建設用地地類設定存在問題與分析

李 樂

（東營市土地綜合整治服務中心，山東 257091）

長期以來建設用地地類主要作為限制城市、建制鎮、村莊等過度擴張，避免農用地、未利用地被過度占用的主要控制指標一直受到普遍關注。各級政府因建設用地總量及其空間布局的制約，必須進行相應的規劃調整或使用城鄉建設用地增減掛鉤結余指標，以適應新上項目用地需求及用地布局最優治理。結合第三輪土地利用總體規劃編制、城鄉建設用地增減掛鉤指標調劑，以及城鎮內部用地供給、管制等具體工作來看，建設用地地類存在地類界定粗放、地類邊界與管轄邊界不分、微觀管制標準缺失等多種問題。十九大報告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》提出的“完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作”，將限制城市、建制鎮、村莊過度擴張的制約措施轉變為城鎮開發邊界，是對原有土地使用調控手段的轉型升級，由此也要求政府決策者與領域內學者明確和界定建設用地與城鎮開發邊界、土地用途之間關系。本文通過梳理建設用地地類在土地調查、規劃編制、增減掛鉤等方面存在的不足，分析其產生的深層次原因，為下一步國土空間管理涉及的分類、調查、規劃、利用等問題提出改革建議。

1 存在的主要問題

1.1 實際調查難以充分銜接土地利用現狀分類

《土地利用現狀分類標準》的制定為部門間土地分類的統一提供了標準，為不動產權籍調查、土地供給、村莊規劃等提供了更為精細的管理、統計口徑。原國土資源系統作為實施土地利用調查的主管部門，卻依然受以往土地分類體系當中對于“開發建設”傳統認識的影響，不僅需要依照《土地利用現狀分類標準》對商服、住宅、工業、倉儲、機關、學校等用地類型進行土地利用現狀調查，而且需體現1998年修訂的《土地管理法》中建設用地的概念（見表1）。即使如此，在實際土地利用調查工作當中，單純依據《土地利用現狀分類標準》附表 A.1及《第二次全國土地調查技術規程》附表B1 并不能滿足原國土資源系統對于城市、建制鎮、村莊（農村居民點用地）、獨立工礦、風景名勝及特殊用地等不同類型建設用地的管制要求。城市、建制鎮、村莊、獨立工礦、風景名勝及特殊用地的劃分依據并不同于土地利用分類的以產權界線（宗地）為基礎、突出主導用途和覆被類型的劃分方式，更多體現了不同級別政府空間管轄權、礦業權、所有權性質等因素。為此，《第二次全國土地調查技術規程》利用附錄中表A2 對城市、建制鎮、村莊、獨立工礦、風景名勝及特殊用地進行了單獨解釋，以便于對落入這些區域內的商服、住宅、工業、倉儲、機關、學校等用地按照建設用地進行調查，但造成不同級別土地利用類型難以按照相似或相近的用途進行歸并，混淆了地類與區域兩個概念之間的差異性，致使土地調查、規劃當中地塊的土地分類屬性信息、圖例圖式等的口徑、標準不一致（見表1）。

表1 建設用地在法律、標準、規程中的范圍與對接依據

同時，因林地、草地、濕地等非建設用地面積比重較大的緣故，《第二次全國土地調查技術規程》附表A2 將風景名勝用地指代的建設用地限定為風景名勝景點及管理機構的建筑用地，與產業用地、住宅用地等以土地產權界線劃分圖斑的地類存在差異性。按照《產業用地政策實施工作指引（2019年版）》對于風力與光伏發電項目、旅游項目（鄉村旅游、自駕車旅居車旅游）、冰雪場地設施建設項目等用地類型的界定，也傾向于以永久性建筑物的建筑紅線作為建設用地的劃定依據，即突出改變原始用途、硬化原有地面、建設永久設施三個方面的特征。換言之，第二次全國土地調查和后期具體的土地管理當中對于此類產業用地的調查、管理，均突破了《第二次全國土地調查技術規程》規定的以產權范圍線形成宗地作為基本調查單元的基本要求，增加了依據土地覆被劃分土地類型的做法。

