公共數據開放的政府主體責任研究

儲節旺 楊雪

摘 要：[目的/意義]在大數據時代，隨著公共數據開放的逐漸深入，政府在數據開放過程中的作用日益重要。[方法/過程]文章從公共數據開放的現狀出發，提出政府在理論層面的主體責任以及在實踐層面具體履行職責的優化思路。[結果/結論]公共數據開放過程中政府主體責任的優化思路主要包括拓寬數據來源、加強平臺建設、消除數據孤島、研究開放數據的商業發展、構建需求驅動型數據公開、以大數據貫徹“創新驅動發展”和推行數據開放試點制等。

關鍵詞：數據開放;公共數據開放;政府主體責任

Abstract：[Purpose/Meaning]In the era of big data，with the gradual deepening of public data，the role of the government in the process of data opening is increasingly important.[Method/Process]The article started from the status quo of the openness of public data，proposed the main responsibility of the government at the theoretical level and the optimization of the specific duties at the practical level.[Results/Conclusions]In the process of public data opening，the optimization ideas of the main responsibility of the government mainly included broadening data sources，strengthening platform construction，eliminating data island，studying the commercial development of open data，constructing demand-driven data disclosure，implementing“innovation-driven development”with big data and implementing pilot system of data opening.

Key words：open data;open public data;government main responsibility

信息技術的蓬勃發展，將人類理性拓展到極致，也催生了大數據時代的到來。2009年，美國數據門戶網站data.gov上線，越來越多的數據被搬到了線上并開放給第三方使用，公共數據開放的大門被打開。隨即，各國的數據開放政策迅速興起，在國際社會中掀起了如火如荼的開放數據運動。

2012年3月，美國在一個名為《大數據研究發展規劃》的國家戰略中，提出要重視大數據領域的發展，最終具備從大型復雜數據中提取信息的能力。2013年，日本政府發布了《創建最頂級IT國家宣言》，明確提出“提升日本競爭力，大數據應用不可或缺”，并將2013-2020年的國家戰略制定為以發展大數據為核心。促進經濟的數字化發展成為世界各國共同研究的時代課題，發展大數據既是機遇也是挑戰。正如習總書記在中國科學院第十七次院士大會上的講話所強調，“機會稍縱即逝，抓住了就是機遇，抓不住就是挑戰”。

公共數據開放取得的巨大效益在發達國家的實踐中已經展現出來。西雅圖利用大數據，建立了4個主要城區的電力管理系統，獲得了數百個數據集。不僅包括每家每戶的用電總量，數據信息更是詳細到照明、做飯、電熱水器以及取暖設備等用電行為的分類數據，最后通過預測分析工具，對數據進行挖掘，找出了可行的節電措施。紐約利用大數據建立了一套完整的大數據防火系統。數據搜集主要集中在獲得居民平均收入、建筑物年齡、是否存在電氣性能等與建筑物相關的信息。通過計算出建筑物的火險概率，為33萬棟使用指數高的建筑物標注了風險指數，按照風險指數的高低定期進行安全排查，達到了有效預防火災的目的。加拿大多倫多的一家醫院，利用大數據建成了預防嬰兒夭折的生命體征監控系統。醫院針對早產嬰兒實現了每秒鐘超過3 000次的數據讀取與記錄，通過對數據集的分析與挖掘，獲得了早產嬰兒夭折前的各種生命體征變化數據。不僅可以制定相關防御措施，也能及早發現不同嬰兒的特殊情況，并進行醫療干預。

2015年中共中央頒布了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，首次提出推行國家大數據戰略[1]。大數據不僅是一場技術變革，更為重要的是一場經濟發展方式的變革，是一場國家治理方法的變革。在這場變革下，國家、企業、社會乃至公民個人，都對精細化的數據信息有了更加明確的追求。各國都在探索如何利用公共數據，以構建更加符合人民要求的民主政府、實現更加滿足人民需求的公共服務、創建更加符合人民期待的美好生活。

作為新時代的潮流，公共數據開放是大勢所趨。然而數據開放不是簡單的信息公開，各國數據開放均需在政府的大力推行下方可進行，政府在數據開放過程中具有舉足輕重的作用。推進公共數據的開放，需要政府切實履行職責，為數據開放營造適宜發展的社會環境。政府是一個龐大的執行團體，具有多方主體。推行公共數據開放的過程中，政府如何履行職責，履行哪些職責，政府主體的責任如何界定，是本文研究的重點。

