人大預算績效監督引入第三方績效評價初探

省人大常委會預算工作委員會

預算績效監督是預算監督工作的重要組成部分，也是人大預算監督工作的重要發展方向。加強預算績效監督，有利于強化政府預算為民服務的理念，促進提升預算管理水平、強化支出責任與效率、提高公共服務質量、優化公共資源配置、節約公共支出成本、提高資金使用效益。新預算法首次在國家法律的層面上將預算績效管理貫穿公共財政預算收支活動的全過程。同時，在法律層面要求預算績效監督貫穿預算編制、審批、執行、決算全過程，政府及其部門預算資金使用的效率、效益、效果成為人大及其常委會對預算執行和落實預算決議情況做出評價的重要指標和依據。對預算資金支出績效進行監督并組織第三方評價，是人大及其常委會依法行使對同級政府財政預算監督法定職權的重要體現，也是貫徹預算法“講求績效”原則的重要體現。現以廣東省人大常委會開展預算績效監督引入第三方績效評價為案例進行探討。

人大開展預算績效監督的意義

預算績效評價是指運用科學、規范的績效評價辦法，對照統一的評價標準，按照績效的內在原則，對預算支出行為過程及其效果進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。預算績效評價是適應市場經濟條件下預算支出管理而產生的一門管理科學。在現代財政管理中，績效管理占有十分重要的地位，既是加強財政資金規范、高效運作的需要，又是提高政府行為透明度、加強公眾監督、實施政府民主、廉潔執政的需要。黨的十九大提出，要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。為貫徹落實黨的十九大精神，2018年黨中央國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》。這表明，全面實施預算績效管理已成為黨和國家推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，成為深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，成為優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。

廣東省人大常委會率先探索對預算績效開展監督并委托第三方進行評價，是廣東省人大預算監督工作的創新舉措，也成為廣東省人大開展預算監督工作的一大抓手。人大通過委托第三方開展對預算績效評價，是行使憲法和法律所賦予的財政監督權的重要體現。

廣東省人大探索開展第三方績效評價的情況

針對社會上有人質疑政府及其部門在預算績效評價上既當運動員，又當裁判員，自己分錢、自己花錢、自己評價使用效果，評價結果難以令人信服的情況，2014年廣東省人大常委會開始探索預算支出績效監督并引入第三方績效評價。

（一）基本做法

2014年，廣東省人大常委會對廣東省戰略性新興產業專項資金支出績效開展監督，并對其中的新能源汽車、LED項目專項資金引入第三方機構開展績效評價。通過借助第三方的優勢和特點，從更加專業的角度，為人大開展財政專項資金監督工作提供更加真實、客觀、全面的參考。這項工作的成果受到省委省政府主要領導的高度重視和肯定，并作出重要批示。2015年省人大常委會選擇“基礎教育創強”和“農村危房改造”兩項專項資金，2016年選擇“產業園擴能增效”和“企業技術改造”兩項專項資金，2017年選擇珠江西岸先進裝備制造業資金、企業研發補助資金，2018年選擇扶貧專項資金、基層醫療衛生服務能力建設資金，在全國范圍內選聘第三方機構實施績效評價。主要做法如下：

確定評價項目與范圍。根據近年省人大常委會專項提前介入預算編制監督項目、代表建議重點督辦項目、省級預算支出聯網監督系統查詢過程中發現存在重大問題等預算資金使用情況，提出若干項建議列入省人大常委會年度監督工作計劃并組織開展第三方評價的監督項目，經省人大常委會主任會議同意后實施。在研究提出第三方評價項目前，省人大有關部門還根據實際需要征求省人大代表、省人大常委會有關咨詢專家、社會公眾和有關單位對第三方評價項目的意見。評價一般以預算年度為周期，對跨年度的重大項目可根據實際完成情況實施階段性評價，評價對象為預算資金的相關責任主體，包括資金主管部門、監督部門與資金使用的機構或個人。

遴選第三方評價機構。通過廣東省政府采購中心，采用面向全國公開招投標的方式遴選第三方評價機構，分別選擇了華南理工大學政府績效評價中心、廣東省政府績效管理研究會、北京大學政府績效評價中心、武漢大學政府績效評價中心等單位為第三方評價機構。