1.2 土地利用總體規劃難以精準管控規劃用途

第二次全國土地調查雖然在土地利用現狀分類調查的基礎上凸顯了城市、建制鎮、村莊、獨立工礦等范圍概念，但是納入這些范圍的建設用地以商服、住宅、工業、倉儲、機關、學校等用地為主，耕地、園地、林地、草地等則按照農用地或未利用地進行調繪。而在第三輪土地利用總體規劃編制過程中，以中心城區及其未來擴展區指代城鄉建設用地的做法，造成城市、建制鎮、村莊、獨立工礦等區域及其規劃區內部現狀為農用地、未利用地且在土地利用總體規劃實施過程中不會改變用途的地塊被規劃為建設用地，導致現狀地類與其未來預期的不一致及建設用地指標浪費。而且按照城鄉規劃采用的《城市用地分類與規劃建設用地標準》的有關規定，水域、農林用地及其他非建設用地等不屬于建設用地地類，不應該納入建設用地指標預留范圍（見表1）。但是在第三輪土地利用總體規劃過程中，為避免后期因城市規劃調整造成與土地利用總體規劃存在沖突而陷于繁瑣的土地利用總體規劃調整當中，我國大部分省（區、市）的原國土資源部門采取將城鎮中心城區及其規劃區、產業園區等全部規劃為建設用地的方式，以提高城市、產業用地規劃的自由度、靈活性，其負面效益則是建設用地指標的不經濟利用，尤其是在建設用地需求遠大于建設用地控制指標的情況下，將部分農村居民點規劃拆除以確保建設用地指標總量不突破[1]。

《市（地）級土地利用總體規劃編制規程》附表A.1將城鎮用地、農村居民點用地、采礦用地、其他獨立建設用地作為土地規劃用途分類的三級地類，僅反映出對于建設用地指標的控制（見表1）。較之《城市用地分類與規劃建設用地標準》，土地規劃用途分類缺少商服、住宅、工業、倉儲、機關、學校等用途的具體反映，致使不同用地之間的便利性、緩沖區、兼容性分析與布局難以綜合地體現在土地利用總體規劃當中。不同用途地塊的布局調整與優化需納入城鄉規劃、環境保護控制等有關標準，造成不同規劃體系目標難以整合、環境保護政策難以融合等多重問題。而且，后期的土地供給不僅要滿足土地利用總體規劃對于建設用地指標、布局的要求，同時需滿足城鄉規劃當中《城市用地分類與規劃建設用地標準》劃定各類用地的管制要求，造成土地利用規劃、管理與城鄉規劃分類體系、口徑不一致。為進一步壓縮規劃項目對建設用地指標的占用，在第三輪土地利用總體規劃編制當中，也存在部分省市對于城鎮村用地以外的單獨選址建設項目，尤其是非建設用地比重大的風景名勝、戶外運動、鄉村旅游等項目采取以永久性建筑物的建筑紅線作為建設用地規模進行空間規劃與布局的做法。這種建設用地規劃方式與第二次土地利用現狀調查、后期產業用地管理當中的做法類似，雖然能夠確保產業用地符合建設用地規劃、管制要求，但破壞了宗地的完整性，后期因產業規模擴大可能產生的建設用地規模擴大、用地結構調整等而增加的不必要的規劃調整時間、人力、資金等成本問題，不利于企業市場行為的自主性發揮及良好營商環境的建立與維持。

