加強新時代街道人大工作和建設的實踐與路徑探析

東莞市人大常委會

黨的十九大報告指出，要健全人大組織制度和工作制度，加強“兩個機關”建設。十九大報告對人大制度和工作的重要論述，為新時代做好各級人大工作指明了方向。街道是構建共建共治共享社會治理格局的重要基礎層面，人大街道工委是基層人大常委會的重要組成部分，是人大常委會工作的延伸和拓展。加強街道人大工作制度化、規范化、法治化建設，對提高黨的治理能力、鞏固基層民主政權、夯實人大工作基礎、推動經濟社會高質量發展有著至關重要的作用。由于人大街道工委在法律地位、機構定位、工作職責等方面缺乏明確標準，導致開展工作時底氣不足，極大的影響了作用的發揮。因此，有必要對街道人大工作開展的現狀加以研究，總結實踐經驗，找出困難瓶頸，提出破解路徑，使街道人大成為加強民主政治建設、打牢基層政權基礎的有力支撐。

加強街道人大工作和建設的必要性

加強街道人大工作和建設是提高黨在基層政權治理能力的需要。街道治理是國家基層治理的基本形式，隨著城鎮化率的持續增長和事權與管理重心的大量下移，街道已成為城市政權建設、區域經濟發展和群眾安居樂業的重要基礎。人大街道工委繼承和貫徹了人民代表大會制度匯集民意、舒解民困的優勢，加強街道人大的工作和建設能夠為黨在基層的治理工作提供根植于人民的組織依托和監督保障，是推進黨的治理能力和治理體系更趨完善的有力抓手。

加強街道人大工作和建設是鞏固和推進基層民主政治建設的需要。我國城市的社會結構、生產方式、組織形態在改革開放四十年的不斷發展中發生了深刻變化。從基層民主政治發展來看，村（居）民自治有效解決了我國最基層的行政村和社區民主構建問題，鄉鎮一級人大則承擔了基層的國家權力機關功能，而街道由于不設一級人民代表大會，出現了區縣人大下轄街道層面民主政治的空缺。人大街道工委作為現實層面的補缺設計，在一定程度上彌補了基層民主政治建設的制度性短板，形成了較完整的基層民主政治鏈條。

加強街道人大工作和建設是彌補街道財經監督“真空區”的需要。隨著社會主義市場經濟的高速發展和城市生產力的不斷增大，我省特別是珠三角地市街道可支配財力相當可觀。以深圳為例，其下轄56個街道經濟體量前2名的粵海、坂田街道2018年GDP總量達4 918億元，約占全市GDP份額的20.3%，再以筆者所在的東莞為例，東城、南城、莞城、萬江4個街道2018年GDP總量為1 342.5億元，約占全市GDP份額的16.2%。在現行的街道財政管理模式下，資金的使用基本由街道辦事處自主決定，街道一級人民代表大會的空缺帶來了街道財政預算監督的斷層。因此，加強人大對街道財政預算的監督，既是新時代基層人大常委會亟待解決的重要問題，也是街道人大工作和建設的重要努力方向。

人大街道工委的性質定位和主要特點

人大街道工委的設立依據源自地方組織法第五十三條，其主要特點是：

機構主體的派出性。人大街道工委在上位法中被明確定位為“工作機構”，因其不屬于地方人大體系的層級，實踐中多引申為“派出機構”，與常委會內設工作機構性質地位相同，工委主任、副主任由上級人大常委會任命。

職權行使的間接性。人大街道工委的主要職責分為服務代表履職和行使交辦權力兩個層面。在服務代表上，表現為：聯系、組織、反映三個方面；在交辦行權上，表現為：監督、選舉、其他三個方面。可見，街道人大不能直接行使鄉鎮人大具有的重大事項決定、監督和人事任免等法定“三權”，必須經上一級人大常委會交辦才能代行部分職權。

領導機構的雙重性。人大街道工委受上級人大常委會和街道黨委的雙重領導。作為上一級人大常委會設立的工作機構，人大街道工委在其授權下開展工作，向常務委員會報告工作，受上一級人大常委會直接領導。同時，又因工作覆蓋面涉及整個街道區域，必須接受街道黨委的直接領導。

機構自身的地域性。街道人大是基層民主政治建設的前沿陣地，其工作重心除圍繞上級人大常委會關注的重點工作外，有著很強的地域特點，與著重于具體職能的常委會工作委員會相比，不局限于某一類型的具體工作，而是與街道經濟社會發展狀況和區域內群眾關注的焦點息息相關。