1 公共數據開放的概念界定與發展現狀

1.1 公共數據開放的概念界定

公共數據與政府關聯密切，但公共數據與政府數據并非是完全等同的概念。公共數據是指與社會民生相關的、從社會生活中搜集的以社會大眾為對象的數據，數據搜集的主體并不完全是政府。政府數據則特指政府在社會治理過程中所掌握的與社會民生相關的數據資源。過去，具有公共價值的數據資源僅掌握在政府手中。隨著科技信息與經濟社會的發展，越來越多的民間組織、私人企業等，具備了搜集公共信息的能力，并在社會生活中逐漸承擔了部分公共服務職能。王翔等認為，公共數據開放并不等同于政府數據開放。公共數據開放的主體更多元、客體更多樣，相互之間的互動關系更為復雜[2]。

公共數據的開放還涉及隱私保護問題。田新玲等認為，大數據之大首先體現在規模的龐大性上，隱私數據與公共數據模糊混雜在云端，哪些屬于保護的范圍難以界定[3]。大數據儲存與處理的云數據管理者，擁有對海量數據信息的處理技術與管理權限，輕而易舉就能觸碰到數據信息中最隱蔽的部分。雖然公共數據開放為經濟發展增添了無數可能的契機，但在這個過程中，政府若不加以限制，后果將不堪設想。

公共數據取之于民，用之于民。如何使公共數據更好地為人民服務，怎樣讓數據為人民服務，成為當局政府應該主動思考的重大議題。沈亞萍等認為，數據開放的義務主體是廣義上的政府[4]。對公共數據的研究，應首先對作為義務主體的政府責任進行探討與梳理。當前我國正處于發展的關鍵期、改革的攻堅期，大力推行公共數據開放，不僅助力創新驅動發展，還為最終走出一條最具競爭力的中國發展之路開辟道路。正如周大銘所說，公共數據開放的意義在于讓大數據時代最重要的生產資料——數據自由地流動起來，創造一個更加富有責任感、更高效、更透明的政府，并催生創新和經濟增值，推動信息經濟的發展，促進我國經濟增長，提升我國的全球競爭力[5]。

1.2 公共數據開放的現狀

十三五規劃以來，公共數據開放的實踐被提上日程。在公共數據開放的背景下，一些地區的大數據發展實踐正不斷刷新著社會治理、社會服務的方式，使民眾的社會生活發生了微妙的變化。見表1。盡管如此，必須清醒地認識到，我國目前的公共數據依舊是不完全的、部分領域的、初級階段的開放，開放的現狀更多地體現為大數據的發展與應用在倒逼政府的公共數據開放。

沈亞平等認為，在推進公共數據開放的過程中，我國的政府數據在很大程度上呈現出碎片化管理的局面，部門主義不斷蔓延，大大影響著政府的透明度、回應性與決策的合理合法性[6]。武長海等認為，目前我國的公共數據不僅在數據利用過程中存在嚴重的“信息孤島”和“數據閑置”現象，而且在數據獲取過程中也存在數據分布零散、數據格式混亂，以及數據更新滯后等問題[7]。王運等通過對上海市政府公共數據整合與開放的研究，認為當前我國的公共數據開放主要存在公共數據開放的相關法律法規不健全、政府主體對數據共享的認識不足、利益問題掣肘信息資源的共享以及由此帶來的缺乏對公共數據資源的統一規劃等問題[8]。可見，我國公共數據開放的現狀不容樂觀。此外，本文通過研究在數據開放領域做得較好的城市狀況發現，公共數據的開放還存在以下問題。

其一，公共數據只開放不維護。多數政府由于技術能力有限、財政資金不充足，公共數據僅停留在開放層面上，缺乏必要的分類與及時更新。公共數據涉及社會民生方方面面，種類多、信息量大。僅停留在開放層面會直接導致公眾無法直接獲得所需數據。并且龐大的公共數據與公民隱私之間沒有明確的界限，若不加以全方位維護，會直接導致公民個人隱私無法得到保障。

