較好的實踐效果。但是目前農業初始水權分配制度還不夠完善，水權沖突仍時有發生。特別是隨著新型農業經營主體的出現，水權的初始分配格局發生了顯著的變化。傳統的小農和新型農業經營主體之間存在著用水的沖突，同時伴隨著農業生產結構的調整，經濟作物和糧食作物之間也存在著水權的沖突。再加上目前農業水權價格偏低，和工業用水等存在著巨大的價值差，農業水權往往被侵占，導致了農業水權和工業水權存在著沖突。如何解決這些水權沖突，關鍵是進一步完善農業水權初始分配。只有清晰界定農業初始水權，才能夠根本保障各類用水主體的根本利益并促進有序的水權流轉和交易[26]。

2.3 流域水生態文明亟待提升

黃河流域是我國重要的能源富集區，水和能源系統之間的關系復雜。特別是煤、石油、天然氣等關系國計民生的能源種類齊全，其儲量居全國乃至世界的前列；能源礦產的品位高，富礦比重大。經濟發展對能源產業普遍具有嚴重的依賴性。一方面是能源富集，另一方面生態極為脆弱，森林覆蓋率低，植被稀少，土地荒漠化、沙漠化嚴重。所以流域發展中能源產業與生態環境的協調發展尤為重要。

黨的十九大報告指出，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。黃河是中華民族的母親河，孕育了燦爛中華文明，也是四億多黃河兒女賴以生存的生命之河，黃河的健康和安全是中華民族永續發展的前提之一。我們認為，水生態文明水平就是一定區域和一定時間內水生態系統和其他社會經濟系統相互作用的可持續發展水平。水生態文明是生態文明建設的重要組成成分，也是黃河流域生態保護和實現高質量發展的重要衡量指標。我們以中國城市群中心城市的水生態文明為研究對象，建立了包含水經濟、水生態及水社會系統的指標評價體系，運用主成分分析法對2012—2016 年中國城市群中心城市水生態文明水平進行了評價。發現各中心城市的水生態文明水平及綜合得分具有明顯的地域特征且具有空間穩定性。結果表明，與其他城市群相比，中國西北地區黃河流域的蘭西、關中、呼包鄂榆城市群水生態文明水平相對較低。同時，經濟增長、資源稟賦、環保政策、開放因素對水生態文明水平具有正向影響，社會因素、第二產業占比對城市群水生態文明水平具有負向影響[28]。可見，黃河流域有限的水資源量及相對偏“重”的能源產業和制造業對水生態文明提升有著相當大的負面影響。

3 黃河流域大保護與高質量發展建議

中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。黃河上中下游在自然環境、地理位置、經濟基礎和歷史背景等方面均有較大不同，沿黃地區生態環境也體現出鮮明的區域特征和復雜性。為了使有限的黃河水資源更加節約集約利用，更好地服務于國家糧食安全和生態安全，提出以下建議。

3.1 創新流域水管理機制，服務國家糧食安全

進一步加大節水宣傳教育力度，提升全社會節水意識，大力推進農業、工業、城鎮生活等重點領域節水改造，建設節水型社會，加強節水監督管理，推動用水從粗放向節約集約轉變，加快形成節水型生產生活方式。政府應不斷創新制度，推進水資源的市場化管理。在黃河流域水量有限的情況下，重點提高農業用水效率是保證農業生產、保障糧食安全的重要途徑。應積極發揮利益相關者群體的作用，同時對農戶采用先進節水技術給予支持。政府大量的持續的公共投入對灌溉效率提高和農戶的公共福祉有著決定性的作用。

政府積極改進水資源管理方式對流域可持續發展具有重要意義。水資源配置思維應逐步由人水對立到人水和諧轉變，水資源配置目標逐步應由增長績效到福利績效轉變，水資源管理方式應逐步由單一方式到水量——水質——水生態三位一體的管理方式轉變，將水質和水生態納入水資源管理，從而實現水量安全、水質安全、水生態安全。不僅考慮水資源對經濟生活的支撐，更是從生態系統的角度考慮到水資源對整個經濟社會生態系統的安全。這才是實現流域水資源科學管理的必由之路。

