關于完善《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法(草案三次審議稿)》的思考與建議：基于勞動力健康視角

張 敏

(中國醫學科學院/北京協和醫學院 公共衛生學院，北京 100730)

0 引言

在中國奮力邁向小康社會、大力推進健康中國建設的關鍵歷史階段，2014年12月，我國全面啟動了基本醫療衛生法的立法工作[1]；2017年12月，《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法(草案)》(以下簡稱《基本醫療衛生與健康促進法(草案)》)第一次面向社會公開征求意見[2]；2018年10月，該法草案提交十三屆全國人大常委會進行二審[3]，并于2018年11月進行第二次公開征求意見；2019年8月28日至9月26日，中國人大網公布了該法草案三次審議稿(以下簡稱《基本醫療衛生與健康促進法(三審稿)》)，第三次面向社會征求意見[4]。

在該法草案起草過程中，有關職業健康專業學者提出《完善〈中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法(草案)〉涉及職業健康安全相關內容的思考與建議》 建議[5]。農工黨中央向2019年全國“兩會”提交“關于完善職業健康與職業病相關法律的提案”涉及該法案內容[6]。根據各方建議，全國人大憲法和法律委員會建議，草案三審稿明確縣級以上人民政府應當建立健全職業健康工作機制，加強職業健康監督管理，提高職業病綜合防治能力和水平[7]。

綜上所述，《基本醫療衛生與健康促進法(三審稿)》與前期法律文本相比，更加充實和完善，但是保障勞動力健康的內容仍需強化。為此，再次梳理研究并提出具體意見建議，以期為有關方面進一步完善該草案提供技術支撐。

1 完善《第一章 總則》的修改依據和具體建議

1.1 健康工作與健康生活在全生命周期健康中同等重要

未成年期、就業期和老年期等構成了人體的全生命周期，其中，人們在職業生涯階段渡過的時間遠遠超過其他生命階段。假如1名大學本科畢業生23歲左右開始就業，直至法定退休年齡60歲退休，以職工身份工作的時間長達38 a左右，若按照2018年我國公布的居民人均預期壽命77歲測算[8]，退休后的人生階段僅有17 a。

我國職業人群占社會全人口的比例過半，城鎮新增就業人數和農民工人數持續增加。從社會全人口構成看，2018年末全國就業人員77 586萬人，約占全國人口的56%；從新增就業的幅度看，2018年全國城鎮新增就業比上年增加10萬人；從就業人群的來源構成看，職業健康保障相對較弱的農民工持續增加，2018年全國農民工總量28 836萬人，比上年增長0.6%[9]。

職業危害因素對職業人群健康影響的來源、過程不同于不良生活方式因素，僅僅依靠促進健康生活方式，并不能預防控制職業過程可能產生傳統職業危害(包括粉塵、毒物、放射性等)，以及新職業危害(包括工作組織因素、不良工效學條件和社會心理因素、新技術等)。有些職業健康損害具有累積性，對職業人群健康的影響將會持續到退出職業以后，有的健康影響會因損害了勞動者的生殖系統而影響到下一代[10]。

因此，加強勞動力人口的健康保護，能夠促進勞動者工作能力發展，提高勞動生產力，減緩老齡化引發的社會撫養比下降，有利于社會經濟可持續發展。

1.2 預防、保健、醫療、康復等有機組成全方位醫療衛生服務

世界衛生組織在1978年《阿拉木圖宣言》倡導“人人享有衛生保健”，明確指出：初級衛生保健是實現預防、促進、治療、康復和姑息(又譯為安寧)療護等健康服務公平可及的1種途徑。進入21世紀以來，世界衛生組織提出“全民健康覆蓋”目標，《2013年世界衛生報告》的主題聚焦全民健康，再次強調：健康服務包括預防、促進、治療、康復和姑息療護等服務[11]。

結合中國的實際，《基本醫療衛生與健康促進法(三審稿)》多次提出預防、保健、醫療、康復等服務有機組成的全方位醫療衛生服務概念，例如：第二章第十七條、第三章第三十六條、第三章第四十八條以及第五章第六十六條。

1.3 具體修改建議

根據《基本醫療衛生與健康促進法(三審稿)》第一章，提出2條具體建議和修改意見，詳見表1。

表1 《第一章 總則》的具體建議和修改意見Table 1 Specific suggestions and revision opinions of Chapter One-General Principles

2 完善《第二章 基本醫療衛生服務》的修改依據和具體建議

2.1 職業健康服務的分層分類

《基本醫療衛生與健康促進法(三審稿)》第二章基本醫療衛生服務第十七條提出：“基本醫療衛生服務包括基本公共衛生服務和基本醫療服務，國家向全體公民免費提供基本公共衛生服務”。