其二，數據開放程度與經濟發展效益不對稱。公共數據開放的首要目標是充分挖掘海量數據資源的經濟價值，以更高效地實現人民對美好生活的需要。現階段，貴州省的大數據戰略取得了驕人的成績。但是在反映貴州信息社會發展水平的四個重點領域中，在線政府發展水平最高，但貢獻度最小[9]。雖然貴州省2017年的在線支付指數從3年前的29位，越居至14位，但在線政府的發展并沒有對貴州省的信息經濟指數、網絡社會指數和數字生活指數起促進作用。可見，即使是在全國數據開放處于領先地位的標桿城市貴州，政府數據開放水平也處于初級階段。即單純的數據存儲平臺，開放數據的可利用率不高。

其三，開放數據的價值挖掘不夠。2012年10月，北京市推出了政務數據資源網（www.bjdata.gov.cn），率先建立了公共數據資源開放平臺。截至2019年3月，該網站共發布了北京市56個政府部門的1 260類數據集，發布總數據量約7 731萬條[10]。但在公共數據資源的利用方面，除了北京市高級人民法院利用數據開展的“信息球”、北京九州聯宇信息技術有限公司開發的“實時交通信息服務”等少數典型應用外，其他優秀應用并不多[11]。作為走在公共數據開放前沿的首都城市，北京市對公共數據資源的利用度顯然不夠。縱觀全國，高質量的數據開放寥寥無幾，高價值的數據開放應用更是屈指可數。

其四，數據資源流動性不強。2016年，上海市發布了《上海市政務數據資源共享管理辦法》的通知，明確對作為數據資源的共享進行規范[12]。然而，公共數據的跨部門使用流動性依舊不強。數據資源更多地體現為部門內部資料，被阻隔在體制之內。從政府信息資源共享平臺建設至今，政府部門間信息資源共享交換的總量并不大，數據提供方存在對數據安全或業務信息泄露的顧慮，需求方難以獲得所需數據[13]。數據資源的流動性不強，會直接導致“數據孤島”現象的產生，極度影響公共數據開放的效果。

2 政府在公共數據開放中的主體責任

主體責任，最早是由習總書記在十八屆六中全會上提出。主體是最重要的，主導性的。主體責任就是占主導性地位的責任。政府在公共數據開放過程中具有關鍵性作用，作為數據開放的主導者，政府理應擔負起主體責任，牢固樹立戰略意識、擔當意識和大局意識，促進公共數據開放的有序、高效展開。

從我國信息化發展的現實情況看，公共數據“不愿共享開放”、“不敢共享開放”、“不會共享開放”的情況依然較為普遍[14]。筆者通過歸納分析發現：不愿共享開放體現的是認識問題，不敢共享開放體現的是缺乏法規導致的安全問題，不會開放共享體現的是缺乏高度專業化知識人才的技術問題。因此，推行公共數據開放，需要政府擔負起主體責任，實現為數據開放保駕護航。

2.1 確保統計數據真實準確

數據的統計是數據開放的基石，只有獲得完整、準確的數據，公共數據的開放才有意義。我國的數據統計工作主要是由各地方專設的統計局進行。2017年6月，李克強總理簽署國務院令，公布了《中華人民共和國統計法實施條例》[15]。《條例》中明確規定地方人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關部門應當根據國家有關規定，明確本單位防范和懲治統計造假、弄虛作假的責任主體。將確保統計數據的真實準確性，貫穿到了法律規范中。

除確保國家統計局數據獲取的真實性外，政府主體責任還體現在規范社會組織、企業團體進行的與商業利益相關的數據統計工作。一般而言，非政府組織為確保自身的經濟效益，會自覺地保證所統計數據的真實性。但自覺行為畢竟沒有保障，需要政府對各類數據搜集主體進行制度上的規范。將確保統計數據真實性的責任主體拓展到全體社會成員，從源頭上杜絕任何形式的數據造假行為，確保數據出現即真實。

2.2 引導公眾形成數據共享理念

公眾既是公共數據的使用者，也是公共數據的創造者、持有者。針對公共數據開放過程中部分公眾不愿意開放公共數據的問題，從思想深處扭轉認知，引導公眾形成數據共享理念刻不容緩。不愿意開放主要體現在兩方面：一方面，政府團體、社會公眾并未充分認識到數據開放將會帶來的價值，缺乏開放動力;另一方面，數據開放要求現有數據資源的持有者將自己掌握的公共數據公開，使他們錯誤地將推動數據開放和個人利益受損對等起來，導致數據保護主義盛行。從數據需求者到數據開放者都不愿意開放數據，數據開放就如同紙上談兵。政府作為數據開放的責任主體，引導公眾理解、接受公共數據開放，形成數據共享理念責無旁貸。

