公平與質(zhì)量可以兼得的一項政策

[摘要]山西省晉中市通過實施優(yōu)質(zhì)高中招生指標100%分配到初中學(xué)校的政策，有效緩解了優(yōu)質(zhì)初中擇校壓力，薄弱初中重新煥發(fā)了生機，提高了農(nóng)村學(xué)生升入優(yōu)質(zhì)普通高中的比例，有效推進了教育公平。與此同時，該政策為晉中市初中、高中辦學(xué)也帶來了積極的影響，提升了教育質(zhì)量。晉中的經(jīng)驗表明，在教育領(lǐng)域只要政策設(shè)計得當，有序推進，配套完善，公平和質(zhì)量可以兼得。

[關(guān)鍵詞]優(yōu)質(zhì)高中;指標到校;執(zhí)行效果;公平;質(zhì)量

[作者簡介]高政，國家教育行政學(xué)院教育行政教研部副研究員，博士，碩士生導(dǎo)師（北京 102617）

優(yōu)質(zhì)普通高中招生名額分配到轄區(qū)內(nèi)初中學(xué)校的政策（以下簡稱“指標到校政策”）是我國普通高中招生制度改革的重要內(nèi)容。指標到校政策的具體內(nèi)容和操作方式因時因地存在一定的差異，其主要內(nèi)容是：將優(yōu)質(zhì)普通高中的招生指標按照一定規(guī)則分出一部分或全部，直接分配到轄區(qū)內(nèi)初中，滿足要求的學(xué)生即使沒有達到統(tǒng)招錄取分數(shù)線，也可以根據(jù)該政策進入優(yōu)質(zhì)普通高中就讀，并享有與統(tǒng)招生同樣的待遇。在初中辦學(xué)水平校際差異大、初中擇校現(xiàn)象普遍存在的情況下，該政策的目標在于通過中考招生的杠桿作用，引導(dǎo)初中生源均衡配置，調(diào)動薄弱初中的辦學(xué)積極性，促進義務(wù)教育階段學(xué)校均衡發(fā)展，解決義務(wù)教育階段擇校問題。

山西省晉中市從2001年開始探索實行指標到校政策，比例從最初的5%逐步提高，2002-2005年20%;2006-2007年50%;2008-2010年60%;2011-2012年80%;2013年至今為100%。該政策實施以來，有效促進了義務(wù)教育均衡發(fā)展，尤其是農(nóng)村初中的生源回流緩解了擇校熱，提高了農(nóng)村學(xué)生升入優(yōu)質(zhì)普通高中的機會，推進了教育公平。與此同時，也引發(fā)了一些爭議。有學(xué)者認為，指標到校政策對優(yōu)質(zhì)普通高中的生源產(chǎn)生了沖擊，有些指標生與統(tǒng)招生分數(shù)差距高達100多分，給優(yōu)質(zhì)普通高中的教育教學(xué)帶來了困難，實際上是以犧牲質(zhì)量為代價來換取公平，不利于區(qū)域教育整體良性發(fā)展。[1]

指標到校政策到底對教育公平和質(zhì)量產(chǎn)生了什么樣的影響？2019年，筆者多次到晉中調(diào)研，圍繞指標到校政策實施效果召開座談會，走訪學(xué)校、訪談校長和教師，與市教育局招生考試負責同志深入交流，獲得了大量的一手資料和數(shù)據(jù)。不管是個案資料還是面上數(shù)據(jù)，無論是局長還是校長教師，都認為指標到校政策不僅可以促進教育公平，更在一定程度上提升了教育質(zhì)量。

一、晉中市指標到校政策實施基本情況

為保證指標到校名額公平合理分配到轄區(qū)內(nèi)的初中校，晉中市教育局不斷完善和調(diào)整政策，從最初的根據(jù)中考報名人數(shù)分配名額，到2012年按中考實際參考人數(shù)進行分配。從2012年開始，晉中市指標到校名額明確劃分為“基礎(chǔ)性、評估性、傾斜性”三類。基礎(chǔ)性指標名額以各初中中考實際參考人數(shù)計算;評估性指標名額的分配是依據(jù)初中學(xué)校教育質(zhì)量的評估結(jié)果;傾斜性指標名額的分配是根據(jù)初中學(xué)校的地域分布情況，對偏遠農(nóng)村學(xué)校適度傾斜。具體標準是向離縣城直線距離5公里之內(nèi)、6-15公里、16-20公里、20公里以上的農(nóng)村初中學(xué)校分別傾斜2%、4%、6%、8%。[2]2015年，把“距離”這一標準修改為“按初中學(xué)校畢業(yè)生升入高中階段學(xué)校比例”，[3]該比例較低的初中會得到更多的傾斜性指標。這一指標能相對更加客觀地衡量初中學(xué)校辦學(xué)水平，更能體現(xiàn)對薄弱初中的傾斜和關(guān)照。

