基于模糊一致矩陣優選模型的河長制績效評估

張志國

(新賓滿族自治縣水利工程建設質量與安全監督站，遼寧 撫順 113200)

遼河流域作為遼寧省最大的河流，在保護生態環境和稀有魚類資源等方面發揮著重要作用，近年來遼河水環境污染問題突出進一步加劇了城市飲用水和生活用水的供需矛盾，引起遼寧省和水文學者的廣泛關注。自全面推行河長制的相關文件正式發布以來，全國各地區積極開展了河長制的推行，遼寧省政府為境內的近千條河流分別設立“河長”。同期，遼寧省辦公廳頒布的河長制實行的通知明確規定了“河長”的主要職責有確保責任、資金、項目與規劃的落實，對所負責的水環境綜合整治規劃承擔組織編制和領導實施責任，抓好督促檢查和協調工作中的矛盾，帶頭深入開展水污染治理工作。截至2018年，遼寧省境內的近3000條河流“河長”基本落實到位，各地區關于河長制的建章立制相關工作基本趨于尾聲，未來推行河長制的重點工作逐漸轉變為落實各項河長制的切實有效的推進。遼寧省政府結合具體情況和中央發文，明確了進一步強化河長職能的五大保障措施和八項主要任務。

河長制的推行引起了學術界的重點關注，如任敏等[5]通過分析河長制影響因素、協作過程和責任機制，明確提出了跨部門協同為河長制推行的典型特征；王樹明等[6]對河長制從新制度經濟學的角度作了詳細分析，并指出仍需要進一步加強河長制的問責、監管等方面問題；左其亭等[7]提出了支撐河長制理論的三大體系，結合實際案例給出了有效的建議；李美存等[8]通過分析河長制實施過程中存在的主要問題，從社會力量和法律層面提出了完善長效治污考核方法。

1 河長制目標分析

遼寧省發布的河長制實施意見明確了提升河流綜合功能，強化河流執法監督，推進河流長效管護，實施生態修復，開展水環境治理、水污染治理、水資源保護以及水資源管理八大任務，進一步解讀和分析河長制實施意見可將主要任務概括為法律監管、水生態修復、水環境治理和水污染防治四大目標，不僅明確了水資源保護、節約與優化配置的任務要求和工作中心，而且體現了水資源管理的各個方面。

1.1 水污染防治

可從整治受污染河湖和減少入河污染物兩個方面防治水污染問題，其中減少入河污染物需要嚴格治理農業面源污染、城鎮生活污染和工礦企業污染等。實踐表明，處于陸地與水生生態系統之間的濕地能夠最大限度地發揮凈化水體的功能，從而達到水環境的凈化與保護?？衫盟懡诲e帶以及天然或人工多水塘系統的生態自然凈化功能，實現對降雨徑流中的有機物、氮磷的截流凈化，加強陸地生態系統中氮磷等物質的循環并將底泥還田，降低水體環境受農業面源污染的影響[9]。對已經污染的河流整治應首先了解綜合治理的主要目標，貫徹落實水環境治理計劃各項要求，統籌規劃多方面治理措施。

1.2 水生態修復

水生態修復就是要加強水域資源保護，有效保護自然河流、湖泊以及濕地等水源涵養空間，強化對生態系統的保護，需要嚴格執行建設項目占用水域等效替代、補償辦法。為增大并恢復水域面積可加強退田換湖和水庫工程建設[10]。為實現河道的景觀美化和保護可采取植物與工程相輔相成的設計理念，還應綜合考慮植物措施與工程措施設計護岸形式。對于存在較大洪量的河道，有必要考慮徑流的分散作用，將防洪排導設施設置在下游區域，從而開發漁業、旅游業等產業。

1.3 水環境治理

加強污水治理能力和水源地保護是河湖水環境綜合治理的重要基礎，為保障飲用水水源安全要切實排查各種環境隱患，實施規范化管理和水源地指標達標建設。建立健全水環境問題預警機制和水環境綜合整治體系，加快水環境治理信息化與網絡化建設的快速推進。對于城鎮要快速推進污水處理設施與城鎮雨污水分流管建設，在農村應以河道疏浚整治、生活垃圾處理和生活污水治理為重點，不斷提升污水集中處理覆蓋率，促進水生態文明和水美鄉村建設。

1.4 法律監管

加強河湖水庫管理的執法能力對于推進河長制的實行具有重要作用。因此，需要統籌多部門的行政執法職能力，建立健全水資源執法體系和管理機構，確定落實各項保護政策與制度的有效開展，從而為促進區域發展和提供優質水源提供可靠依據[11]。另外，對于重點保護區域和水質敏感區，應加強執法巡查力度和監管能力，對于違法社會活動采取掛牌督辦措施。只有這樣才能確保各項政策發揮應用的功能作用，尤其是在偏遠地區更要加強串講和教育工作，從而確保各項地下水防治工作的積極、順利的開展和實施。

