淺析業主委員會的法律地位

鄧鋒鋒

廣東正平天成律師事務所，廣東 廣州 510000

自1994年國務院下發了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》后，伴隨著城鎮化以及住房的市場化，城市居民的居住區域以及居住形式發生了極大的變化，最典型的就是商品房住宅的普遍出現。業主委員會也隨著城市化的進程的推進而誕生。盡管有不同層級的法律對業主委員會這一組織進行規范，然而到目前為止，“業主委員會”的法律地位未予以明確，司法實踐中也不乏以業主委員會為原告或被告的司法糾紛，而各地法院對業主委員會有不同的理解，這也導致同案不同判的現象時而發生。本文將從業主委員會的定義和由來，結合目前的立法現狀和司法現狀，分析民事主體和民事訴訟主體的關系，著眼于“非法人組織”的特征，提出個人對業主委員會的法律地位的看法。

一、業主委員會概念以及由來

自1949年新中國成立后，中國全部土地實行社會主義公有制。城市房屋大多數為集體或者國家所有，因此不可能產生區分所有制度。在20世紀80年代，我國開始土地管理制度的改革，推行住宅商品化，大量興建城鎮商品房，這就導致一幢建筑物內有多個所有人，后來漸漸形成了建筑區分所有制度。而業主委員會也隨之產生。正如劉安所言，“我國業主委員會的誕生背景是我國單位制的消解與改革后在城市整合基礎上的重構，以及我國住房體制改革與房屋產權制度的變更”。①在2003年，國務院頒布了《物業管理條例》，首次在立法層面上提出“業主委員會”，但縱觀我國法律，規定了業主委員會的職責、權利等等，卻并沒有任何一條法律規范解釋業主委員的概念，其究竟到底是一個什么樣組織，我們無從得知。僅僅在《物業管理條例》中的第15條明確了業主委員會是業主大會的執行機構。根據法律及相關的特征，結合實踐筆者對業主委員會下一個定義，業主委員會是為了代表業主行使其合法權利，在政府部門指導下由業主通過業主大會依據法定的程序選舉產生并經過相關部門備案的自治性組織。

二、業主委員會的立法現狀

自2003年國務院頒布《物業管理條例》中制定了業主委員會制度至今已有十余年，期間也有新的不同層級的法律規范對業主委員會進行有效的約束。

(一)法律

為了使產權明晰，權責分明，全國人民代表大會于2007年通過了《物權法》。在正式頒布的《物權法》的第六章中全面規定了建筑物區分所有制度，其中用了三個條文對業主委員會進行規范。

首先，《物權法》第七十五條規定設立業主委員會是業主的一項權利。設立業主委員會本質上是私權的范疇，是否設，何時設，如何設都由業主共同決定，政府不能干預業主的自由意志，但業主決定要設立，政府應當給予指導。其次，《物權法》第七十八條是關于業主大會、業主委員會決定效力的規定，第二款中還賦予了合法權益受侵害的業主行使撤銷權的權利。最后，《物權法》第八十三條明確了業主委員會所享有的部分權利，業主委員會可以以自己名義要求違法行為人停止侵害、消除危險、排除妨害、賠償損失。然而無論是此前的《物權法(草案)》(三次審議稿)第八十七條規定還是《物權法(草案)》(四次審議稿)第八十條規定，都賦予了業主委員會的訴訟主體資格。②而正式的《物權法》卻回避了，面對這一修改，立法部門也做出了解釋，他們認為有以下兩個理由。第一，在《物權法》頒布時我國有很大一部分的小區仍然未成立業主大會或者業主委員會，不宜過早對業主委員會的訴訟主體資格進行立法。第二，可以通過民事訴訟法中的代表訴訟制度解決侵害業主共同權益的糾紛?？傮w而言，上述三個條文制定的比較粗放，僅僅是規定業主委員會的部分權利，其他并未做過多更詳細的規定。