2013年指標到校名額分為兩部分，即基礎(chǔ)性均衡指標和評估性獎勵指標。指標到校名額總數(shù)的80%作為基礎(chǔ)性均衡指標，依據(jù)各學(xué)校實際參加中考人數(shù)平均分配到各學(xué)校;指標到校名額總數(shù)的20%作為評估性獎勵指標，依據(jù)各縣（區(qū)市）教育局對初中學(xué)校年度教育質(zhì)量督導(dǎo)評估結(jié)果進行分配，具體辦法由各縣（區(qū)市）制定。其中，核心指標是“五率兩看”：“五率”即初中三年學(xué)生保留率、學(xué)業(yè)成績合格率、學(xué)業(yè)成績優(yōu)秀率、實驗技能和音體美合格率、綜合素質(zhì)評價合格率“;兩看”即看學(xué)校的爭先創(chuàng)優(yōu)情況和學(xué)校特色發(fā)展情況。

2015年山西省取消公辦高中擇校生，晉中市指標到校政策調(diào)整為：基礎(chǔ)性指標占80%。基礎(chǔ)性指標分配數(shù)以全國學(xué)籍系統(tǒng)2015年符合指標生條件的應(yīng)屆初中學(xué)生報考數(shù)為基數(shù)，將指標總數(shù)的80%按學(xué)生人數(shù)比例均衡分配到縣域內(nèi)所有初中學(xué)校。評估性指標占指標總數(shù)的15%。根據(jù)學(xué)校初中三年學(xué)生保留率、學(xué)業(yè)成績合格率、實驗技能和音體美合格率、綜合素質(zhì)合格率和學(xué)業(yè)成績優(yōu)秀率來核定分配。傾斜性指標占指標總數(shù)的5%。

2017年至今，三種類型指標的比例持續(xù)穩(wěn)定，其中基礎(chǔ)性均衡指標占60%;評估性獎勵指標占30%;傾斜性指標占10%。對于需要扶持的新建初中學(xué)校或農(nóng)村薄弱學(xué)校，由各縣（區(qū)、市）根據(jù)實際適當提高指標分配比例。[4]

為保障優(yōu)質(zhì)普通高中正常教育教學(xué)秩序，晉中市規(guī)定了指標生的最低分數(shù)線。2006年規(guī)定指標生中考成績不得低于優(yōu)質(zhì)普通高中統(tǒng)招錄取分數(shù)線20分;2008年規(guī)定不得低于統(tǒng)招錄取分數(shù)線50分;2010-2012年規(guī)定不得低于全市最低控制線。2013年山西省中考改革將體育分值由30分增加到50分，指標生的最低錄取控制線也相應(yīng)上調(diào)。2015年，晉中市指標到校錄取最低控制分數(shù)線，由市、縣（區(qū)、市）招生考試管理中心在招生前按照“保證優(yōu)質(zhì)普通高中指標完成率達到90%以上”的原則，以縣（區(qū)、市）為單位劃定。[5]

二、晉中市指標到校政策實施效果

（一）推進了教育公平

1.優(yōu)質(zhì)初中“擇校熱”快速降溫

指標到校政策實施以前，城區(qū)優(yōu)質(zhì)初中一度人滿為患，大班額現(xiàn)象非常嚴重，指標到校政策的制度設(shè)計使初中階段升入優(yōu)質(zhì)普通高中從“校際競爭”變?yōu)椤靶?nèi)競爭”，有效降低了學(xué)生擇校的意愿，對“擇校熱”從制度層面釜底抽薪，使“擇校熱”快速降溫。

介休三中是一所優(yōu)質(zhì)初中，教學(xué)成績一直名列前茅，正因如此吸引了很多學(xué)生。在實施指標到校政策之前，由于擇校問題，介休三中2010年之前曾經(jīng)出現(xiàn)過一個班70多人的情況。指標到校政策尤其是優(yōu)質(zhì)普通高中招生指標100%落實到校后，極大地緩解了該校的班容量壓力，2013年后每班基本維持在50人左右。