1.3 城鄉建設用地增減掛鉤難以反映建筑面積

城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）作為土地利用總體規劃的補充，在調節城鄉建設用地指標轉換方面發揮著關鍵作用。尤其是鄉村振興戰略的深入推進，成為推動農村人口向城鎮轉移、農業人口向二、三產業轉化，土地出讓收益、增減掛鉤結余指標調劑資金向貧困地區流動的重要平臺。同時，實施增減掛鉤可以將農村建設用地指標平移到城鎮區域，然后通過土地有償供給滿足城鎮建設、產業發展需要。但正如前文對土地調查、規劃當中建設用地調繪存在的各種問題的闡述，《第二次全國土地調查技術規程》中的表A2雖然將村莊界定為農村居民點，以及所屬的商服、住宅、工礦、工業、倉儲、學校等用地，但現實調繪村莊用地一般以村址作為一個整圖斑，其內部也涵蓋宅基地、草地、耕地等多種非建設用地類型（見表1）。而且隨著農村人口的不斷外遷，農村居民點內部閑置、低效利用土地也占據了一定比重。按照農村居民點用地整圖斑建設用地實施增減掛鉤，容易形成用途相同的耕地、林地、草地等非建設用地因坐落于村莊內外的差異而決定能否納入增減掛鉤，造成增減掛鉤指標認定、識別、控制與管理缺少精準性。

增減掛鉤結余指標調劑與土地征收均屬于政府行為，服務于土地一級市場的政府供地。二者面臨的共同問題就是土地有償供給當中一、二級市場交易對象類別的差異性：一級市場作為計劃經濟時期供地模式的保留，體現了政府對土地的計劃供給與價格調控；二級市場則是對是城鎮區域內土地立體開發與使用的建筑面積市場價格的反映。目前，隨著農村居民生活水平的提高及生活理念的變化，逐步放棄了傳統平房而選擇兩層或多層樓房居住。在這種情況下，即便嚴格按照《第二次全國土地調查技術規程》中表A2對農村居民點用地進行界定，也僅能夠反映農村建設用地的水平面積，難以體現市場經濟模式下建筑面積的價值（見表1）。按照現有政策，將土地出讓收益、增減掛鉤結余指標調劑資金在扣除相關成本、管理費用后全部返還農村，農民依然難以分享土地經濟開發建設后二級市場的增值收益，造成經濟價值在增減掛鉤結余指標調劑、土地征收、土地有償供給、不動產二級市場交易等環節分配不均衡，不利于城鄉之間、產業之間財富均衡與合理分配，以及農村集體經營性建設用地、宅基地的市場化發展。

2 原因分析

2.1 受歷史因素影響較多

建設用地一詞起源于新中國成立初期我國黨和政府對于國家建設的概括性認識。1953年《國家建設征用土地辦法》將國家建設范圍界定為國防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設及其他經濟、文化建設等社會經濟發展的各個方面，即以國家主導的基礎設施、二三產業等用地作為與農用地、未利用地對應的土地類型。隨著對土地信息的不斷重視，我國政府逐步開展了土地調查工作。1984年開展的全域性第一次全國土地調查由全國農業區劃委員會具體負責，其當時采用的土地利用現狀分類（八大類）較多基于其自身職能及管理對象的特征，對于農林用地的劃分相對詳細，對于城鎮、農村居民點等則作為整體概念進行分類、調繪，造成第一次全國土地調查本質上成為側重農業領域的專題性調查[2]。1986年國家土地管理部門建立以后，并未立即針對這種分類體系存在的問題進行修正而是繼續沿用該分類體系開展土地利用總體規劃、土地征收等工作。

1988年修正的《土地管理法》改變了以往城鎮國有土地全部無償劃撥的供地方式，轉向依據營利性、公益性分別采取市場主導的有償、政府主導的無償兩種模式。有償、有限期、有流動的改變促使政府不僅強調生產建設過程中用地單位產生的各種經濟效益，而且也促使國土系統必須建立能夠反映不同用途地塊特性的分類體系，以便于在土地有償供給、使用過程中明確各類用地多元化、精準化的使用期限、費用標準等內容。基于此，國家土地管理局于1989年制定的《城鎮地籍調查規程》中單獨建立了反映實際用途的“城鎮土地分類及含義”。此后，國土資源系統在建立統一土地分類系統方面不斷進行嘗試，于2001年印發了《全國土地分類》（試行）。因該體系缺少對建設用地的一級地類與二、三級地類的合理性銜接，造成不同部門之間管理、統計的不統一性。國土資源部不得不以原“八大類”為基礎，于2003年建立《全國土地分類》（過渡期間適用），延續國土控制建設用地范圍，其他部門詳細規劃、管理內部用地的模式。為避免建設用地與實際用地類型之間關系的邏輯混亂，《土地利用現狀分類標準》直接舍棄了建設用地類型。但由于土地調查權與空間規劃、管制、審批權的不統一，《第二次全國土地調查技術規程》不得不依然采取地類歸并的方式，以建設用地地類銜接國土資源部門與住建、交通等涉及空間規劃的職能部門，致使《土地利用現狀分類標準》失去了最初的設計目標。

