優先開發區生態預算協調績效評價研究

陳輝

【摘 要】 《全國主體功能區規劃》頒布的目的是促進主體功能區經濟、社會與生態協調發展，對主體功能區協調發展績效評價，可以從發展與協調兩個維度進行，優先開發區要兼顧經濟發展、社會治理、生態管理，其內部協調難度最大，更加具有研究價值。因此，以環渤海地區、長江三角洲地區與珠江三角洲地區三大優先開發區八個城市2007—2016年相關數據為樣本，實證研究得知：優先開發區及其經濟、社會與生態各要素的發展度、協調度都有不同程度的提升，但是波動較大。這種異化現象產生的主要原因是各級政府沒有持續、深度執行規劃與監督規劃實施，使規劃的協調功能不能有效地發揮出來。

【關鍵詞】 優先開發區; 協調發展; 績效評價; 異化現象

【中圖分類號】 F205? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）21-0040-07

《全國主體功能區規劃》（下文簡稱《規劃》）自2010年頒布實施以來，對主體功能區經濟、社會與生態各要素協調發展的影響一直是相關主體特別關注的焦點，優先開發區既要發展經濟、治理社會，又要保護環境、綠色利用資源，其內部協調難度最大，研究優先開發區協調發展度更加具有現實意義。因此，本文將對國家三大優先開發區2007—2016年的協調發展績效進行評價，試圖對《規劃》頒布前后優先開發區協調發展績效、十一五期間與十二五期間的協調發展績效進行比較研究，以深度把握《規劃》實施對主體功能區協調發展的持續約束與影響。

一、相關文獻回顧

（一）協調發展與預算績效評價

20世紀初期政府快速擴張，政府效率問題引起學者們高度重視，20世紀40至70年代政府效率評價得到進一步強化[1]，60至80年代美國胡弗委員會提出通過預算控制政府預算支出和提高政府服務效率，政府效率成為這一時期的主要價值評價標準。當新公共管理理論產生，刺激政府流程再造，評價的價值標準也就從以效率為取向轉變為以結果與公民為取向，在所有結果中顧客滿意度是一個非常重要的維度[2]。最初由于顧客滿意度量化比較困難，以顧客滿意度為導向的預算績效評價更多停留在理論層面，90年代以后，當顧客滿意度測量技術成熟，通過測量顧客滿意度來提升政府預算績效成為當時的主流[3]，并在多國政府預算績效評價中得到廣泛應用。如美國在《政府績效與結果法案》中從立法層面確定結果導向的預算績效評價制度，并設置顧客服務標準，英國在《公共服務指南》中特別強調服務質量。從此以結果和顧客（公眾）為導向成為政府預算績效評價的主流價值評價標準，一直延續至今。而顧客滿意度是顧客對市場產品需求的綜合反映，顧客需求的產品包括經濟產品、社會產品與生態產品，只有三類產品的數量適當、結構合理、能與顧客生態文明需求有效對接，顧客滿意度才能最高[4]，因此，從微觀層面看，預算績效的評價表面上是評價顧客滿意度，實質上是評價經濟產品、社會產品與生態產品的協調供給;從宏觀層面看，預算績效是評價區域經濟系統、社會系統與生態系統的協調發展。為了保障各類產品的持續供給，政府預算績效評價的重心也就逐步轉移為區域可持續協調發展[5]。區域預算績效評價受政府預算績效評價影響較大，可以說基本上采用政府預算績效評價的價值標準，評價重心也不斷調整，從效率導向、結果導向，到公眾滿意導向，最后到區域協調導向。

