江西省水生態文明制度體系建設實踐及探討

周 娟，計 勇，張 潔，吳培軍，高桂青

(1.南昌工程學院水利與生態工程學院，江西 南昌 330099；2.江西省鄱陽湖水利樞紐建設辦公室，江西 南昌 330046)

改革開放以來，中國經濟建設飛速發展，已經成為世界第二大經濟體，人民生活不斷改善。但同時面臨的資源消耗、環境污染等生態問題日益嚴重，保護環境刻不容緩，尤其是水環境問題[1]，而水生態文明建設能夠有效緩解這些問題[2]。水生態環境問題存在原因眾多，缺乏制度保障是極為重要的一個方面，水生態文明制度是促進水生態文明建設的動力和保障[3]。美國、日本與德國等發達國家在生態文明建設中側重于將環境保護、資源管理與法律政策相結合，推動了生態文明建設進程，并取得了不錯的成績。在中國，黨的十八大報告、十八屆三中全會報告、十八屆四中全會報告都對生態文明制度建設做出了決策部署，形成了中國新時期生態文明制度建設框架[4-5]，十九大報告專門論述生態文明體制改革，并對生態文明體制改革做出重大部署，不僅說明了生態文明體制改革的必要性和緊迫性，而且為生態文明體制改革指明了方向和重點[6]。

江西省位于中國東南部，長江中下游南岸，境內降水量豐富，多年平均降水量1 638 mm，水系主要由贛江、撫河、信江、饒河、修水五大河流構成。鄱陽湖流域面積16.22萬km2，占全省土地面積的94%[7]。鄱陽湖是中國第一大淡水湖，也是白鸛等珍稀水禽重要的棲息地和越冬地，在調蓄長江水資源及保障下游水安全等方面至關重要[8]。本文從江西省水生態文明制度體系建設為切入點，總結江西省水生態文明建設取得的成績及所面臨的問題，并提出展望，以期為其他城市水生態文明制度體系的建立提供可借鑒的思路和方法。

1 水生態文明制度體系建設

水生態文明建設是實施可持續發展戰略的重要舉措與根本保障，水生態文明制度體系是水生態文明建設的基石[9-10]。根據國家、水利部及江西省關于水生態文明制度體系建設文件精神，江西省積極推動建立健全水生態文明建設各相關領域制度體系，見表1。江西省水生態文明建設目標是通過實施最嚴格的水資源管理制度與河湖長制制度、水生態保護與修復、各行業節水減污相應制度體系建設和培育江西省特色水文化，轉變水資源開發利用方式，塑造現代人水和諧關系，營造人水和諧的良好城市生態環境。

表1 江西水生態文明建設制度理論體系

1.1 法律法規建設

江西省在全國率先推進了生態文明法治制度建設，以優化水資源管理與配置、加強水環境保護及水源地建設以及區域水生態恢復3個核心理論為依托，實時將完善的政策上升為法規、規章，及時調整和修改與水生態文明建設相沖突的地方性法規、政府規章和規范性文件，讓科學立法、嚴格執法和公正司法為江西省水生態文明建設保駕護航[11]。江西省先后出臺了《江西省資源綜合利用條例》《江西省水資源條例》《江西省濕地保護條例》《江西省河道采砂管理條例》《江西省農業生態環境保護條例》《江西省實施河長制湖長制條例》等地方性法規，落實最嚴格水資源管理制度，加強入河排污口監督管理；進一步實現水資源的可持續利用，起到合理開發、利用、節約、保護和管理水資源，防治水害的目的；江西省全面推行河湖長制，將河湖長制正式推上法治軌道，這對治理好江西省河流湖泊起到了巨大的推動作用。此外，還出臺了《江西省建設項目環境保護條例》《江西省農業生態環境保護條例》《江西省環境污染防治條例》等相關的法治制度。這些針對水生態文明建設相關領域制定的法律法規制度加快了江西生態制度建設步伐，為建設生態文明“江西樣板”提供法治保障。