在共享理念的導入方面，政府主體責任首先體現在加大數據共享的宣傳力度。用安全高效的數據共享流程、規范完整的共享制度體系、創新精湛的開放技術能力，使公眾理解并接受數據共享，實現共享理念植根于公眾思維。其次，共享不是公開，它提倡的是將稀缺數據資源最大化利用。如將數據目錄常態化公開，鼓勵使用數據的公眾按標準化流程提交申請表，經政府審核并簽署保密協議后，用先進技術實現數據的定向開放。最后，數據共享對科學研究尤為重要。科技部基礎研究司司長葉玉江認為：“目前，我們大量的科學數據分散在課題組甚至個人手中。有許多高價值的科學數據并未在國內得到充分共享和使用，我國在科學數據開發利用、開放共享和安全保護等方面還有很大改進空間”[16]。科學領域的公共數據開放作為數據開放的一個重點分支，需要政府牽頭提供制度支撐、平臺支持，以盡快在學術界滲透共享理念。中國工程院院士孫久林也在談話中建議，要始終按照“開放為常態、不開放為例外”的共享理念，充分發揮科學數據的重要作用。

2.3 制定完善的數據開放制度

2.3.1 完善數據開放法律法規

公共數據開放需要良好的制度環境。健康的政策推行方式是政策未達，法律先行。然而當前，公共數據開放在國際社會中掀起了一股強流，數據開放的經濟價值、社會價值為國際社會有目共睹，推行數據開放刻不容緩。這種背景下，沒有太多時間讓我們先打磨出一套完整可行、具體規范的法律后，再進行數據開放。法律規范可以遲到，永遠不可缺席。完善法規政府主體的責任首先體現在總結數據開放過程中的實踐經驗，從數據的獲取、存儲、分析到利用等各個環節出發，制定完整的法律進行標準化規范。其次，數據開放能夠產生社會經濟效益，大數據體系的規范需要數據的共享，共享需要激勵機制和制度框架[17]。法律框架的制定過程中要將如何對數據進行定價，數據的授權模式、數據的所有權和控制機制以及知識產權制度等考慮在內。最后，公共數據開放與社會全體大眾直接相關，政府在制定法規的同時，也要充分考慮法規的立體性、多層次性以及與其他相關法律的適配性。

2.3.2 制定數據開放標準和組織實施

當前我國的公共數據開放面臨著數據質量良莠不齊、數據開放標準不統一等諸多難題。從公共數據的采集、存儲、分類、處理，到公關數據的開放利用和數據安全保障，每一個環節都與公民切身利益息息相關。對政府數據的采集、處理、開放利用、安全能力保障等進行全方位的頂層設計、構建公共數據開放法規體系已成為切實之需[18]。隨著數據開放向著更深發展，政府的主體責任體現在制定數據開放標準并組織實施。

關于數據開放標準，應秉持以下原則。與公共利益直接相關的數據，過濾完屬于“例外”的部分后優先開放;基于商業利益的，在合理管控的前提下，限制開放;基于個人利益的，要保護為主，適度開放。標準的制定只是第一步，組織實施才是落實并發揮效用的關鍵。地方政府應明確負責統一協調、法律保障、資金保障、具體實施等各項工作的主體責任，并制定相關監管考核措施，形成一個目標明確、團結協作的數據治理管理核心[19]。

2.3.3 明確公共數據開放平臺的建設投入

推動公共數據向社會開放，除貴州、京津冀、內蒙古、沈陽、上海、河南、珠三角、重慶8個國家大數據綜合試驗區外，其他各省市也紛紛投入公共數據開放平臺的建設。但各省市由于自身資源背景、技術能力、財政投入、政府扶持力度的不同，發展狀況也各不相同。公共數據具有龐大性、雜亂性等特征，公共數據開放平臺的建設，不能單靠某一方的努力，需要各地政府的攜手共建，以最終打造一個覆蓋全國數據信息網絡的“一站式”大數據開放平臺。為鼓勵各省市的數據開放行為，政府主體應明確自身的主體責任，在制度建設中明確規定各省市年度公共數據開放平臺的建設投入資金，并計入年度財政預算，為各地數據開放平臺的建設提供充足的財政支持。