（二）協調導向下主體功能區生態預算評價

1.主體功能區績效。發展可持續包括經濟、社會與環境三個要素，生態可持續要做到保護生態的生命支持系統和生物多樣性;確?？稍偕Y源使用的可持續性;將不可再生資源的耗竭減至最低程度，使其保持在可持續生態系統的承受能力之內[6]。經濟發展、社會治理與生態管理是以自然資源環境為基礎，對自然資源環境采取不同的管理模式，將會對經濟要素、社會要素與生態要素產生不同的影響。主體功能區發展戰略是區域經濟、社會與生態自然環境和諧發展的必然選擇[7]，對優先、重點、限制、禁止開發區域四類主體功能區采取差異化績效評價標準，以此為綱，構建四類主體功能區的績效評價指標[8]、中部地區四類績效分類考核體系[9]。也有學者針對主體功能區績效與政府績效協調，從耦合視角設計主體功能區整體績效評價矩陣[10]?！兑巹潯诽岢龅牟町惢冃гu價標準，大部分學者理解為對不同性質的四類主體功能區設計四套不同的績效評價指標體系來評價，還有可以理解為對能相互轉化的不同性質的主體功能區可以設計一套全面的績效評價指標體系，在評價不同主體功能區績效時，賦予各指標不同的權重。主體功能區績效評價的差異，可以將指標差異體現在指標權重上，原因有三個：（1）異質主體功能不相同不代表主體功能區功能唯一[11]。各主體功能區具備的功能是全面的，只是某一主體功能區的某類功能突出有利于國家發展空間布局更加合理，并不是說某主體功能區只具備單一功能。（2）可以增強主體功能區績效評價的可比性。采取權重不同的同一套績效評價指標體系對四類主體功能區評價，說明績效評價方法、模式是統一的，有利于主體功能區之間橫向比較。（3）通過調整指標權重來調整指標能滿足各主體功能區的需要。由于各指標的權重區間為[0，1]，指標權重可以為0，也可以為1，當權重為0，權重可以起到取舍指標的作用。只要初始設計的指標體系能夠涵蓋各類主體功能區的主要特征，通過調整指標權重，來調整指標數量，使調整后的指標能滿足各類型主體功能區的需要。

2.主體功能區生態預算績效評價。主體功能區生態預算作為主體功能區重要的行動語言，應用預算原理，對主體自然資源環境全程管理，是政府與市場分工管理自然資源環境的邊界，是政府管理自然資源環境的清單，更是政府介入管理自然資源環境的深度的依據。國外生態預算實踐成功離不開強大的預算資金保障[12]，生態預算資金對預算結果的影響有直接與間接兩種途徑：直接途徑是經濟發展、社會治理與生態管理離不開資金，間接影響是生態預算通過資金分配，控制自然資源環境的不同轉化渠道，影響經濟發展、社會治理與生態管理。主體功能區生態預算以資金為控制紐帶，根據主體功能區的功能定位，調配資金，協調主體功能區經濟、社會與生態，促進主體功能區可持續發展?？梢娚鷳B預算協調功能是發展可持續的基礎，評價生態預算的協調績效很有必要。設計評價經濟發展、社會治理與生態管理協調發展績效的指標體系，有利于促進主體功能區采取生態預算管理工具，使主體功能區持續處于高水平協調發展?！兑巹潯烦雠_后，對各級政府與地區預算提出了新的要求，應從立足于各行政區轉變為立足于主體功能區進行生態預算、開展生態預算管理。如果各級政府、相關主體廣泛深度參與實施《規劃》，將促進各主體功能區內、各主體功能區之間高水平協調發展，對主體功能區及各要素的協調發展將持續產生積極影響。

二、優先開發區預算協調發展績效評價指標與標準

（一）預算協調績效評價基礎指標

優先開發區經濟比較發達、人口比較密集、開發強度較高、資源環境問題更加突出，應該優先工業化、城鎮化，加快轉變經濟發展方式，調整優化經濟結構，提升參與全球分工與競爭的層次。這些內容在《全國主體功能區規劃》、國家十二五規劃與十三五規劃中都多次強調。優先開發區的績效評價也將圍繞其定位與發展目標進行，優先開發區既要發展經濟，又要保護環境、綠色利用資源，其發展重心更側重協調好經濟發展、社會治理與生態管理，其協調治理直接影響到主體功能區可持續協調發展目標實現。因此，從優先區的經濟發展績效、社會治理績效與生態管理績效三個方面設計評價優先開發區、重點開發區生態預算協調發展績效的基礎指標，具體如表1。