研究制定評價指標與內容。省人大常委會有關部門與第三方評價機構一起，根據項目的實際情況，按照相關性、重要性、可比性、系統性、可操作性等原則，建立由一定數量按權重衡量預算績效的具體指標組成的指標體系。同時，確定評價的基本內容，主要包括資金項目立項及分配的科學性、民主性與合法性；資金項目績效目標設定的科學性與合理性；資金項目投入和使用情況；資金項目組織實施管理水平；資金項目績效目標的實現程度；資金項目實施所取得的經濟效益、社會效益、生態環境效益以及社會滿意度及根據實際情況需要評價的其他內容。

組織實施評價。督促第三方評價機構成立由公共政策、財政、財務、管理、會計、審計以及與評價項目相關的專業技術等方面專家組成的評價工作組，名單由省人大財經委、常委會預算工委審定。組織第三方評價機構對項目進行資料采集與審核分析、現場核查、綜合評價等。其中，現場核查對象根據項目資金屬性、區域分布、金額大小等因素，按照每項資金不低于30%的資金比率由第三方評價機構隨機選取，并報省人大財經委、常委會預算工委審定。

對評價報告進行評審驗收。第三方評價機構根據綜合分析的初步結果及相關數據資料等，按照規范的文本格式撰寫績效評價報告，評價報告書面征求被評價單位意見后提交省人大財經委、常委會預算工委。省人大財經委、常委會預算工委組織專家評審驗收會對評價報告進行評審驗收。

評價結果運用。第三方評價報告印發省人大常委會主任會議和省人大常委會會議，并采取新聞發布會方式向社會公布。綜合整理常委會組成人員的審議意見，經省人大常委會主任會議同意后，連同調研報告、第三方評價報告一并印送省政府研究處理。此外，為增強監督的連續性和剛性，2015年省人大常委會還聽取和審議了省政府整改落實情況的工作報告。督促省財政廳將第三方評價報告作為有關資金撤銷、壓減或調整的重要參考依據，要求其在次年的預算草案中就第三方評價報告的應用情況作專門說明。

（二）主要成效

探索了“人大主導、政府部門協同、第三方實施”的績效評價模式。按照以往做法，預算績效評價一般由財政部門組織實施，但由于財政部門本身負有資金管理和監督責任，理論上亦為被評價對象，這種組織模式難以避免其角色沖突等問題。由人大負責挑選被評資金、協調財政部門與主管部門關系、委托和組織第三方評價，有效地解決以往財政部門主導評價的角色沖突，不僅有助于吸引、動員和組織社會各界專業人士參與對政府預算績效評價，擴展了評價主體的代表性，而且增強了評價結果的科學性和公信力。

完善了評價技術體系。科學的評價體系是保證評價質量的前提。我們與第三方評價機構在多年實踐基礎上，進一步運用層次分析法和專家咨詢等技術手段，根據不同專項資金的特點，通過對資金管理、使用和監督等不同方面績效及課題組評審、專家評審與現場核查多種評價方式，建立了行之有效的預算績效評價體系。預算績效評價重點指向三個層面：宏觀層面包括專項資金立項決策及管理辦法設定目標的科學性與可行性；中觀層面包括地方主管部門對資金監管的有效性；微觀層面包括資金基層用款單位使用資金的合規性。資金整體績效由管理績效、使用績效和監督績效等不同方面構成，分別由課題組評審、現場核查與專家評審等不同方式取得結果，以保證其客觀性。

引入專家和公眾滿意度調查。預算績效評價的目標是倒逼提高預算管理的公信力，即公眾對財政支出的滿意度。廣東省人大常委會組織開展的第三方評價引入公眾滿意度測評，調查對象包括行業企業、主管部門、專家學者、人大代表和媒體記者等，兼顧了不同的社會群體。同時考慮到評價過程中多方信息溝通的重要性，還增加了專家評審會、書面咨詢、新聞發布會等環節。專家評審會由具有財政學、相關產業經濟和政府績效管理專業背景的專家參加，在聽取主管部門及部分用款單位匯報的基礎上，就評價發現問題展開詢問；針對評價指出的存在問題，進一步由第三方評價機構發函向省級主管部門進行補充咨詢，要求給予書面答復；評價結果最終通過新聞發布會公布，以此倒逼相關部門進行整改。