(二)行政法規

《物業管理條例》最早是在2003年頒布，2007年、2016年以及2018年分別進行修訂?，F行有效的《物業管理條例》中對業主委員會成立方式、備案制度、人員設置、職責、工作內容、與居民委員會的關系以及與物業服務企業簽訂合同事項做出了規定。雖然相比《物權法》籠統的規定，《物業管理條例》制定的更加詳細，但是仍然未就業主委員會具體執行事項作出詳細規定，并沒有針對業主委員會可自主決定、履行的事項作出規定，也未規定其性質和訴訟主體資格。

(三)地方性法規

1997年的《上海市居住物業管理條例》的第54條規定針對對違反業主公約、住宅使用公約的，業主委員會可以向法院提起訴訟的。③但是《上海市居住物業管理條例》被后來2004年頒布的《上海市住宅物業管理規定》所廢止，在法律責任一章中沒有給予業主委員會的訴訟資格，第七十九條僅僅只賦予業主委員會的公示權利。④1998年的《廣東省物業管理條例》第41條規定，業主委員會對建設單位逾期不履行劃撥物業管理維修基金、移交公共用房和管理用房的，可以依法向人民法院起訴。后來2008年11月28日新修訂的《廣東省物業管理條例》同樣地也對業主委員會的訴訟資格予以回避。1994年的《深圳經濟特區住宅區物業管理條例》在第16條中明確規定業主委員會為社團法人，具有法人資格。1999年對該條例進行修訂后刪除了此項規定。另外，2004年修訂后的《深圳經濟特區住宅區管理條例》的第51條中規定業主委員會在一定條件下享有提起訴訟的權利。⑤但是目前現行有效的《深圳經濟特區物業管理條例》也將該條規定刪除了。

在《物權法》和《物業管理條例》的出臺后，各地的法規都做出了相應的變化，大多都從規定業主委員會擁有部分訴權到完全回避業主委員會的訴訟主體資格。無論是法律，行政法規還是各地方的立法，涉及業主委員會的法律規范有很多，但是對于它的法律地位，立法者卻選擇了回避。

三、司法現狀

通過“把手案例”平臺，搜索當事人為業主委員會的裁判文書多達32201篇，其中民事案件占比85.19%。這不僅因為城市化進程的加速以及房地產市場的蓬勃發展小區數量日益增多，也和業主的維權意識不斷增強，通過業主委員會進行訴訟有關。

關于業主委員會是否具有訴訟主體資格，有學者認為“獨立承擔責任”并不是判斷一個組織是否具有法律上訴訟主體資格的前提條件。⑥最高人民法院態度是肯定的。2003年8月20日，最高人民法院針對安徽省高級人民法院《關于金湖新村業主委員會是否具備民事訴訟主體資格的請示報告》做出的【2002】民立他字第46號批復中直接肯定了業主委員會符合“其他組織”的條件，具有訴訟主體地位。后來在2005年8月15日最高人民法院在《關于春雨花園業主委員會是否具有民事訴訟主體資格的復函》做出的【2005】民立他字第8號批復中認定業主委員會作為業主大會的執行機構，可以以被告的名義參加訴訟。但是，最高人民法院的復函不屬于司法解釋，僅僅只是法院的內部司法文件，不能直接適用。

2009年最高院出臺了《關于審理物業服務糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》，其中第二條、第八條以及第十條正面肯定了業主委員會在一定條件下可作為原告。然而在其他情況下業主委員會究竟有無訴訟主體資格，由于無法律規定，故有審判員自由裁量權發揮的余地。

目前司法實踐中關于業主委員會訴訟資格的三種意見：第一種，認為業主委員會是具有部分民事權利，而其訴訟主體資格范圍是由其民事權利能力范圍決定的，其行使訴權只能局限于物業管理和物業服務糾紛范圍。((2018)贛0829民初1193號))第二種，業主委員會是業主大會的執行機構，而提起訴訟須要經過業主大會的特別授權，若無授權則無訴權。((2018)渝0243民初5436號))第三種，業主委員會依法成立，可直接依據最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋第五十二條，認定業主委員會為“其他組織”而具有訴訟權利。(《中華人民共和國最高人民法院公報》2014年第6期徐州某業主委員會訴某房地產開發有限公司物業管理用房所有權確認糾紛一審案)