1.經濟發展資金預算績效評價指標。理論上說描述經濟發展的指標是綠色GDP，但是與之相關的數據很難獲取，GDP數據容易得到，考慮到各主體功能區的人口密度不同，以及相對數可比性強，用人均GDP增長率描述主體功能區經濟增長規模。我國處于后工業時代，經濟增長還是主要借助工業，尤其是規模以上工業拉動，因此用規模以上工業總產值增長率描述經濟增長的動力狀態。產業結構調整是我國一項長期戰略任務，總的方向是通過創新培育發展戰略新興產業，加快服務業發展[13-16]，隨著產業結構深度調整，第三產業在GDP中的比重越來越大，用第三產業占GDP的比重描述經濟結構變化。創新的方式很多，主要源于科技創新，戰略性新興產業離不開科技支撐，用科研技術服務占GDP的比重描述經濟產出的科技含量。人均GDP增長率、規模以上工業總產值增長率描述經濟產出的數量，第三產業在GDP中的比重、科研技術服務占GDP的比重描述經濟產出的質量。

2.社會治理資金預算績效評價指標。社會治理體現的是系統治理、依法治理、源頭治理與綜合施策，源頭治理中要重視民生問題，而就業是民生之本、收入是民生之源[13]，用失業人員就業率直接描述居民的就業情況，間接描述社會安全[14-17]。用城鎮居民人均可支配收入增長率描述居民收入。不同主體功能區人口容納能力不同，刺激過剩人口在不同的主體功能區之間流動，直至人口分配適合主體功能區發展為止，選擇人口密度描述主體功能區的人口分布合理性，也可以描述城市規模。居民生活質量與其幸福感存在正相關，居民綜合生活質量可以用居民幸福指數來衡量。根據社會要素的功能，其內部結構劃分為基礎設施與公共服務、科學與技術研究、社會安全保障和政策體系[18]，設計包括社會保障、公共安全、公共衛生、教育、基礎設施、科學技術服務在內的公共服務指數來評價[19]。因此，選擇每千人擁有衛生技術人員數、人均社會保障與就業支出增長率描述主體功能區的居民的幸福感，也反映公共服務水平。

3.生態管理資金預算績效評價指標。環境要素與生物多樣性、自然資源的保護、污染等相對應，環境可持續強調自然資源基礎加上環境質量完好無損地作為發展潛力留給后代[1]。經濟社會發展不能影響自然資源的存量，只能充分、高效利用水、土地與能源等自然資源的流量，盡量減少廢水、廢氣與廢物的排放量，使三廢排放量在自然資源系統的消化范圍之內。因此，萬元GDP用水下降率、萬元GDP能耗下降率分別描述自然資源的利用水平;用工業廢水排放達標率、SO2排放下降率、空氣質量優良率描述環境治理情況。對自然界不能只講索取不講投入，只講利用不講建設[13]，為了提高生態系統的吸收與分解能力，擴大森林、草原與植被的綠化面積，因此，用建成區城市綠化覆蓋率描述生態系統吸收與分解能力。

（二）協調發展績效評價的方法

主體功能區經濟、社會與生態協調發展，主要有兩層內涵：（1）主體功能區及經濟、社會與生態的協調度;（2）主體功能區及經濟、社會與生態各要素的發展度。因此，評價主體功能區生態預算協調績效，主要從協調度與發展度兩個維度衡量。協調度與發展度的計量是在張燕等[20]的研究成果基礎上改進使用。設指標xi，j，i代表第i個指標、j代表第j年度，具體計算過程如下：

1.評價指標標準化處理

正指標、逆指標與適度指標的標準化處理公式為：

正指標：xi*=■

逆指標：xi*=■

適度指標：xi*=■

其中，x0為適度值，以均值代替適度值。

2.取出各指標標準化后的最大值（x+）、最小值（x-）

x+=（max x1，max x2，max x3，…）

x-=（min x1，min x2，min x3，…）

3.計算各指標與x+、x-的歐氏距離

di+=■? di-=■

各指標的狀態值：gi=■

各指標的狀態均值：gi=■■gi

系統（或要素）的狀態值=各指標的狀態值×指標在該系統評價指標中的權重，指標狀態值越大，表示樣本狀態（或系統、要素狀態）越優。

4.計算協調度與發展度

協調度：dc（i）=■

發展度：dd（i）=■

Δdc=dci+1-dci? ? Δdd=ddi+1-ddi

dc越趨近于1，說明指標（或系統、要素）狀態之間的差異越大，越趨近于0，說明指標（或系統、要素）狀態之間越協調。dd與gi指標都可以評級指標（或系統、要素）的發展度，其越大、發展度越高。