2.2 空間規劃體系不銜接

城鎮建設和產業發展二者相互依存、共同促進。自20世紀50年代初期，國家建設就成為過渡時期政府關注的核心內容。土地征收成為計劃經濟模式下政府促進城鎮、基礎設施、產業用地等發展的主要手段。與此同時，我國政府也開始探索城市規劃方面的制度建設，確保城鎮、產業集中區域的有序發展及合理布局。1956年《城市規劃編制暫行辦法條例》確定的城市規劃范圍體現了城市規劃與土地征收的服務對象的一致性，是對各級行政轄區內城鎮中心區域各類非農建設用地的局部性規劃[3]。城市規劃根據不同的城市規模，從人均占有的角度統籌規劃商貿、工業、綠地、居住等一系列用地類型，以保障城市的內部結構合理、交通便利、環境優美、空間開放、基礎配套等綜合目標，但是缺少對各級行政轄區全域范圍內農用地、未利用地（生態用地）的綜合考慮。為此，1986年中共中央、國務院印發的《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》通過推動土地管理局成立，將土地管理職能由農村區域向城市、農村全域覆蓋，成為農村集體土地向城鎮國有土地、農用地（耕地）與未利用地向建設用地轉換的中間樞紐。這種中間樞紐的定位，也促使原土地管理局直接利用“八大類”中城鎮、農村居民點等國家、鄉（鎮）村建設用地概念進行范圍控制，并引導了以后自上而下的以建設用地、耕地控制指標分配為主的土地利用規劃體系建設方向。尤其是1998年修訂的《土地管理法》直接從法律角度對建設用地概念進行了明確，同時將土地利用總體規劃的對象限定于建設用地、農用地和未利用地三個主要方面。

土地利用總體規劃體現了政府對于經濟、社會、生態三種價值形態的綜合認知與管理，但并沒有理順政府行為與市場行為在具體實現三種價值形態均衡發展方面的作用。土地利用總體規劃與城市規劃均屬于政府權力，體現了政府的空間規劃權、管制權。而城市規劃與單位面積效益高的二、三產業的綁定直接反映了地方政府管理者在以經濟建設為中心作為社會主義初級階段重要內容的績效表現。在黨的十四大第一次明確提出建立社會主義市場經濟體制以前及后續一段時期，各級政府對于經濟過多的直接干預造成土地利用總體規劃對于城市規劃、產業用地的制約嚴重不足。隨著政府職能轉變改革的推進，經濟建設逐漸向社會層面轉移，政府則不斷增加對公益性、基礎性、戰略性強的耕地保護責任考核。尤其是十八大以來，我國黨和政府對于生態文明體制改革工作日益具體化，將自然資源環境承載力、自然資源資產負債表作為規劃、發展的自然本底值和環境限制因素，推動了統一銜接、功能互補、相互協調的全域性空間規劃體系的探索建立[4]。這也要求今后的國土空間規劃不僅要考慮城鎮擴張對于自然資源資產的侵占，而且要從空間規劃權統一、三種價值形態互補、土地用途與個體產權對應等方面，理順城鎮開發邊界與土地用途管制之間的邏輯關系。