由于法律沒有明確業主委員會的性質，從而導致主體訴訟資格不明確。盡管現在具有法律效力的司法解釋賦予了業主委員會作為原告的一定的訴權，但是各級各地法院仍有不同的裁判意見，導致“同案不同判”的現象日益頻繁。故為了減少不公平的現象的出現，明確業主委員會的法律地位是十分重要且必要的。

四、我國業主委員會的法律地位的選擇

學界關于業主委員會的法律地位眾說紛紜，有的學者認為業主委員會應該是法人，而法人是具有訴訟主體資格的⑦；有的學者認為業主委員會是“其他組織”，因而具有訴訟主體資格⑧；還有的學者認為業主委員會不具有民事主體資格，也不具有訴訟資格等等。⑨關于我國業主委員會的法律地位的選擇，應該先從機構設置以及主體在實體法和訴訟法的關系分析。

(一)理順業主委員會與相關機構的關系

首先應理順的是業主委員會和業主大會的關系。盡管2007年的《物業管理條例》將“業主委員會是業主大會的執行機構”刪去，但是依據現行有效的《物業管理條例》第十五條，我們仍然可以理解為業主委員會是業主大會的執行機構，由于小區中業主數量較多，而由業主參加業主大會進行一定數量的表決才可以決議某些事項后交由業主委員會執行。

其次應理順的是業主委員會與物業服務公司的關系。根據《物業管理條例》第三十四條，業主委員會應當與業主大會選聘的物業服務企業訂立書面的物業服務合同。言外之意，法律賦予了由業主委員會代表各業主與物業服務企業簽訂合同的資格，同時也由業主委員會支付物業服務企業的費用，這反映了在業主和物業管理公司之間的橋梁是業主委員會。

(二)民事主體與民事訴訟主體的關系

筆者認為，民事主體與民事訴訟主體的關系應該一一對應，即主體制度在實體法與程序法上要平衡，否則法院的判決將淪為形式。例如“非法人團體”參與到民事訴訟中，但在民法上卻不承認其主體地位，導致了勝訴或者敗訴時其無法正常行使民事權利和履行民事義務。如今，2017年《民法總則》的頒布有效解決民事主體立法的“逃逸”現象，不僅將非法人組織納入民事主體范圍內，而且還明確了個人獨資企業、合伙企業以及不具有法人資格的專業服務機構為非法人組織。在此前2015年最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋的第五十二條規定了依法登記領取營業執照的個人獨資企業和合伙企業為其他組織。這實現了個人獨資企業和合伙企業在實體法和訴訟法中主體地位的統一。

(三)業主委員會法律定位應該設定為非法人組織

理順以上三大關系后，不難發現業主委員會處在三大關系的交匯處，其地位的重要性尤其突出。盡管根據《最高人民法院關于審理物業服務糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》相關規定，明確了業主委員會在一定情況下具有起訴資格，但是這些規定仍然不能解決業主委員會是否可以成為被告，敗訴后責任如何承擔等問題。目前，業主委員會僅具有部分訴權，其實體法上法律地位也不明晰，全國各地法院裁判結果不一，故筆者認為業主委員會的法律地位亟需明確。為保障訴訟當事人以及業主的權利，在2017年《民法總則》的出臺以及《民法典》制定的背景下，應該賦予業主委員會“非法人組織”的法律地位。

《民法總則》第一百零二條第二款規定“非法人組織包括個人獨資企業、合伙企業、不具有法人資格的專業服務機構等。”雖然法律上沒有明確業主委員會為非法人組織，但該規定是不完全列舉，“等”字意味著法條中還有未列舉出具有相同性質的其他“非法人組織”。而業主委員會具有非法人組織的特征，應歸入非法人組織的范疇內。