2.3.4 協調公共數據開放與個人隱私保護的關系

大數據時代，“公共數據開放”作為一種“自由、平等、開放、協作”的人類開源精神的代表，卻在公共云端侵害了個人數據隱私權[20]。置身于信息社會中，我們的衣食住行、社會交往，無一不在各種各樣的信息系統中留下足跡。數據開放及整合，提升了經濟效率，催生了以終端、平臺、應用為一體的“泛互聯網”式的經濟形態，并在網絡社會形成一種“數據化民主”趨勢，被經濟學家和技術專家認為是現代社會發展的必然[21]。公共數據一旦開放，各個系統間的數據得以相互印證，個人的生活軌跡將無一例外地暴露在社會公眾中。保護個人隱私，使社會公眾具備最基本的安全感，是實現人民對美好生活向往的最基本需求。大數據背景下，協調數據開放與個人隱私保護的政府主體責任主要體現在：一方面政府應及時根據需要制定數據隱私保護政策，在數據開放推行的過程中使公民合法權益得到保障。另一方面，政府應督促大數據產業加強行業自律，盡快建立完善的行業標準化流程。內部自律與外部監管雙管齊下，最終使公共數據開放與個人隱私保護達到和諧共生的狀態。

2.4 重視高端人才的培養和引進

公共數據的開放共享是一個高度專業化的工作，需要分級分類、收放結合、科學把握[22]。高度專業化的工作，需要同樣高度專業化的高精尖人才與之匹配，政府應擔負起主體責任，將高端人才的培養與引進工作落到實處。

首先，培養優秀人才是基礎。公共數據開放是一場持久戰，需要常開常新，連續推進。人才的培養可以依托各高校、職業教育進行。加大對人才的培養力度，有助于提升核心競爭力，促進創新，驅動發展。其次，引進專業領域的高精尖人才是關鍵。培養人才不能閉門造車，需要引進大量專業人才，加大海外人才資源的供給能力。一方面要積極開辟與海外高層次專家的合作渠道;另一方面，要加強國際間人才資源的信息共享，積極構建與海外專家間的線下合作對接平臺[23]。最后，不斷優化高端人才的工作、生活環境是保障。高端人才的高水平創作需要相應的基礎設施與平臺支持，提供研究領域所需的設施設備，是使高端人才充分發揮才能的前提。雙因素理論中的保健因素理論說明工資待遇、政策保障等因素雖然于工作無法，但這些因素的滿足能夠有效消除負面情緒，相反則會帶來不滿，引起負面效果。因而對于處于高端層次的人才而言，若沒有全方位的工作、生活環境保障措施，會直接導致人才的難以引進，容易流出。

3 公共數據開放的政府主體責任優化思路

3.1 拓寬公開數據的來源

Joel Gurin指出，在一個經濟越來越受數據驅動的世界中，開放數據的自由、公共性使其成為強大的商業資源[24]。隨著社會整體經濟、科技實力的增強，政府主體外的社會組織、私營部門等，逐漸成了數據搜集的中堅力量。但數據的搜集受國土面積廣、人口眾多、科技能力有限等國情的影響，往往會出現數據不完整或不真實等狀況。社會組織、私營部門等非政府團體是政府資源的有效補充，具有巨大的潛力。拓寬公共數據的來源，增強非政府組織搜集數據的能力，對公共數據的開放具有十分重要的作用。

政府作為數據開放的責任主體，應在數據搜集上給予各類非政府組織充分的自主權，使各組織根據自身需要搜集信息，以更加科學地生產人民大眾喜愛的各類產品。但是，拓寬數據搜集的來源并不是所有數據都可以搜集。企業要在法律和國家的監控狀態下，在不侵犯最廣大人民切身利益的根本前提下，實現具有廣度和深度地搜集公開信息。以政府在公共管理、公共服務過程中搜集的數據為主，以社會公眾、私營企業等在各種經濟活動中搜集的數據為輔，最終打造一個全方位的、覆蓋居民生活全過程的公開數據網絡。

3.2 打造全國聯通的公共數據開放平臺

目前的公共數據開放實踐中，政府數據開放平臺普遍顯示出用戶關注度和使用度極低的嚴峻問題，數據開放的實際效用不高。平臺是數據開放的載體，是連接公共數據與數據用戶之間的橋梁。加強平臺建設，能夠有效地提高用戶的數據獲取體驗和數據利用的有效性。當前我國公共數據開放主要以政府數據開放為載體在探索中不斷前進，各地均有相應的政府數據開放平臺。打造全國聯動的公共數據開放平臺，需要依托政府充分發揮主體責任，提出統一的數據開放目錄，充分整合資源，將各地方政府網站連接成統一的公共數據開放平臺，實現公共數據的可獲得性、便捷性。