2.3 城鄉不動產市場缺失

1988年修正的《土地管理法》將先前由政府全盤主導的計劃供地模式轉變為政府控制集體土地向國有土地轉換、農用地和未利用地向建設用地轉換，以及城鎮國有土地的有限市場化，但在所有權類型層面不包括農村集體土地、在三大地類層面不包括農用地和未利用地（特指土地使用權）。2007年實施的《物權法》第十二章建設用地使用權部分也延續了國家建設的傳統認識，將個人或單位在土地一級市場通過招標、拍賣、協議等出讓方式獲取的土地使用權定義為建設用地使用權，形成國有建設用地與土地征收、土地市場掛鉤的現象，其負面效應則是凈地出讓帶來的城鄉土地市場價格計算模式不統一、現有城鄉不動產資源難以形成統一的不動產市場等問題。生產建設需求及農村居民點的規模、布局、材料等局限性之間的矛盾造成征收后原地上地下建筑物、構筑物等的拆除以滿足建設用地凈地出讓條件。但征收過程中具有計劃特征的土地征收補償安置費不能解決不同地類之間發展權差異所形成的市場價格問題；地上房屋補償也不能全部采取類似國有土地上房屋征收與補償中參照市場（二級市場）價格的方式，部分省市依然依據建筑材料、結構等確定房屋價格。整個土地征收、一級市場到二級市場鏈條當中，土地及地上房屋的價格存在計劃定價與市場定價、土地出讓價格與建筑面積價格并存的現象，造成被征地群體缺少與市場化程度較高二級市場直接、充分的銜接。

按照市場主體“法無禁止即可為”的原則，現行《土地管理法》對于開發建設需依法申請使用國有土地的規定，主要針對提高現有用地的集約度、改變土地用途方面的土地利用行為，并未對城鎮居民購買農村建設用地之上的房屋等建筑物或構筑物形成法律層面的明確禁止。國辦發〔1999〕39號、國發〔2004〕28號、國土資發〔2004〕234號等文件對于禁止城鎮居民購買農村房屋的規定并不具有法的性質，僅是延續了計劃經濟時期城鎮與農村兩個領域內各自分配、互不交叉的模式。1988年修正的《土地管理法》允許土地使用權轉讓，為城鎮房地產充分市場化發展奠定了基礎，也為土地出讓、土地征收及地上物補償等提供了可行的市場參考價格。但受制于土地使用權轉讓的空間范圍、所有權類型制約，農村集體土地、房屋等不動產市場發展非常落后，缺少依據建筑面積計算不動產價值的口徑，以及缺少影響偏遠地區農村不動產資源價格的田園風光、自然景觀、農業政策、環保機制等要素的獨立性考慮和指標系統建設，造成農村房屋自發流轉偏重建設成本、增減掛鉤結余指標調劑與土地征收供給采取同樣的建設用地寬泛概念，難以實現城鄉不動產價格及標準的精準化、市場化銜接與轉換。

3 優化建議

3.1 找準“建設用地”界定的關鍵特征

《土地復墾方案編制規程 第1部分：通則》（TD/T 1031.1-2011）對于生產項目、建設項目、永久性建設用地術語的定義，反映出生產建設項目并不等同于《土地管理法》中的建設用地，存在臨時性建設用地與永久性建設用地兩種類型[5]。把依法征收并用于建設工業場地、公路和鐵路等永久性建筑物、構筑物及相關用途的土地定義為永久性建設用地，在強調以建筑紅線作為認定依據而否定產權界限的同時，將永久性建設用地限定于征收后用于建設永久性建筑物、構筑物及相關用途的國有土地，征收后用于其他產業類型的土地及現狀農村居民點用地則不屬于建設用地或永久性建設用地的范疇。這顯然與土地利用調查、土地利用規劃、增減掛鉤和土地征收當中建設用地范圍不相符，體現了土地管理由集體到國有、由農村到城市的單向性。而可重復性使用的建筑材料建設的建筑物或構筑物也并不能反映臨時性建設用地的特征。以常見的板房為例，雖然建筑材料能夠重復利用，但是其底部也需要壓實、固化地表，以確保房屋的穩定性、安全性，其結果就是對土地形成壓占、破壞等問題。而且在時間尺度上，板房也存在突破《土地管理法》及地方性法規等關于臨時用地管理時限的規定，而作為長期性建筑物或構筑物使用。結合目前政府職能轉變、市場經濟建設、生態文明體制發展等多背景考慮，對于“建設用地”的界定必須擺脫以往社會經濟發展為主導的狹隘思路，轉向社會、經濟和生態效益統籌推進的綜合理念，依據產權地塊內主導用途劃分不同的土地利用類型，體現三種效益形態的均衡管理。而社會、經濟和生態三種效益類型是對現有價值形態的具體概括，即這三種效益更多是以組合的形式體現于土地利用類型當中。因此，不能簡單地以《土地管理法》中農用地、建設用地和未利用地劃分這三種效益形態，而是需通過增加土地利用分類一級類的數量和分類級別進行細化管理，提高土地利用類型與各自效益類型的針對性和匹配度。