1.2 行政管理制度建設

依據《江西省水生態文明城市試點建設實施方案》《江西省水生態文明縣評價辦法》等行政管理辦法，以河湖為主線，形成了水安全、水環境、水生態、水文化及水管理“五位一體”模式[12]，推進鄱陽湖區及試點市(南昌、萍鄉、新余)、縣、鄉(鎮)、村的水生態文明建設，并先后確定了會昌縣、蓮花縣、共青城等水生態文明建設試點縣[13]。在具體的落實上，加強了政府責任制，先后出臺《江西省水生態文明試點建設和自主創建管理暫行辦法》《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的實施意見》，提出黨政同責、一崗雙責、聯動追責、主體追責、終身追責機制，把責任追究貫穿于決策、執行、監督各個環節，推動各級領導干部更好地履職盡責、擔當作為。在節水用水以及保護水資源方面，江西省始終貫徹落實最嚴格的水資源管理制度，以“三條紅線”和“四項制度”為主線，先后出臺了《關于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》《實行最嚴格水資源管理制度實施方案 》《江西省實施“河長制”工作方案》等文件，嚴格控制各用水對象的用水指標，積極開展節水型社會建設，加強工業及農業節水管理，優化各區域的水資源配置，完善河湖管理保護制度。

1.3 技術標準體系建設

水生態文明是生態文明的核心組成成分，科技創新是提高社會生產力的戰略支撐。在水生態文明建設的實踐過程中離不開科技創新的支撐和引領[14]。為貫徹落實江西省委、省政府《關于建設生態文明先行示范區的實施意見》中提到的技術標準體系建設，江西省從國土空間開發管理標準、綠色產業標準、資源節約集約利用標準、生態環保標準、生態文化標準和生態文明制度建設標準等方面建立水生態文明建設技術標準體系，出臺了《江西省標準化體系建設發展規劃(2016—2020年)》。一方面完善了地方標準體系，另一方面強化標準監督，加強生態文明標準化，為服務江西綠色崛起打下堅實基礎。同時結合江西特色，出臺了江西省地方標準《鄱陽湖生態經濟區水污染物排放標準》，制定了嚴格的水污染排放標準，為保護鄱湖湖“一湖清水”，保障鄱陽湖生態安全，尤其是水環境安全發揮著積極作用。2017年國家標準委批復江西省政府同意籌建國家技術標準創新基地(江西綠色生態)，江西省成為第10個擁有國家創新基地的地區，這有助力推動江西省水生態文明建設的進程，實現綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益的目標。

2 水生態文明制度體系建設存在問題

生態文明建設要靠制度來推進。生態文明制度體系的建立及不斷發展完善能夠為水生態文明建設提供具體的行動標準及真正的引導和監督約束力量[15]。其中，法律制度是生態文明建設的根本保障，行政管理體系是生態文明建設的動力源泉，建設技術標準是生態文明建設的基本規范。目前，江西省水生態文明制度體系建設雖已取得顯著成效，但仍存在以下問題。

2.1 法律法規體系不健全

水生態文明涉及因素多，涉及面廣，是一個多領域、多層次的系統和綜合體系，僅僅依賴于政府單方面的政策引導和強制介入是遠遠不夠的，還必須有強有力的法律來平衡各種權利之間的沖突，對不顧生態后果的短期行為進行硬性約束，從而保障水生態城市的建設[16]。目前江西省在水生態發展過程中，一方面缺乏成熟、系統的法律體系來平衡政府各職能部門之間的關系、明確權力與責任主體以及強化水生態發展責任；另一方面在環境資源保護方面，缺乏健全和完善的配套法律法規，公眾的環境保護意識不強，社會各個主體的生態發展責任不明確。水生生態保護領域需要的相關專業性知識非常強，眾多的舉措具有高度的科學性及專業性，其法律法規條文經常呈現框架性特征，缺乏針對性的辦法。例如，鄱陽湖生態經濟區水資源豐富、候鳥多、生物多樣性好，但由于缺乏相應的制度保障，導致監管力度不夠，人類活動過多干擾其生態環境，影響了鄱陽湖的生物棲息地環境，破壞了生物多樣性；生態特征極為顯著的贛江流域缺乏專門的保護性法規，相關條文立法碎片化現象嚴重，跨區域的流域范圍水生生態保護沒有得到足夠的重視。