（三）協調發展績效評價標準

協調維度存在協調與不協調兩種基本狀態，發展維度存在高水平發展與低水平發展兩種可能，綜合考慮協調度與發展度，將主體功能區協調發展績效標準劃分為四個區域[20]，具體見協調發展績效矩陣評價標準圖（圖1）。

三、生態預算協調發展績效實證研究

（一）樣本選取與數據來源說明

1.樣本選取。在環渤海地區、長江三角洲地區與珠江三角洲地區3個優先開發區中選擇北京、天津、沈陽、青島、上海、杭州、廣州、深圳8個城市作為我國優先開發區的觀測點，其中環渤海地區4個城市，基本分布在環渤海3個不同的區域，其中長江三角洲地區2個城市，分布在該地區兩端，珠江三角洲地區2個城市，是珠江三角洲地區兩個代表性城市。認為選取的8個觀測點有一定的代表性。

2.數據來源。各指標的數據基本上來源于8個城市2007—2016年度統計年鑒、2007—2016年度政府統計公報與2007—2016年度政府環境狀態公報，個別指標某些年度部分數據缺失，結合前后年度的數據估算，不能直接獲得的指標數據，手工計算形成，其中十一五期間、十二五期間相關數據是分別根據2007—2011年、2012—2016年的原始數據計算得到，不是各年度該指標的平均值。之所以取2007—2016年的數據，因為每個五年規劃的落實一般要滯后一年，所以選擇2007—2011年代表十一五期間的狀態、2012—2016年代表十二五期間的狀態，實證分析過程借助Excel完成。

3.指標權重的確定

確定指標權重的方法有平均法、變異系數法、AHP法，為減少人的主觀影響，本文各評價指標的權重采用變異系數法確定，變異系數是衡量樣本離散程度的指標，可用各指標變異系數攜帶的信息量的大小來確定該指標的權重，變異系數越大，說明該指標包含的信息量越豐富，與其他指標區別越明顯，因此賦予該指標的權重越大[21]。具體計算過程是先計算各指標的變異系數，然后用各指標變異系數/各指標變異系數的和，得出各指標的權重，計算公式為：

pi=■

其中，vi為各指標的標準差。

采取變異系數法確定各評價指標的權重見表1中的權重列。

（二）優先開發區的發展度評價

1.《規劃》頒布前后的發展度評價

國家三大優先開發區2007—2016年各指標的發展度見表2，三大優先開發區經濟系統發展度、社會系統發展度、生態系統發展度以及綜合發展度見圖2。從表2與圖2可知：（1）經濟系統發展度。經濟系統發展度在2011年處于最低水平，2012、2013兩年呈現提升趨勢，2014、2015年又出現小幅度下降，2016年處于近10年的最高水平，2007—2016年中，經濟規模在經濟系統中的發展度最高，經濟結構與經濟發展質量的發展度一直偏低。說明經濟系統的發展主要是由于經濟規模的持續擴張引起，經濟結構有所改善，尤其在2012年以后出現明顯改善，經濟發展的質量一直沒有提升。《規劃》頒布之后，經濟系統的發展度有所提升，主要由于經濟規模發展度比較高，與逐年分析經濟要素發展的結論是一致的。（2）社會系統發展度。社會系統發展度在2010年處于最低水平，然后逐年提升，2015年處于近10年的最高水平。在社會系統內部，人口分布與居民收入的發展度最高，公共衛生的發展度最低，社會福利其次，從而導致社會系統的發展度不高，但是2013年以后公共衛生發展出現明顯提升。進一步分析《規劃》頒布前后的數據，發現社會系統的發展度有明顯提高，其發展度的提高主要源于人口分布、居民收入、公共衛生，而《規劃》頒布前主要源于居民收入、人口分布與社會安全。說明社會系統的發展更加注重居民幸福感。（3）生態系統發展度。生態系統在2007年與2010年出現兩個最低發展度值，到2014、2016年發展度出現了兩個較高值。在生態要素中，規劃頒布后能源利用水平、空氣治理、廢水治理的發展度有明顯提升，水資源利用水平、環境保護與空氣綜合治理的發展度波動性比較大，但是到2015、2016年各方面的發展都出現明顯提升，說明規劃頒布有利于提升能源利用、空氣治理以及環境保護的能力，但是水資源利用水平成效不大，需要深入挖掘其原因。（4）優先開發區綜合發展度。優先開發區的發展度在2007年處于最低水平，2016年處于最高值，規劃頒布后的發展度明顯高于規劃頒布前。說明自2010年頒布主體功能區規劃以后，2009與2010年是規劃推進的磨合期，對經濟、社會與生態發展的影響不大、效果并沒有產生，隨著規劃深入有序的推進，在2012年以后各子系統的發展度明顯提高，從而導致優先開發區整體發展度提升。各要素在規劃頒布后的發展度值明顯高于規劃頒布前的發展度值，進一步佐證規劃對促進經濟、社會與生態要素的發展有一定的促進作用。