3.2 建立分區、分類結合的綜合規劃體系

土地利用分類僅是對社會、經濟和生態效益類型的概括表述。如何量化和控制人類活動對于自然資源資產的干擾，要兼顧宏觀、中觀與微觀多個尺度。需要對現有的分區、分類體系進行整合與鏈接，通過調整不同層次分區、分類當中的主體功能、主導用途、控制標準等，實現國土空間規劃的定性、定量指標的多層次分解與細化。在宏觀效益層面，結合生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界的劃定情況，依據城市、產業等發展規劃和資源分布、污染類型等將城鎮開發邊界內部劃分為多種類型的主體功能區，并進一步明確主體功能區對同類型資源或產業集中布局或統一管理的作用。合理界定各功能區內部具有輔助或支撐功能的其他用地類型（如產業區內的商服用地）的比例，既要嚴格限制，也要從必要性的角度衡量它們的基礎作用。在土地利用層面，依據產權劃定的用途地塊及同類型用途的不同產權組合，通過空間分析優化各類用地的最優組合與時空，提高土地利用的兼容性，避免環境負效應。在物理控制層面，強調土地用途地塊改變地表耕作層、地下水文、地表徑流等自然特征建筑物、構筑物的建筑紅線。通過控制各類用地產權地塊內部建筑密度、覆被情況、配套設施比率等各類指標的詳細控制，提高對于人工不透水層管理的精確性和土地利用類型效益的最大化，并落實海綿城市、低密度發展、精明增長等宏觀城鎮綠色發展理念。另外，在時間層面，嚴格控制形成臨時性人工不透水層的建筑物、構筑物的使用時間，并降低它們對周圍生態環境、水文地質、野生物種等自然資源資產的干擾程度。在使用過程中或結束后，實現先前地形地貌、土壤質量、自然植被等自然資源資產的恢復治理工作。

3.3 構造基于用途管制的同地類、地類間不動產市場

改變以往土地征收為生產建設服務的傳統認識，以及土地市場與建設用地掛鉤的片面認識，結合當前農村土地入市形成的多源頭供地機制改革，廢除政府壟斷的一級市場模式，實現城鄉不動產價格體系的市場化對接。依據《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》《生態文明體制改革總體方案》等對于涉及農業、林業等不動產資源交易機制的市場化探索。在廢除限制城鎮居民購買農村宅基地、房屋、耕地、林地等集體不動產有關規定及增加社會公眾施工、建筑權利的基礎上，結合土地利用分類的多種類、多層級體系構建，擴大土地、房屋、耕地、林地等不動產資源資產交易的多目的性。在價格體系建設方面，不涉及用途改變的不動產類型之間的交易可依據各自的管理與運營要求、內部建筑結構、地理區位、基礎設施配套程度、公共服務設施便利度和市場供需關系等因素，在明確土地及地上地下建筑物、構筑物和定著物等不動產之間相互關系、主次功能、各自價格組成的基礎上形成靈敏度高的市場價格；涉及用途或利用集約度改變的不動產類型之間的交易則不僅要考慮與自身條件類似的市場價格，在一定國土空間規劃管制范圍和尺度內，結合控制性詳細規劃及后期可能的具體用途、內部結構等，增加不同類型不動產之間發展權交易的內容，體現效益增值。各類用地價格不僅要考慮經濟環境下價值的體現，而且要體現政府或社會群體等持續性政策扶持、資金投入所折算出來的經濟價值，推動社會效益、生態效益在經濟維度的轉化與實現。