2.農(nóng)村學(xué)生升入優(yōu)質(zhì)普通高中的機會明顯擴大

由于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源配置、師資隊伍等方面客觀上依然存在一定的差距，加上農(nóng)村家庭文化資本的相對薄弱，農(nóng)村地區(qū)學(xué)生的中考成績與城區(qū)存在較為明顯的差距，升入優(yōu)質(zhì)普通高中的機會相對有限。指標到校政策為農(nóng)村初中畢業(yè)生升入優(yōu)質(zhì)普通高中提供了制度層面的保障，機會明顯擴大。

2008年以前，平遙縣岳壁三中片區(qū)內(nèi)70%的學(xué)生外出借讀，全校僅剩170名學(xué)生，2015年回流到了600人，最近幾年每年有50多人被優(yōu)質(zhì)普通高中錄取。晉中市榆次區(qū)張慶鄉(xiāng)的張慶中學(xué)，在指標到校政策實施以前，全校近1000名學(xué)生中，每年最多只有40余名學(xué)生考上優(yōu)質(zhì)普通高中。2008年以前，張慶中學(xué)片區(qū)內(nèi)每年都有六七十個孩子到城里初中擇校就讀。2012年，受益于優(yōu)質(zhì)普通高中80%的招生指標分配到校的政策，張慶中學(xué)有120余名學(xué)生被優(yōu)質(zhì)普通高中錄取。2013年實行優(yōu)質(zhì)普通高中指標100%到校政策后，張慶中學(xué)當年就回流了近300人，占學(xué)生總數(shù)的1/4。

（二）提升了教育質(zhì)量

1.對初中教育質(zhì)量的影響

生源均衡是初中學(xué)校發(fā)展的重要條件之一。就近入學(xué)、劃片入學(xué)等政策初衷就是為了實現(xiàn)生源的相對均衡。但是在實踐中家長用腳投票，通過購買學(xué)區(qū)房等方式來擇校，導(dǎo)致天價學(xué)區(qū)房等畸形現(xiàn)象。

晉中市規(guī)定，學(xué)生只有在自己戶籍所在地所屬片區(qū)內(nèi)的初中學(xué)校就讀，且在該校學(xué)習(xí)滿三年才能享有指標到校名額。跨區(qū)域擇校生、借讀生等均不得享受指標到校名額。隨著指標到校比例的不斷擴大，這一政策對于生源均衡產(chǎn)生了巨大的影響，促進了校際之間生源的均衡，使得薄弱初中，特別是農(nóng)村薄弱初中的生源質(zhì)量得到有效提升，使這些學(xué)校重新煥發(fā)生機。

晉中市榆次區(qū)第十中學(xué)是一所典型的薄弱初中，外來務(wù)工子女占比達到60%以上。隨著優(yōu)質(zhì)普通高中招生指標100%分配到校等一系列教育政策的實施，學(xué)校課堂教學(xué)改革有效推進，教育質(zhì)量持續(xù)提高（見表1）。

值得注意的是，有研究者質(zhì)疑，指標到校政策的實施會給初中辦學(xué)帶來一些負面影響，主要表現(xiàn)為教師對進入優(yōu)質(zhì)普通高中機會較小的學(xué)生減少關(guān)注。這種情況在指標到校政策實施初期的確一定程度存在，但是通過政策調(diào)整，把衡量初中綜合辦學(xué)質(zhì)量的五率（三年學(xué)生保留率、學(xué)業(yè)成績合格率、實驗技能和音體美合格率、綜合素質(zhì)合格率和學(xué)業(yè)成績優(yōu)秀率）作為獎勵性指標分配的重要依據(jù)，調(diào)動了初中學(xué)校關(guān)注全體學(xué)生的積極性。為獲得更多的獎勵性指標，初中學(xué)校從關(guān)注少數(shù)有潛力升入優(yōu)質(zhì)普通高中的學(xué)生，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注全體學(xué)生的綜合素質(zhì)發(fā)展。可以說，通過政策的完善和調(diào)控，有效避免了政策的負面效應(yīng)，激發(fā)了初中學(xué)校的辦學(xué)活力，豐富了辦學(xué)質(zhì)量的內(nèi)涵，起到了全面提升初中學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的效果。

伴隨著諸多配套政策的協(xié)同發(fā)力，晉中市農(nóng)村初中通過指標到校方式進入優(yōu)質(zhì)普通高中的學(xué)生與城區(qū)優(yōu)質(zhì)初中學(xué)生的分數(shù)差距在不斷縮小，部分縣區(qū)甚至出現(xiàn)了農(nóng)村初中的分數(shù)高于城區(qū)優(yōu)質(zhì)初中的情況。