2018年修訂的《中華人民共和國職業病防治法》(以下簡稱《職業病防治法》)第一章總則第三條規定：“職業病防治工作堅持預防為主、防治結合的方針，建立用人單位負責、行政機關監管、行業自律、職工參與和社會監督的機制，實行分類管理、綜合治理”。因此，職業健康工作必須貫穿于全方位醫療衛生服務之中，將預防、保健、治療、護理、康復等服務相結合，但是，在實際工作中必須根據人群特點、行業特點和職業特點，為重點人群提供有針對性的重點服務。

目前，在列入國家公布“職業病的分類和目錄”的10大類職業病中，塵肺病最為嚴重，約占全部報告病例總數的90%。為此，在國務院領導下，國家有關部門于2019年組織開展塵肺病防治攻堅行動，加強源頭預防[12]。因此，對于面臨粉塵作業危害的重點職業人群，應提供基本公共衛生服務；對于已患塵肺病的重點患者，應提供基本醫療服務。

除國家公布“職業病的分類和目錄”以外，不同程度存在不良工效學條件、工作組織和社會心理因素、新技術等方面的職業危害。僅以工作場所壓力為例，據國際勞工組織報告，在過去幾十年里，越來越多證據表明，工作有關壓力與身體健康障礙、心理健康障礙的關系是一致的，在工作場所表現為員工的缺勤增加，勞動關系受到干擾，員工積極性、滿意度及創造力降低，員工流動性增加，內部調動和再培訓以及總體的公眾形象都在下降，對生產力、直接和間接成本及企業的競爭力有重大影響。壓力對人體健康的影響包括疲憊、倦怠、焦慮和抑郁等心理和行為障礙，也包括心血管疾病和肌肉骨骼疾病等身體損害[13]。

2.2 職業健康促進是基本公共衛生服務的重要內容之一

為加快中國基本職業衛生服務體系建設，原衛生部于2006年啟動了基本職業衛生服務試點項目。2006—2009年，在全國19個試點縣(區、市)開展了第1批基本職業衛生服務試點項目，重點探索基本職業衛生服務和監督管理措施[14]。

按照國家基本公共衛生服務規范(第三版)，涉及職業健康內容有個人健康檔案的生活方式、健康教育和傳染病及突發公共衛生事件的報告和處理服務3個方面[15]。

2019年，為深入貫徹落實《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《國家職業病防治規劃(2016-2020年)》要求，國家將職業衛生監督協管工作納入國家基本公共衛生服務監督協管項目[16]。

2.3 具體修改建議

根據《基本醫療衛生與健康促進法(三審稿)》第二章，提出3條具體建議和修改意見，詳見表2。

表2 《第二章 基本醫療衛生服務》的具體建議和修改意見Table 2 Specific suggestions and revision opinions of Chapter Two-Basic Health Care Service

3 完善《第三章 醫療衛生機構》和《第四章 醫療衛生人員》的修改依據和具體建議

3.1 醫療衛生行業具有職業風險高等特點

醫療衛生人員在工作中會面臨物理性有害因素、化學性有害因素、生物性有害因素、不良工效學因素等多重職業危害，醫療技術是人類健康的雙刃劍[17]。隨著醫改的不斷深入，醫療衛生行業具有職業風險高的特點越來越形成社會共識，《關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》(國辦發〔2015〕38號)、《關于全面推開縣級公立醫院綜合改革的實施意見》(國辦發〔2015〕33號)明確提出醫療行業具有“職業風險高”等特點。

2003年，由于非典爆發，我國醫務人員出現職業感染，此現象導致了嚴重的社會性恐慌，因此在各種應急救治過程中的職業防護問題也不容忽視，而我國在支援非洲抗擊埃博拉病毒的戰役中實現“零感染”則展示了應急救援職業防護的寶貴經驗。《關于加強傳染病防治人員安全防護的意見》(國辦發〔2015〕1號)要求系統加強傳染病疫情調查處置的衛生防護工作，以及傳染病患者轉運救治的感染控制與職業防護。

3.2 醫療機構是公共場所也是工作場所

醫療衛生機構是為全體公民提供全方位全周期醫療衛生服務的公共場所，也是廣大醫療衛生人員的工作場所，醫療衛生機構要發揮職業健康的表率作用。近期，健康中國行動推進委員會印發《健康中國行動(2019—2030年)》，啟動了15項健康行動計劃，“職業健康保護行動”位于其中，行動目標包括：鼓勵各用人單位做好員工健康管理、評選“健康達人”，醫療衛生機構等用人單位應支持員工率先樹立健康形象，并給予獎勵[18]。

因此，醫療衛生機構作為用人單位應當承擔醫護人員的職業健康責任，提供安全健康的職業條件，保障相關權益；同時，醫療衛生機構作為診療機構應為患者提供安全保健的就診環境和診療技術。