積累了委托第三方評價和績效監督的經驗。連續五年開展績效評價工作雖然時間不長，但有別于以往由政府財政部門組織開展評價的方式，廣東省人大常委會從一開始就著手考慮對第三方評價相關工作進行規范。2014年廣東省人大常委會辦公廳制定了監督工作領域開展第三方評價的暫行規定，對第三方評價的內涵、總體要求、適用范圍，組織實施的程序及評價成果的驗收、公布及運用予以明確，對人大監督引入第三方評價進行了規范。2016年，廣東省人大常委會印發了《廣東省人大常委會開展預算資金支出績效第三方評價實施辦法》，對第三方評價的評價范圍、評價內容、評價指標，評價機構，第三方評價工作程序，評價結果運用等作了進一步明確規定，進一步規范預算績效第三方評價工作，推進建設科學、有效的人大預算績效監督體系。

（三）主要特點

人大開展預算績效監督并引入第三方進行評價，是按照預算法的有關規定，由人大認定并委托與政府及其職能部門無隸屬關系或利益關系的法人或其他組織，運用科學、規范、合理的評價方法、評價指標和評分標準，在績效評價理論和方法的規范下，對照預算設定的績效目標，對有關預算資金項目的決策、執行、產出、效果等進行客觀、公正的測量、分析和評判，為人大開展監督工作提供更加真實、全面、客觀依據，是人大提高審議質量，加強預算績效監督，增強監督實效的有效方法和手段。

在指標結構上，由于專項資金績效涉及多個層次不同主體，包括省、市、縣（市、區）三級主管部門及財政部門，以及用款或監督機構、受益群體等，每一主體的責任有別。對應于此，人大主導的第三方評價指標體系分為宏觀、中觀和微觀三個層次，分別對應于資金管理績效、監督績效和使用績效。其中宏觀層面關注專項資金立項決策及管理辦法設定目標的科學性與可行性，中觀層面關注地方主管部門對資金監管的有效性，微觀層面關注資金基層用款單位使用資金的合規性。各層次評價重點有別，形成完整體系。相對來講，由財政部門組織的資金績效評價一般關注微觀層面的資金使用績效，其指標結構相對單一。

在指標內容上，人大財政專項資金支出績效評價為民主的范疇，指向公共財政“應該干什么”而非“正在干什么”，旨在強化財政政策的公信力而不僅是執行力。相應地，評價指標體系設計強調結果導向而非過程控制，并體現公眾滿意度。由人大主導的第三方評價指標體系正是貫徹了這一評價理念，比如在具體指標內容與評分標準上更加深入地涉及某項工作“是否應當”及“質量如何”，評價的不僅僅是“是否完成”。在宏觀評價中引入專家滿意度，主要評價資金立項決策的科學性與管理辦法可行性等內容，在微觀評價中引入公眾滿意度，評價資金實施的社會經濟效益等。相對來講，由財政部門組織的資金績效評價在指標上更加凸顯過程控制，著重對工作“是否完成”或管理制度“有沒有”的評價。

在評分方法上，人大主導的財政資金支出績效第三方評價采取多個角度多種評價方式相結合的方式，具體包括自評工作組織質量，由第三方課題組依據各單位報送的自評材料進行評審，在此基礎上由第三方組織專家組開展書面評審與現場核查評價資金使用績效，資金管理績效和監督績效則由另一組專家在聽取匯報的基礎上獨立評價，同時導入多個類別受訪者的公眾滿意度調查以及主管部門書面質詢等程序。這不僅有助于獲取全面的績效信息保證評價結果科學性，同時有助于增強評價本身的民主功能。相對來講，由財政部門組織的資金績效評價一般采用自評、書面審核與現場核查等方式，信息來源渠道較為單一。

（四）存在的主要問題

一是我國預算績效評價法制化建設滯后，缺乏人大進行預算績效監督的制度安排，人大目前要打破財政部門主導預算績效評價的模式有比較大的困難。

二是人大在預算績效評價中不得不借助財政部門的組織效力。預算績效評價是一項復雜的系統工程，需要大量的人力、物力、財力、信息、技術、時間等資源的保障。盡管人大的法律地位高于財政部門，但在評價工作中由于組織力量、專業水平、信息以及經驗不足而不得不“求助于”財政部門。