2.2 行政管理體系不完善

水生態文明制度體系建設以人水和諧可持續發展為核心，從嚴格的水資源管理和配置以及水環境保護制度體系為主線，協調多元主體利益。江西省水生態文明體系建設在行政管理上面臨著體系不完善的問題。首先，主要體現在管理責任主體不明確，績效考核機制不完善。江西省水資源管水體制爭議突出，用水矛盾明顯，缺乏創新管理模式及水務一體化管理的統一涉水事物管理制度；缺乏嚴格的政府及領導干部考核相結合的監督制度，導致水生態文明建設工作中，政府部門的主導及監督作用未充分發揮出來，領導的重視程度、干部的積極性和主動性還有待提高，以及缺乏相對于成熟的考核監督機制。其次，河長制的由來是源自在水危機事件的壓力下，現有的河長制政策實施能夠快速解決水危機，使水質明顯改善，起到樹立起政府形象和公信力的目的，從而得到廣泛應用。但是，當河長制由危機轉向常規治理時，由于相關制度的滯后，經濟發展的需求，環境保護并不是唯一重要的治理目標，從而缺少執行能力，河長制政策執行無法得到有效保障，各級官員也無法將重心集中到河長制工作中，導致其相應的水環境治理動力成為一大難題。最后，在社會治理力量參與問題上關于公眾對河長制公共事務參與方面的相關制度不完善，政府對河長制政策的社會宣傳力度與范圍不夠，宣傳手段不夠創新，導致公眾參與度不足。

2.3 科技支撐不全面，技術標準缺乏

水生態文明建設是以人水和諧可持續發展為核心，涉及因素多、涉及面廣，需要先進的理論指導，以及多元化的技術支撐。但是，江西省尚未出臺水生態文明建設相關技術指南，導致技術標準不足或缺位[9]。雖然早在“十二五”期間，在江西省委、省政府的領導下，推動了科學技術標準化改革創新工作，也取得了豐碩的標準化工作成果，但是增速減緩，科技進步對工業經濟貢獻率處于較低水平。據《中國區域創新指數報告(2016年)》顯示：2016年南昌市創新綜合指數城市排名25，創新環境指數城市排名27，處于全國較為落后的位次[17]，導致在各領域、各方面的科學技術標準化工作還存在不適應或者跟不上現階段產業、社會需求及經濟發展的步伐。因此，自主創新能力不足、技術創新支持力度不夠是制約江西省水生態文明發展的一大因素。同時，屬于行政管理范疇的技術標準往往程序更為簡單，但專業性更強，需要大量的科學研究來支撐，這類技術標準往往起著實際效用，但是實際上在于科技支撐不全面、技術標準缺乏。生態極為顯著的贛江上跨區域流域范圍內水生態保護缺乏廣泛的科學研究及科技支撐。從而導致在當前水生態文明規劃、方案建設、監督檢查及驗收過程中都缺乏有針對水生生物多樣性的調查方案、實施及驗收標準。

2.4 公眾參與度不高

公眾參與是民主治理在水生態文明建設中的體現，公眾是水生態文明建設的基礎性力量，提高公眾參與水生態文明建設的有效性與積極性，對于推動水生態文明建設具有重要的理論與實踐意義[18]。目前江西省水生態文明制度體系建設中沒有明確規定公民的環境權，關于公眾參與的規定大多是原則性的，沒有建立起完整的制度和規范程序，公眾環境知情權缺乏有效保障機制，公民環境監管權沒有強有力保障。同時受政府水生態文明建設信息公開制度不健全的影響，公眾獲得水生態文明建設相關政策和決策程序的信息較少，對水生態文明建設事前環節的參與程度不夠，造成公眾自覺參與水生態文明建設意識和能力較弱。

3 水生態文明制度體系建設展望

3.1 創新制度建設，以“河長制”為抓手

制度改革是建設水生態文明的重要保障，在推進江西水生態文明建設過程中，河長制作為江西的“招牌”與經驗受到全國范圍內廣泛的關注。河長制作為河湖管理和保護的一項重大制度創新，表現出其特有的優勢。在河長制實施中要結合江西特色，首先要時刻注意緊密貼合新的發展理念，貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念；落實最嚴格的水資源管理制度；加強水資源管理能力建設，在重要水功能區、飲用水源、重要河流等區域實施監測及做到水資源管理信息互通、資源共享。其次，要強化部門間的協同配合，打破行業和地區邊界，整合力量、形成合力、齊抓共管、聯合作戰，建立嚴格的督導檢查和考核制度。最后，注重將河長制建設與社會監督、全民參與緊密聯系，建立水生態文明民生工程群眾參與模式，降低群眾參與門檻，讓普通民眾來關注自己身邊的河流湖泊，提高信息透明度，讓水量、水質、水生態信息成為日常關注的熱點，建立公眾參與有效的監督機制。