人大代表在東莞市大嶺山鎮楊屋村人大代表工作室接待群眾

街道人大工作的實踐經驗和存在問題

基層是創新的源泉，街道人大工作機構不是源自全國人大自上而下的制度設計，而是由一些地區在先行先試中催生出來的。最早發端于山西太原小店區1998年的探索，此后，江蘇常州、安徽滁州、北京東城區、重慶沙坪壩區等地陸續對在街道設立人大工作機構進行了積極的探索，進而普及全國。在自下而上的實踐探索中，取得了一定的實踐成果：

在制度建設方面，截至目前，僅山西太原（2001年）、重慶（2016年）、江蘇（2016年）先后出臺了街道工作委員會工作條例的創制性地方立法。除極個別省市進行地方立法外，全國各地多以區、縣或街道一級出臺工作規則、工作制度、工作辦法的形式作出制度性規定，僅浙江杭州、嘉興，江蘇南京，陜西咸陽，廣東東莞等部分城市出臺了針對街道人大工作的專門性指導意見。

在機制探索方面，實踐中主要集中在江浙兩省，以浙江溫嶺基層民主的參與式預算為發端，對解決街道人大監督工作缺失問題進行了很好的嘗試，多以建立街道黨工委領導下的群眾性民主議政組織形式為主。如：街道選民代表會議、街道議政代表會、居民代表議政會等，結合民主懇談的方式對街道辦工作報告、財政預算和執行情況報告、民生實事項目進行聽取討論。我省目前僅深圳市龍崗區南灣街道在今年探索召開了街道選民代表大會。此外，東莞人大提出了“1+5+N“的協同機制建設，東莞東城街道還提出了建立“四支隊伍”的探索機制，進一步充實街道人大工作力量。

盡管實踐中對做好街道人大工作探索了許多新途徑和新方法，但仍存在無法忽視的制度性短板。

一是法律制度不完善。地方組織法層面對街道人大的規定較為籠統，全國人大和省級人大層面缺乏相應的法律法規制度，部分地市區縣自行出臺的規范性文件受立法層級所限，在工作職責和授權范圍上模糊處理，可操作性不強，使人大街道工委開展工作面臨“于法有據”但“師出無名”的尷尬。

二是權力關系不清晰。人大常委會和人大街道工委之間的縱向權力關系在實踐中定位模糊。一方面，上一級人大常委會多將街道人大等同于鄉鎮人大進行工作指導，而未將其視同常委會工作機構統一領導，人大街道工委主任在列席主任會議、擔任常委會組成人員上等未能等同常委會工作機構管理；另一方面，地方組織法修訂4年以來，實踐中各地街道人大均較少落實“向常委會報告工作”的法律要求。

三是交辦授權不健全。街道人大工作機構在設置時被賦予了組織街道范圍內各級人大代表在閉會期間通過履職活動推動城市基層治理民主化的角色與職能，但實踐中工作多停留或滿足于開展一般性的代表活動。在街道不設人民代表大會的情況下，最需要彌補的基層民主監督制度性短板也因上一級人大常委會對人大街道工委的“交辦授權”不足或不明確而受到制約，人大街道工委因難以把握代行職權的尺度而變得被動，街道人大作用發揮空間進一步弱化縮減。

四是授權方式不明確。從各地實踐來看，把對人大街道工委的“交辦授權”從法理程序落實到操作程序是區縣人大常委會回避的主要問題。由于缺乏法律支撐，實踐開展情況不多，目前對授權監督的探索實踐只集中在浙江的臨安區和平湖市等個別區縣，以采用針對具體監督項目的直接授權和申請授權方式為主。此外，東莞人大在近期出臺的街道人大工作指導性意見中還提出了“一攬子授權”的整體交辦方式。

五是隊伍力量不充實。與鄉鎮人大相比，街道沒有本級人大代表，轄區內的縣區級以上人大代表數量整體較少。從代表結構看，干部和企業家代表占比較高，而社區負責人和一線農民工代表比例偏低。從機構力量上看，街道人大沒有主席團，人大街道工委工作力量不足，專業水平不夠，極大制約了工作特別是授權監督工作的開展。

加強街道人大工作的對策建議

堅持“一個中心”。實踐證明，只有把加強黨對人大工作的領導同發揮國家權力機關的作用有機地結合起來，積極支持人大及其常委會和它的派出機構依法行使職權，才能有效地實現黨在國家政治生活中的核心作用。人大街道工委必須堅定正確的政治方向，自覺把人大工作置于黨的領導之下，堅持與黨委同心同向，把黨的領導體現在工作的各個方面和全過程中，充分發揮與人民群眾緊密聯系的優勢，才能推動人大工作和建設取得新的更大成效。