公共數據除政府數據外，還表現為企業因生產需要所搜集的與社會民生相關的數據資源，如淘寶、百度、微博、微信等在平臺運行過程中搜集的數據資料。政府主體應在相關法律法規的指導下，將企業搜集的有利于社會民生發展的數據也納入公共數據開放的范圍內，以使更多企業在生產活動中以數據為參考，及時更新并生產出符合市場需求的產品，更好地滿足人民的生產生活需要。

3.3 消除數據孤島，構建開放互聯的數據體系

無論是政府數據的開放還是商業數據的流通，都有助于打破“數據孤島”，釋放出巨大的數據潛能，為大數據產業的發展創造良好的環境[25]。構建開放互聯的數據體系，是消除數據孤島的不二選擇。在數據堪比石油的時代，消除數據孤島，讓數據流動起來才能夠充分發揮數據的價值。隨著全球化進程的不斷演進，除數據在政府部門內部、在企業內部等形成的孤島現象外，數據孤島也體現在國家與國家之間的數據共享障礙。構建開放共聯的數據共享體系，政府的主體責任不僅體現在消除內部數據流動障礙，還要努力構建我國與更多國家間的數據流動與共享體系。當前我國綜合實力的不斷增強，在國際社會中扮演著越來越重要的角色，推動構建開放互聯的國家數據共享體系的時機已逐漸形成，我們需要在開放共聯的數據體系中為創新發展注入新的活力，釋放出更高的經濟產能。

3.4 構建需求驅動型數據公開

需求驅動型數據公開是指按需提供數據的一種數據開放類型，本質上是一種供應端式提供數據的方法。事實上，數據的開放如果讓各數據持有者自己做決定，他們可能會避免發布更難處理的數據，只是隨意地發布一些簡單、無效的數據，或者所發布的數據存在令人尷尬的不完整性和不準確性[26]。這種隨意公開的數據，大多時候會因數據混亂、主體不明確，無法使人認識到它應有的價值，最終淪為“僵尸數據”。

需求驅動型的數據開放在許多發達國家都有相關實踐。美國的公共數據開放政策要求每個機構公布其所有使用的數據集的清單，并且直接從數據用戶那里搜集數據利用過程中的各種反饋信息，第一時間更新信息，以此來建立數據庫與數據使用者之間的聯系。英國政府在2013年就成立了一個開放數據用戶集，為開放數據項目提供持續的反饋。法國政府也要求各種各樣的數據開放積極分子就如何構造數據提供建議。在墨西哥，政府使用一個被稱為“數據處理程序”的網站來搜集公眾最關心的各種數據。

從發達國家的實踐中我們不難看出，了解公眾需求是數據開放的關鍵。需求驅動型的數據開放要求政府主體盡快建立一個能夠體現公眾的數據需求、及時為公眾滿足需求、獲得數據使用反饋狀況的開放平臺。

3.5 成立專門的數據開放實驗室，研究開放數據的商業發展? 2017年，國家發改委下發通知，13個國家級大數據實驗室獲批成立，極大地促進了全國大數據與云計算產業的創新發展[27]。與大數據發展類似，成立專門的數據開放共享實驗室，研究開放數據的商業發展，有利于快速挖掘公共數據的價值，促進開放數據的發展。美國政府2013年通過行政命令頒布的“開放數據政策”，旨在使聯邦數據實現“默認公開”狀態[28]。成立數據開放實驗室，研究開放數據的商業發展方向，對提升我國數據開放的效益具有十分重要的作用。

紐約大學管理實驗室（Governance Lab）進行的一項名為“開放數據500”的研究致力于研究開放數據的商業發展，通過調查500家總部設在美國的公司，評估政府公開數據如何能夠成為一個關鍵的商業資源。調查過程中，他們要求企業列出各自使用的政府機構的數據，使作為數據持有者的政府和數據使用者的各個企業聯合起來，共同確定重要的數據集，討論使用這些數據的障礙，并開始尋找克服障礙的方法。該研究還要求各參與公司描述當年的收入情況，以了解企業運用公共數據的不同運營模式。通過成立數據開放實驗室，不僅能夠了解數據使用者的業務需求和收益模型，也在一定程度上有助于衡量開放數據的價值。