3.2 創新理論研究，為制度建設提供保障

江西省素有“物華天寶、人杰地靈”盛譽，具有良好的生態環境基礎，水系發達、河湖眾多，孕育了豐富的物種，每年吸引全球95%以上的越冬白鶴及數十萬只越冬水鳥，也為長江江豚提供了重要的棲息地。在江西省水生態文明建設過程中，以河長制理論為主導，以綠色發展、政府主導、公眾參與、突出重點、彰顯特色為原則，加快構建具有江西特色、系統完整的生態文明制度體系，以建設國家生態文明試驗區為契機，積極探索生態文明治理體系和治理能力現代化建設新經驗。通過實施最嚴格的水資源管理制度、水生態保護與修復、各行業節水減污體系建設和培育江西省水文化，轉變水資源開發利用方式，塑造現代人水和諧關系，營造良好城市生態環境。在制度建設中建構正確的生態位思想，建構生態位需要從環境與人入手，在探究生態危機產生根源的基礎上，統籌從生態意識到生態位建構整個生態思想踐行過程。因此，在江西省水生態文明制度體系的建立上要注重開展水生態保護、水污染防治、水資源調配等工作，在加強河湖生態水力學、污染物治理、棲息地保護等科學研究基礎的同時，建設以“生態恢復”為準則的各類技術標準、導則，從而推動江西省水生態文明建設的發展。

3.3 加強科學研究，提升創新能力

面對新時代水利事業的發展和生態文明建設的需求，水生態文明建設面臨許多復雜的生態保護問題，從而對相應技術標準所涉及到的專業技術含量要求更高。其中包括生態環境監測、河湖生態水力學、水污染防治、水資源調配、生物棲息地構建及保護、生態調控管理等專業技術。這類技術往往需要大量的科學研究來支撐，需要廣泛、深入地開展水生態文明建設過程中的相關研究，努力提高科技支撐能力，讓科學技術為生態保護提供全方位服務，從而實現科學治理。同時，由于其科學技術涉及諸多領域，因此在做好頂層設計的前提下，需要充分發揮相關科研部門和單位各自的優勢，強化多元主體的協同創新。此外，針對流域性水生態文明建設工作，例如鄱陽湖、贛江，其流域特殊性及獨特的生態定位，相關建設、研究工作及標準制定工作需要緊密結合，細化準則、精準定位。一方面在加強水生態文明科學研究的基礎上，將科研成果上升為江西省水生態發展的行業標準，直接為其水生態文明建設提供技術依據；另一方面加快標準編制進度，提高標準編制質量，明確水生態文明建設的發展方向和重點領域。

3.4 強化公眾參與，保障制度長效性

公眾是水生態文明建設的基礎性力量，也是水生態文明建設的服務目標。提高公眾參與對于推進水生態文明建設具有非常重要的理論與實踐意義。加強公眾參與水生態文明建設的積極引導，提高水生態文明建設需要公眾參與的法律法規和制度建設做保障以及提升公眾參與能力。從法律層面上，需要更高層次的法律來賦予公眾參與的合法性，在立法中確立公民對于環境情況的知情權與參與權，確保環境信息的有效性、及時性及準確性。其次，明確公民行使環境權的細則、義務及相應法律責任等，對阻擾信息公開及數據造假行為追究其法律責任。制定公眾參與水生態文明建設的公共決策機制，明確各個階段公眾參與的程序及途徑，并做好相應的宣傳工作，完善公眾參與的反饋機制和責任追究機制，從制度建設上調動公共參與的積極性。制定水生態文明公共教育規劃，加強宣傳教育，建立環境教育基礎，促進基礎教育、社會教育與水生態文明建設的融合，多途徑、多層次來提高公眾對水生態文明建設的認知與實踐意愿。

4 結語

水生態文明制度建設是一項綜合且復雜的系統工程，需要不斷探索、創新與積累[1]。江西省只有建立健全科學合理、可靠完善的政府責任、嚴格的水資源管理、全面的技術標準、公眾參與等水生態文明制度體系，求真務實，開拓創新，構建具有江西特色的水生態文明制度體系建設模式，為區域水生態文明建設指明發展方向以及為實現綠色江西、打造美麗江西中國樣板提供堅強的制度保障。