三是第三方評價機構發展滯后，如第三方評價權的法律規制不完善、第三方機構的獨立性難以確保，對第三方工作的監督機制不健全等。

進一步完善第三方績效評價的思考

開展第三方績效評價，加強預算績效監督工作尚處在探索階段，實踐過程仍存在許多不足和困難，還需要進一步探索實踐，不斷總結完善，逐步實現績效監督制度化、規范化，切實提高監督實效。

（一）拓寬廣度，擴大第三方績效評價及預算績效監督的范圍

一是要逐步擴大預算績效監督的范圍與資金規模。首先要強化對政府重大投資項目、重點支出項目資金使用績效的監督，突出民生和發展兩大主題，每年選取民生保障資金、促進發展方面的專項資金的支出績效進行監督并引入第三方進行評價。另外，適當時候聽取審計部門對財政重點支出項目的績效審計工作情況報告，并與人大開展的績效監督工作結合起來，共同促進預算績效的提高。

二是要完善預算績效監督鏈條，探索績效監督重點前移。預算法關于績效的規定特別是把“講求績效”作為預算遵循的五大原則之一，意味著“績效”要貫徹于整個預算過程。通過事前評估，可以將那些低效率、低效果、低效益的資金配置“消滅在萌芽狀態”，規避拍腦袋決策，提高公共資金的使用效益。因此，根據中共中央辦公廳印發的《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》及《中共廣東省委、廣東省人民政府關于全面實施預算績效管理的實施意見》的要求，我們擬結合專項提前介入預算編制監督，要求財政部門將下一年度擬新設立或重新整合設立的財政專項資金的設立依據、論證過程和預期績效目標等情況報告人大。必要時，對有關新增重大政策和項目預算組織事前績效評估，評估結果作為預算安排審查監督的重要參考依據。

三是要加大在全國范圍內選擇第三方評價機構的力度，避免本省第三方評價機構受地方利益干擾。受評價經費、評價成本、地域限制等因素的影響，外省的第三方評價機構參加評價項目投標的積極性不高。下一步，我們將繼續加強與省外評價機構合作，確保第三方評價機構獨立、公正、順利地開展工作。

（二）加大力度，強化預算績效監督的結果運用

一是加大公開力度，以公開促進整改。要將預算績效監督結果向全社會公開，除涉及國家秘密或部分資金使用單位的商業秘密外，所有有關預算績效監督的資料都應公開，讓公眾行使知情權和監督權，不斷加強預算績效監督工作。

二是加強跟蹤監督。除按規定將人大的審議意見送政府及其有關部門研究處理，督促有關單位及時研處并將整改情況向人大報告外，還將適時組織檢查組，對整改情況進行檢查。必要時，由人大常委會聽取和審議政府關于預算績效監督整改落實情況的專項工作報告。

三是督促整改落實。督促財政部門在編制次年預算草案時，要增列一張表，對人大預算績效監督項目資金的安排情況作出專門的說明，人大有關專門委員會在對預算草案進行初審時，要重點審查預算安排與績效評價結果的結合情況。

（三）建章立制，完善人大績效監督引入第三方績效評價工作機制

一是制定規范第三方績效評價工作的制度。我們雖然出臺了《廣東省人大常委會開展預算資金支出績效第三方評價的實施辦法》，對第三方評價的范圍、評價項目與評價機構的確定、評價指標與評價內容、評價的工作程序與組織實施、評價結果的公開及運用等方面進行規范，但是，規范第三方績效評價工作制度，最好是上升到地方性法規的層面。

二是建立科學合理的第三方績效評價指標體系。按照評價項目的需要，建立一套由一定數量并按權重衡量的具體指標組成的指標體系，是組織開展第三方評價工作的重點和難點。我們將加強與第三方評價機構及政府相關部門共同研究，形成人大預算績效監督引入第三方績效評價的共性指標及針對不同項目的個性指標，以提高第三方評價的科學性、準確性。

三是把握好第三方評價的定位。第三方評價機構不是人大監督工作的法定主體，其在預算績效監督過程中只是根據人大的委托為人大提供服務，不能代替人大行使預算監督職責。第三方評價報告不能直接進入人大常委會會議議程，必須經由人大有關機構在工作中進行吸收轉化，依法由適當主體行使法定權力，才能進入審議環節，為人大常委會形成決議決定或人大常委會組成人員在審議、表決相關議題時提供參考。同時，要加強對第三方評價機構的管理與考核。■