1.非法人組織是依法成立的社會組織

2.非法人組織具有相應的民事權利能力和民事行為能力的社會組織

3.非法人是不具有法人資格的社會組織

根據《物業管理條例》第十六條規定，業主委員會也設有“主任、副主任”的職位。此外，業主大會議事規則也有關于業主委員會組成的約定。業主委員會雖然不像法人那樣有健全的內部組織制度，但也具有相應的工作人員和一定的組織機構。另外，業主委員會也具有一定的財產支配的權利，盡管經費不歸屬業主委員會而是屬于業主，但其能夠在管理規約約定的范圍內具有支配經費的權利。而非法人組織與法人最大的的區別是承擔責任的方式。業主委員會不能獨立承擔民事責任，其最終是由出資人即業主承擔無限責任，符合《民法總則》第一百零四條。

五、結語

盡管業主委員會的民事權利能力局限于小區物業管理和物業服務內，但是能夠以自己的名義從事民事活動，具有民事行為能力和民事權利能力，也基本符合非法人組織的其他特征，可以將業主委員會劃分到《民法總則》規定的“非法人組織”的范疇內。明確業主委員會的法律地位，賦予其“非法人組織”對于業主委員會本身而言，可以更加名正言順的參與民事活動；對于業主來說，業主委員會行使職權將于法有據可以更好的解決小區中的物業糾紛從而更加有利于保障全體業主的合法權益；對于業主大會來說，有利于業主委員會更高效地執行其決定，從而更好地維護小區的和諧與穩定。而且在《民法典》制定的背景下，明確業主委員會的法律地位可以使其不再處于模糊地帶，實現其實體法和訴訟法上的主體資格的統一，減少法院同案不同判的現象，利于我國法治建設。

[注釋]

①劉安.社區業主委員會的發展與城市社區自治[J].南京社會科學,2016(1).

②《物權法(草案)》(三次審議稿)第八十七條：對侵害業主共同權益的行為，對物業服務企業等違反合同發生的爭議，業主會議經23以上業主同意，可以以業主會議名義提起訴訟、申請仲裁；業主也可以以自己名義提出訴訟、申請仲裁.《物權法(草案)》(四次審議稿)第八十條：對侵害業主共同權益的行為,對物業服務企業等違反合同發生的爭議,經專有部分占有建筑物總面積過半數的業主或者占總人數過半數的業主同意，可以以業主大會或者業主委員會的名義提起訴訟、仲裁；業主也可以以自己名義提出訴訟、申請仲裁.

③《上海市居住物業管理條例》第五十四條：業主、使用人違反業主公約、住宅使用公約,應當承擔相應的民事責任.對違反業主公約、住宅使用公約的，業主委員會或者相關的業主、使用人可以向人民法院提起民事訴訟.

④《上海市住宅物業管理規定》第七十九條：業主、使用人違反管理規約應當承擔相應的民事責任.對違反管理規約的，業主委員會應當予以勸阻、制止；對不聽勸阻的，業主委員會可以在物業管理區域內就相關情況予以公示；相關業主可以依法向人民法院提起民事訴訟.

⑤《深圳經濟特區住宅區管理條例》第五十一條第一款：業主、非業主使用人違反業主公約，應當承擔相應的民事責任.對違反業主公約造成他人安全或利益受到侵害的，業主委員會或者相關的業主、非業主使用人可以向人民法院提起民事訴訟.

⑥梁慧星,陳華彬.物權法[M].法律出版社,2010:195.

⑦封頂.業主委員會法律地位的變遷[J].城市開發,2012(11).

⑧李梓閣.論業主委員會的法律地位[D].遼寧大學,2014.

⑨李靜.業主委員會法律地位之再探討[J].中國不動產法研究,2016(14).

⑩嚴向紅.談談對業委會和居委會關系的理解——以寧波為例[J].現代物業(中旬刊),2017(1).