當前我國數據開放僅處于探索階段，對于數據開放的價值、開放的方式等都處于朦朧狀態。成立數據開放實驗室，了解各企業對數據類型的需求，制定合理的數據收益模型，對開放數據的商業發展起至關重要的作用。事實上，通過各方努力，使數據默認公開并非不可能，實現數據的默認公開狀態需要一種成熟的公共數據開放制度。要想實現這種“默認”，還需要各方付出更長久的努力。

3.6 鼓勵企業以公共數據為依托，深入貫徹“創新驅動發展”戰略? 從公開數據中獲得價值，是公共數據開放的最終目標。從一連串數據中獲得經濟發展新動能，對國家和數據使用者而言，無疑是一種前所未有的創新行為。Josefin Lassinantti提出，世界各國政府都在嘗試免費開放各種形式的數據格式，通過對數據的重用，促進公民、企業和公共部門等各種形式的創新活動[29]。Chan C M L將不斷演變的數據開放現象描述為一種開放創新實踐[30]。當前，我國政府正大力推行創新驅動發展戰略，大眾創業萬眾創新的創新氛圍在全社會彌漫。在這個背景下，推行公共數據開放，有助于為創新發展注入新的活力，使創新成為有源之水、有本之木。

Ubaldi B認為，公共數據作為一個未開發的資源或金礦，包含了創新開發者創造新數字服務的巨大可能性[31]。公共數據具有巨大的潛力，政府主體應多鼓勵企業以公共數據為依托，充分發揮創新創造精神，使數據為社會創造出更大的效益。創新作為一種社會氛圍是永無止境的。社會公眾是公開數據的使用者，同時也是社會服務的創新者。政府應在數據開放過程中承擔更多責任，為創新發展提供有效的政策、資源、環境支持，使社會永葆創新活力。

3.7 推行公共數據開放試點制

公共數據開放不僅涉及戰略技術層，更涉及到每個居民的切身利益。開放哪些數據，對誰開放，開放的標準是什么，以什么形式開放，開放后數據的使用如何監管等都是亟待解決的問題。當前，上海、北京、廣州、武漢、貴州等10來個城市和地區正在開展政府數據開放的實踐活動，但這些地方的實踐還停留在自發探索的階段，并沒有上升到國家試點的層面[32]。公共數據開放比政府數據開放涉及面更廣，利益關系更復雜，若不上升到國家層面推進，將很難實現預期目標。

推行公共數據開放試點，國外早有先例。2000年，美國的多家科技公司依托學校和科研院所進行佩戴式數據搜集終端的研發，并大量投入學校和社區進行測試。通過對目標群體數據和信息的海量搜集、篩選和測試，收集目標群體日常生活產生的各類數據，甄別目標群體的生活和心理狀況，成功地為學校和社區制定合理化和人性化的管理方案提供了依據。正是依托此類試點，使美國獲得了無可替代的適宜本土發展的數據搜集與應用經驗，在大數據發展上走在世界前列。

當前我國數據開放走在前沿的城市如貴州、浙江、北京、上海等，可以考慮在國家層面上率先推行試點制。在總結實踐經驗吸取教訓的基礎上，為公共數據開放提供適合我國國情的數據搜集與應用經驗，為大數據的發展打下堅實基礎。

4 結 語

文章通過研究分析認為，政府在數據開放過程中的主體責任主要表現為確保統計數據的真實準確;引導社會公眾形成數據共享的理念;制定完善的數據開放制度以及重視高端人才的培養和引進等。政府今后可以通過拓寬數據來源、加強平臺建設、消除數據孤島、研究開放數據的商業發展、構建需求驅動型數據公開、以大數據貫徹“創新驅動發展”和推行數據開放試點制等切實履行職責。

國際社會的開放數據運動正如火如荼地開展，發達國家的數據開放實踐取得了良好的成果。我國理應緊跟時代潮流，抓住時代機遇，迎接大數據挑戰。公共數據開放在探索中取得了一定的成績，但必須清醒地認識到自身在發展中存在的不足，勇于反思、改正、創新。關于數據開放，學術界的研究大多未涉及對政府主體責任的界定。但通過研究發現，政府在公共數據的開放過程中有著舉足輕重的作用，對政府主體責任進行明確界定刻不容緩。

參考文獻

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