2 構建河長制績效評估模型

2.1 選取指標

河長制實行效果的考核是績效評估的主要內容，針對當前水體污染嚴重、粗放型水資源利用以及過度開發等突出問題，中央一號文件提出了最嚴格水資源管理制度，其基本內涵是基于“四項制度”與“三條紅線”監理管理體系，為嚴格控制入河排污總量、遏制用水浪費以及用水總量控制建立相應的控制紅線。根據法律監管、水生態修復、水環境治理、水污染防治4類目標和河長制推行的有關要求，可從水污染排放、水資源利用以及水資源供給3個方面建立河長制績效評估體系，各指標數據及內涵見表1。水質與水量為水資源供給的兩個主要方面，因此可將其進一步分為三級以上水質占總水域比X2和總供水量指標X1，提升區域水環境和供水能力為河長制推行的一個重要目標，而這兩項指標能夠較好地反映目標的要求；反映水資源利用效率的重要參數是用水效率，這也是河長制推行的基本要求，為更好地反映當地用水效率可采用萬元工業增加用水X4和萬元GDP耗水X3兩項指標；另外，根據河長制推行實施意見中從源頭上控制水污染防治和減少入河湖污染物要求，可選擇水污染排放指標X5考量區域污水治理狀況。

表1 遼寧省河長制績效評估體系與指標數據

2.2 基于模糊一致矩陣優選的數據處理

在廣泛征求了河長制推行有關學者與專家意見的基礎上，利用德爾菲法確定河長制績效評估X1～X5指標權重依次為0.20、0.25、0.20、0.20、0.15。由于各指標的量綱不同而無法直接用于績效評估，因此需要歸一化處理各指標數據。根據各指標所包含的信息與內涵可將其分為正向、負向兩類，其中正向指標有X1、X2指標，負向指標為X3、X4、X5。優屬度矩陣根據Zald公式建立，正向與負向指標歸一化處理公式如下：

(1)

(2)

(3)

據此，可得到河長制績效評估最優與最劣方案分別如下：

g=(1.0，1.0，1.0，1.0，1.0)、b=(0，0，0，0，0)、指標權重w=(0.20，0.25，0.20，0.20，0.15)。

3 遼寧省河長制績效評估

3.1 河長制發展趨勢

根據歸一化處理公式和各指標初始數據，并利用基于模糊一致矩陣的績效評估模型最終得到遼寧省2005—2018年水資源管理效果見表1，為更好地揭示其變化規律將其繪制成如圖1所示的形式。

圖1 遼寧省2005—2018年水資源管理績效評估變化趨勢

根據圖1變化趨勢可知，遼寧省2005—2018年水資源管理評估值總體表現出波動上升趨勢，特別是在2012年河長制實行以來績效評估值呈顯著的增長趨勢，然而在具體的實施過程中存在一定的波動，例如2014—2016年績效評估存在下降趨勢，而在2018年重新達到峰值。根據遼寧省境內主要河流治理狀況可知，在2012年河長制開始實施時并未取得較為顯著的效果，隨著各項措施的不斷推行與落實，管理效果逐漸得到明顯提升并在2015年達到峰值。

3.2 效果波動分析

根據績效管理變化趨勢可將河長制推行效果劃分為2009—2014年初顯期、2015—2017年波動期與2018年至今再發展期，具體分析如下：

遼寧省政府在2009—2014年期間對遼河流域大力推廣河長制的實行，從而推動了各市、縣級政府積極開展河長制的建章立制相關工作，促進了河流水生態文明與水美鄉村的建設，因此績效管理評估處于較高水平。河長制的推行在2015—2017年期間表現為各區域的自發行為和效仿活動，因此對保障制度和相應的法律依據比較缺乏。河長制在實際過程中發揮著積極作用，而在構建法治體系方面還存在著很多非法治影響因素，其主要原因為建立的河長制缺乏相應的法律依據和體系框架。值得注意的是考核當時經濟發展的重要參數還是以GDP為主，還未將綠色GDP納入考核的范圍。因此，行政部門主要責任人在河長制實行一定時期后的熱情有所下降，從而使得河長制效果存在波動。自2018年至今，隨著河長制實施效果不斷得到各方的認可和國家更加注重生態文明建設，政府部門再次開啟河長制的推廣實施，所以河長制再次進入一個新的發展階段。

3.3 決策建議

(1)完善專項政策法規、明確權責義務。關于法治的論述在河長制推行意見中主要體現在如下方面：加強法治監管、對飲水水源保護區的排污口及違法建筑依法清理、依法劃定水資源管理范圍等，這類論述是從現有環境法的角度提出法規政策，因此在實際應用中限制了治理行為的主觀能動性和客觀治理對象，并且體現了目前解決的協同失靈、主體權責不等的問題，因此法律依據還不夠完善。各級政府應結合當地實際狀況，制定符合自身情況的河長制推行法規[12]。

(2)完善河長制考核體系。在政府主要責任人考核中納入河湖管理效果指標，為確保河長制的長期有效運行應對任內造成的生態損害實行終身追責。將涉及水系統的排水、用水、取水等各個環節納入考核體系，全面考慮各因素作用。另外，要堅持橫向評價和實事求是的原則，為避免出現單方面依據上級評價考核應建立一套能夠具體化、定量化的全面性考核體系。

(3)加大宣傳力度，引導民間力量參與。由政府主導的河長制模式不可忽視群眾的力量，為更好地發揮管理作用還要積極引導群眾的參與。社會力量作為現代化治理體系的重要主體，在提高河湖管理工作效率和完善治理結構方面具有重要作用。根據PPP模式吸納民間技術、資本的投入，對促進河湖治理工作的順利開展十分重要。

4 結論

本研究結合前期的數據資料，對遼寧省2005—2018年水資源管理水平運用模糊矩陣優選模型進行評價，根據績效管理變化趨勢可將河長制推行效果劃分為2009—2014年初顯期、2015—2017年波動期與2018年至今再發展期。隨著河長制實施效果不斷得到各方的認可和國家更加注重生態文明建設，政府部門再次開啟河長制的推廣實施，所以河長制再次進入一個新的發展階段。