深化“兩個實效”。人大街道工委應當厘清工作主次，始終把發揮代表主體作用擺在核心位置，把監督工作作為重要任務，積極探索代表履職方式，切實增強監督實效。

深化代表工作實效。一是把代表密切聯系群眾落到實處。積極搭建線上聯系群眾平臺，用信息化手段縮短代表聯系選民的時空距離；點面結合、整體推進代表聯絡站（室）建設，最大化用好用活線下聯系人民群眾的平臺。二是做好代表和人民群眾意見建議反映、跟蹤、督辦工作，努力解決轄區內人民群眾反映的實際困難和問題。三是加強代表履職管理。建立代表履職情況檔案，及時做好代表履職情況登記。增加代表履職的公開性和透明度，強化對代表的監督和約束。

深化監督工作實效。一是開展好對街道辦事處工作的授權監督。選擇街道的重點工作、重要任務和重大項目，定期聽取街道辦事處的工作匯報。緊扣街道財政預算監督，以街道財政“預算的編制下達，預算的執行調整，預決算的審議、重大項目資金的安排使用情況”監督為重點，健全監督機制，規范監督內容，做深監督實效。二是開展好黨委關心群眾關注問題的監督。根據上級人大常委會年度工作要點以及街道黨委確定的重點事項，選取有關議題，組織開展視察、執法檢查、工作評議、專題調研等活動，及時反映代表、群眾的意見建議，為街道黨委決策提供參考。三是開展好協助上一級人大常委會的監督。對街道范圍內承擔的上一級人代會通過的決定決議和計劃目標，及時進行跟蹤監督。

把好“三個關系”。一是處理好與上級人大常委會之間的關系。要在上一級人大常委會的指導下，圍繞全市工作中心，緊扣市人大常委會和街道的重點工作，認真履行職責，充分發揮優勢，勇于開拓創新，積極探索街道人大工作新方法，大力推進基層治理新發展。二是處理好同街道黨委的關系。要自覺接受街道黨委領導，爭取街道黨委的工作支持，重點工作計劃安排及時征求黨委意見，納入街道辦事處工作的盤子中。三是處理好同街道辦事處的關系。要把握好街道辦事處不由人大街道工委選舉產生，不具有對人大街道工委負責的法定義務這個定位，主動加強與街道辦事處的聯系溝通，建立重點工作對接機制和日常工作聯系機制，及時將監督工作情況向上一級人大常委會報告，由其按法定程序交辦處理。

組建“四支隊伍”。一是組建選民代表隊伍，探索選民代表會議等街道選民議事載體，通過開展民生實事項目票選，聽取街道辦事處重點工作情況通報等，拓寬街道民主科學決策路徑，破解街道無一級人大代表的困境。二是組建咨詢專家隊伍，聘請財稅、國資、審計部門等專業背景的人員擔任預算監督專家，為街道人大開展授權監督提供預算審查和財經監督等咨詢，破解街道監督專業性不足的困境。三是組建民情聯絡員隊伍，協助代表貼近群眾、宣傳政策、收集民意，暢通上情下達、下情上傳的反饋渠道。四是組建宣傳信息員隊伍，指定專人負責采寫上報人大信息稿件，形成上下貫通、左右相連的立體宣傳網絡，共同講好街道人大故事。

提升“五個水平”。一是法規完善上水平。建議全國人大常委會在立法條件成熟的時候，修改和完善地方組織法中的相關內容。建議省級人大常委會針對城區街道人大工作的實際，制定出臺街道人大工作條例或規范性文件。二是制度建設上水平。加強制度建設，出臺針對街道人大工作的指導性意見，建立健全人大街道工委相關工作制度，使街道人大工作和代表履職活動有章可循、有規可依，充分調動人大街道工委工作的積極性和主動性。三是自身建設上水平。高標準、嚴要求加強自身建設，設置街道工委委員，組建人大街道工委主任會議，以實現“兩個機關”工作為目標，落實好上級人大常委會和街道黨委的工作要求。四是履職能力上水平。要在抓好人大代表常規性履職培訓的基礎上，有針對性地開展專項業務培訓，推動代表培訓從“大而全”向“小而專”轉變，適時組織好“四支隊伍”的專門培訓，提升人大街道工委履職整體水平。五是工作實效上水平。可通過“一攬子授權”“項目式授權”“一事一授權”的方式，授權街道獨立開展監督，打通人大監督在街道層面的通道，發揮人大街道工委在基層治理中的積極作用。■

風景秀麗的東莞松山湖高新技術產業開發區（資料圖片）