3.3 保障醫療衛生人員權益與加強管理教育須同步發力

在新世紀以來召開的第一次全國衛生與健康大會上，習近平總書記指出：“要著力發揮廣大醫務人員積極性，從提升薪酬待遇、發展空間、執業環境、社會地位等方面入手，關心愛護醫務人員身心健康，通過多種形式增強醫務人員職業榮譽感，營造全社會尊醫重衛的良好風氣。我國廣大衛生與健康工作者要弘揚和踐行社會主義核心價值觀，強化醫德醫風建設和行業自律，為人民提供最好的衛生與健康服務”[19]。

醫療衛生人員和患者是維護健康和診治疾病同盟軍，醫療衛生機構應堅持保障醫療衛生人員合法權益和患者合法權益并重。《中華人民共和國工會法》(以下簡稱《工會法》)、《職業病防治法》賦予工會組織在醫療衛生機構維護勞動者合法權益、依法對職業病防治工作進行監督的法定職責。《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)、《中華人民共和國精神衛生法》(以下簡稱《精神衛生法》)、《中華人民共和國執業醫師法》(以下簡稱《執業醫師法》)、《中華人民共和國護士條例》(以下簡稱《護士條例》)等法律法規都對保護醫療衛生人員的合法權益做出規定。

3.4 具體修改建議

根據《基本醫療衛生與健康促進法(三審稿)》的第三章，提出2條具體建議和修改意見，詳見表3。

根據《基本醫療衛生與健康促進法(三審稿)》的第四章，提出2條具體建議和修改意見，詳見表4。

4 完善《第六章 健康促進》的修改依據和具體建議

4.1 工作場所和勞動者是健康促進的關鍵場所和對象

世界衛生組織早在2007年第60屆世界衛生大會就提出，許多職業危害暴露可以運用有效和具有成本效益的干預得以避免，有充分的證據表明，初級預防是非常有效的，工作場所應作為健康維護和健康促進的關鍵環節[20]。

《健康中國行動(2019—2030年)》的15項健康行動計劃中有多項涉及職業健康，“職業健康保護行動”對政府、社會和個人開展職業健康促進提出了綜合要求。同時，健康知識普及行動、全民健身行動、控煙行動、心理健康促進行動、健康環境促進行動、婦幼健康促進行動、心腦血管疾病防治行動、慢性呼吸系統疾病防治行動等其他健康行動計劃中有多項涉及職業健康，充分體現了大衛生、大健康理念。

4.2 職業病患者受到歧視和維權難的現象不容忽視

勞動者如果被診斷為職業病后，必須要經過工傷認定和勞動能力鑒定后才能享受工傷待遇，患者在維權方面主要采取勞動人事爭議仲裁和訴訟等合法方式。但是，職業病患者有一定比例為農民工等弱勢群體，其在進行維權無效的情況下被迫采取上訪、靜坐、訴諸媒體乃至暴力等方式進行維權[21]。據報道，近年來，農民工職業病維權難的案例明顯增多，為此，應疏通職業病患者合法維權的渠道，消除其維權道路上的各種障礙，從而維護勞動者的合法權益[22]。

4.3 具體修改建議

根據《基本醫療衛生與健康促進法(三審稿)》的第六章，提出5條具體建議和修改意見，詳見表5。

表3 《第三章 醫療衛生機構》的具體建議和修改意見Table 3 Specific suggestions and revision opinions of Chapter Three-Health Care Facilities

表4 《第四章 醫療衛生人員》的具體建議和修改意見Table 4 Specific suggestions and revision opinions of Chapter Four-Health Care Professionals

5 結論

1)勞動力人口是社會撫養人群，是解放和發展生產力的主要客體，在全生命周期健康中，工作健康與生活健康同等重要。

2)預防、保健、醫療、康復等有機組成全方位醫療衛生服務，要根據勞動力人群特點、行業特點和職業特點，為職業人群有針對性地提供分層分類的基本醫療衛生服務，對職業病人群提供基本醫療服務，對重點職業人群提供基本公共衛生服務。

3)醫療衛生行業具有職業風險高等特點，保護廣大醫療衛生人員的職業健康對全社會具有重要意義，醫療機構既是公共場所也是工作場所，要把保護患者安全和保護醫療衛生人員安全放到同等重要的地位；保障醫療衛生人員權益與加強管理教育須同步發力，激勵與約束并重。工會組織在醫療衛生機構肩負維護醫療衛生工作者合法權益的法定職責，具有不可替代作用。

4)《基本醫療衛生與健康促進法(三審稿)》涉及與《傳染病防治法》《精神衛生法》《執業醫師法》《工會法》《護士條例》等法律法規相關內容，這些法律法規之間應相互銜接、統籌發揮法律作用。

表5 對《第六章 健康促進》的具體建議和修改意見Table 5 Specific suggestions and revision opinions of Chapter Six-Health Promotion