繼續加強黃河流域水土流失綜合治理。做好全流域水土流失綜合治理的頂層設計優化工作，將其作為黃河生態經濟帶建設的基礎性工作，依靠數字化手段，切實采取生態措施，并配以有效的政策支撐，實現水土流失治理的制度化、智能化，為流域生態保護與高質量發展提供一個穩定的生態基礎。推進節水防污型社會建設。在工程措施方面，強化流域內節水、控污以及泥沙協同治理帶建設；在制度措施方面，強化流域內河長制、水價形成機制、水權配置機制等的進一步完善，全面提升流域水資源的利用效率和效益。

水價政策是水資源需求管理政策中最行之有效的經濟手段。而農民作為灌溉水價的承受主體，其心理承受能力，即真實支付意愿是當前水價政策制定中必須考慮的重要因素。灌溉水價標準的制定需要準確估計農民用水戶的綜合承受能力，水價調整的幅度應在可承受范圍之內。

進一步完善黃河流域水權市場建設。我國水權市場建設要處理好政府和市場的關系，要降低水權交易成本，要控制水權交易外部性。

3.2 踐行“兩山”理論，提升流域水生態文明

踐行習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”理論，通過建設“四大體系”和“七大區域”，積極推進生態廊道建設。要以生物多樣性保護為重點。建立“四大體系”，推動黃河流域生物多樣性的保護：即生物多樣性系統研究體系、生物多樣性綜合信息共享體系、生物多樣性資源信息管理系統、生物多樣性綜合評估體系以及生物遺傳資源保護法規體系。在黃河流域建立“七大區域”[29]，即祁連山生物多樣性優先保護區域、庫木塔格生物多樣性優先保護區域、西鄂爾多斯—賀蘭山—陰山生物多樣性優先保護區域、六盤山—子午嶺生物多樣性優先保護區域、太行山生物多樣性優先保護區域、羌塘—三江源生物多樣性優先保護區域、秦嶺生物多樣性優先保護區域。以生態廊道建設為途徑。建設綠色景觀廊道，實現保護生物多樣性、過濾污染物、防止水土流失、防風固沙、調控洪水等目的；建設生態隔離帶，對流域生態環境惡劣地區進行隔離保護，實現生態環境的修復。與此同時，建立“黃河生態廊道數據庫”，實現流域生態數據信息的共享。

通過轉變經濟發展方式加強水生態文明建設。一是要因地制宜發展生態經濟。根據黃河流域不同區域的實際，科學處理水生態文明與經濟發展之間的關系，積極探索富有地域特色的高質量發展新路子。二是對傳統產業實施生態化改造，提升能源資源節約集約利用效率。培育綠色發展新動能，特別是信息技術、生物與新醫藥、節能環保等新業態。三是注重培育綠色發展新動能。在農業生產領域，應充分利用黃河流域資源優勢，大力發展生態農業，并注重打造具有流域特點的有機生態農業產品品牌；在工業生產領域，應大力發展循環經濟、新興產業，提高資源綜合開發效益；在服務業方面，應大力發展如金融、物流、技術服務、專業服務、文化旅游休閑服務、養老嬰幼服務等新業態，全面提升發展質量。

經濟發展過程中要提前布局水生態文明建設。一是推進城市化進程，發揮集聚效應。合理控制城市和城市群規模，實施以水定城。二是擴大開放程度，積極引入外資。對外商直接投資要提升管理和選擇，對于“污染避難所”效應，要制定約束性政策。三是提高環保投入，優化政策設計。政府在加強水生態文明干預時，一方面需要充分考慮環保投入和政策設計的精準性，充分發揮市場作用，發揮社會力量；另一方面要充分考慮到水生態文明不同水平差異，黃河流域中上游地區需要適當加大水生態文明建設的資金支持力度。四是推廣清潔能源，提升全民意識。