2.對高中教育質(zhì)量的影響

前文提及，有觀點認為指標到校政策對優(yōu)質(zhì)普通高中的生源產(chǎn)生了沖擊，給優(yōu)質(zhì)普通高中的教育教學(xué)帶來了困難。晉中的數(shù)據(jù)證實，伴隨優(yōu)質(zhì)普通高中招生指標到校的比例不斷提升，晉中全市高考成績穩(wěn)中有升。

眾所周知，學(xué)生的家庭背景對學(xué)生能否進入優(yōu)質(zhì)普通高中影響很大。無論在城市還是農(nóng)村，優(yōu)勢階層的子女更容易進入優(yōu)質(zhì)高中，而中低階層的子女則更多分布于普通高中。在城市優(yōu)質(zhì)高中，來自較高階層家庭的學(xué)生比例平均為42.1%，是較低階層的1.6倍。在有的城市，前者的比例高達60%以上。[6]通過指標到校政策進入優(yōu)質(zhì)普通高中的普通初中學(xué)生一般來自農(nóng)民或工人家庭，這部分學(xué)生之所以考試成績稍遜，與家庭文化資本欠缺密切相關(guān)。換言之，不是因為這些學(xué)生智力有限、學(xué)習(xí)不努力導(dǎo)致成績較差，而是由于家庭背景的不利影響。

但是，家庭背景對學(xué)業(yè)成績的不利影響到高中階段就變得十分有限。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，高中學(xué)生的學(xué)業(yè)成績與家庭背景之間并沒有統(tǒng)計學(xué)意義上的顯著相關(guān)性。[7]為何如此？一是高中學(xué)生學(xué)習(xí)意愿比較強烈，具有很強的可塑性。二是高中學(xué)生心理逐漸成熟，學(xué)習(xí)目標更加明確，學(xué)習(xí)動機更加堅定。三是高中學(xué)校大多為封閉式寄宿學(xué)校，學(xué)生的家庭背景對其學(xué)業(yè)成績較少發(fā)生影響。相關(guān)大樣本的研究也發(fā)現(xiàn)，指標到校政策對高中二本以上錄取率有顯著的促進作用。[8]

三、結(jié)論

晉中市的經(jīng)驗證明，指標到校政策不僅可以有效推進教育公平，更在一定程度上提升了教育質(zhì)量。推進公平并不必然以犧牲質(zhì)量為代價，在教育政策領(lǐng)域只要操作得當，公平和質(zhì)量可以兼得。公平和質(zhì)量兼得必須滿足三個條件：一是教育政策在實施過程中必須不斷優(yōu)化，提升政策的科學(xué)性。二是必須有序推進，穩(wěn)扎穩(wěn)打，切不可操之過急。三是相關(guān)配套政策必須統(tǒng)籌推進，協(xié)同發(fā)力。晉中市在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中重視政策的系統(tǒng)性，將解決“擇校”和“大班額”問題、農(nóng)村薄弱校問題與促進義務(wù)教育標準化學(xué)校建設(shè)結(jié)合起來。實施指標到校政策以來，晉中市配合城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化、教師隊伍交流等政策，使農(nóng)村初中辦學(xué)水平顯著提升，農(nóng)村生源質(zhì)量不斷提高。

本文系全國教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2018年度教育部青年課題（EAA180449）階段性成果

責任編輯 劉群

注釋：

[1]魏紅梅.利益博弈下的“指標到校”政策執(zhí)行研究[J].教學(xué)與管理，2013，（25）.

[2]晉中市教育局.關(guān)于2012年示范普通高中招生名額分配到初中學(xué)校的指導(dǎo)意見[EB/OL].晉中教育網(wǎng)，http：//www.jzedu.net/newsInfo.aspxpkId=16154.

[3][4]晉中市人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)晉中市高中階段學(xué)校考試招生制度改革實施方案的通知[EB/OL].http：//www.sxjz.gov.cn/publicity/zfwj/szfbgt/36401

[5]關(guān)于2015年優(yōu)質(zhì)普通高中招生名額100%分配到初中學(xué)校的指導(dǎo)意見[EB/OL].http：//jz.jzedu.net/newsInfo.aspxpkId=25506

[6][7]陶紅、楊東平.我國高中學(xué)生學(xué)業(yè)成就與家庭背景關(guān)系的實證研究[J].清華大學(xué)教育研究，2007，（1）.

[8]張羽等.十年教育均衡之路——對高中名額分配招生政策效果的自然實驗研究[J].清華大學(xué)教育研究，2017，（5）.