2.單一優先開發區發展狀態差異評價

從表3可知：（1）三大優先開發區發展度對比分析。十一五期間，在三大優先開發區中，環渤海地區的經濟系統、生態系統和整體的發展度最低，長江三角區社會系統發展度最低，珠江三角區的經濟系統、社會系統和整體的發展度最高，長江三角區的生態系統的發展度最高。說明珠江三角區的綜合發展度比較高，環渤海地區的綜合發展度比較低，長江三角區比較重視生態系統的發展，單一開發區的發展度要高于整體水平，主要源于生態系統的快速發展。十二五期間，在三大優先開發區中，環渤海地區的社會系統的發展度最低，珠江三角區社會系統發展度最高;環渤海地區的經濟系統發展度、生態要素和綜合發展度最高，珠江三角區的經濟要素、生態要素和綜合發展度最低。環渤海地區的綜合發展度有顯著提高，珠江三角區的綜合發展度有所下降，長江三角區綜合發展度有所提升。（2）三大優先開發區發展的內部結構分析。十一五期間，環渤海地區的經濟系統發展度主要得益于經濟規模與經濟發展動力，經濟結構的發展度不佳;長江三角區與珠江三角區的經濟系統發展度主要得益于經濟規模與經濟發展質量。環渤海地區、長江三角區的社會系統發展度主要得益于人口分布與居民收入，貢獻最小的是社會安全，珠江三角區社會系統發展度主要得益于社會安全與居民收入，貢獻最小的是公共衛生。環渤海地區、珠江三角區的生態系統發展度主要受益于環境綜合治理與環境保護，環渤海地區生態系統發展度貢獻最小的是能源利用水平，珠江三角區的發展貢獻最小的是SO2治理，長江三角區主要受益于環境治理與廢水治理，長江三角區生態系統發展度貢獻最小的是廢水治理。十二五期間，環渤海地區的經濟系統發展度主要得益于經濟規模與經濟發展動力，經濟結構、發展質量的發展度不佳;長江三角區的經濟系統發展度主要得益于經濟規模與經濟結構;珠江三角區的經濟系統發展度主要得益于經濟規模與經濟系統發展質量。環渤海地區的社會系統發展度主要得益于人口分布與居民收入，貢獻最小的是社會福利保障;長江三角區的社會系統發展度主要得益于人口分布、居民收入與公共衛生，貢獻最小的是社會福利保障;珠江三角區社會系統主要得益于社會就業、人口分布與居民收入，貢獻最小的是社會福利保障。環渤海地區生態系統發展度主要受益于水資源利用水平、能源利用水平、廢水治理，貢獻最小的是廢氣治理;長江三角區生態系統發展度主要受益于能源利用水平、環境保護，貢獻最小的是水資源利用水平;珠江三角區生態系統發展度主要受益于水資源利用水平、環境保護，貢獻最小的是能源利用水平。（3）三大優先開發區發展度變化趨勢。十二五與十一五相比較，環渤海地區經濟系統發展度、生態系統發展度提升、社會系統發展度降低，綜合發展度提升;長江三角區經濟系統發展度降低、社會系統發展度、生態系統發展度都有提升，綜合發展度有所提升;珠江三角區經濟系統發展度、生態系統發展度都有所降低，社會系統發展度有所提升，總體發展度有所下降。

（三）經濟-社會-生態協調度水平評價

1.《規劃》頒布前后的協調度評價

從表4可知：規劃頒布前的dc值最低為0.2763，最高為0.3772;頒布后的dc值最低為0.3416，最高為0.5937，說明規劃頒布后復合系統的協調度反而變差，是規劃頒布后的執行力度不夠，還是規劃實施的效果要滯后較長時間才能凸顯，如果屬于后者，需要重視。進一步分析2007—2016年度各年的dc，發現2007年的dc值最小，說明2007年優先開發區整體的協調度最高，2016年的dc值最大，說明2016年優先開發區整體的協調度最低。2009、2010年的Δdc分別為-0.0308、-0.0349，說明2009—2010年優先開發區的經濟要素、社會要素與生態要素之間越來越協調，但是在2010年頒布規劃后，只有2015年的Δdc為-0.0036，其余四年的Δdc都為正，說明在規劃頒布之后，優先開發區的經濟要素、社會要素與生態要素之間越來越偏離協調，這是值得相關部門特別重視的問題。

2.單一優先開發區協調度差異評價

從表5可知：（1）十一五期間協調度差異分析。環渤海地區的dc最小，珠江三角區dc的最大，說明環渤海地區的協調度最高，珠江三角區的協調度最低;環渤海地區的dd最小，珠江三角區dd最大，說明環渤海地區的發展度比珠江三角區要低，環渤海地區將區域經濟、社會、生態協調發展放在首位，而珠江三角區還是把發展度放在首位。（2）十二五期間協調度差異分析。環渤海地區的dc最大，珠江三角區dc的最小，說明環渤海地區的協調度最低，珠江三角區的協調度最高;環渤海地區的dd最大，珠江三角區dd最小，說明環渤海地區的發展度比珠江三角區要高，珠江三角區將區域經濟、社會、生態協調發展放在首位，而環渤海地區還是將發展度放在首位，環渤海地區協調度比較低主要是沈陽的協調度明顯偏低造成的。（3）協調度趨勢分析。環渤海地區、長江三角區的協調度降低、發展度提升，珠江三角區的協調度提升、發展度下降。

（四）優先開發區協調發展度評價

結合表4、表5，綜合考慮協調度與發展度，2008、2011、2012、2013、2014、2016年度的Δdc>0、Δdd>0，2009、2010、2015年度的Δdc<0、Δdd<0。說明2008、2011、2012、2013、2014、2016這五年，我國優先開發區的協調發展處于Ⅳ區，即偏離協調、發展狀態優化;2009、2010、2015這三年我國優先開發區的協調度處于Ⅱ區，即愈加協調、發展狀態退化。說明各級政府只在主體功能區規劃出臺前后一年重視經濟、社會與生態之間的協調，其后各級政府還是像以前一樣過分強調發展水平。

四、結論與建議

國家三大優先開發區的發展度、協調度都有不同程度的提升，發展度、協調度的提升波動性較大，2010年《全國主體功能區規劃》頒布后優先開發區的發展度、協調度并沒有呈現明顯不可逆轉的提升?！兑巹潯奉C布的目的之一是為了促進主體功能區經濟、社會與生態之間協調高水平發展，但是通過實證分析2007—2016年優先開發區的協調度與發展度，可知《規劃》頒布后優先開發區的發展度提升，但是協調度有所下降。這需要《規劃》執行部門與監督部門引起足夠的重視，加強《規劃》執行、監督的力度，以防止濫用《規劃》。本文認為存在這一悖論的原因主要有三個方面：（1）詳細的主體功能區生態預算績效評價標準缺失;（2）各主體功能區的相關主體執行《規劃》不到位;（3）對《規劃》執行的過程缺乏監督與問責。因此當務之急必須建立明確的主體專職負責評價、監督與問責《規劃》實施，有力督促相關主體深度參與主體功能區建設，才能加快推進《全國主體功能區規劃》?！?/p>

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